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摘要：針對浙江省水利投資現(xiàn)狀，提出了水行政主管部門要根據(jù)本地水資源開發(fā)利用總體規(guī)劃，提出供水工程的布局、規(guī)模、標(biāo)準(zhǔn)、水價(jià)等建設(shè)管理標(biāo)準(zhǔn)，把整個(gè)供水工程推向市場，通過競爭方式確定建設(shè)、運(yùn)營、管理模式，鼓勵(lì)采取股份制、股份合作制、BOT、TOT等多種方式進(jìn)行建設(shè)和管理，提高水資源百億保障工程運(yùn)營效益。

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關(guān)鍵詞：水資源；BOT；TOT

1水資源百億保障工程市場化改革應(yīng)遵循的原則

1．1堅(jiān)持政府推動與市場調(diào)節(jié)相結(jié)合的原則

水資源百億保障工程作為支撐國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的重要基礎(chǔ)設(shè)施，在推向市場的過程中，必須實(shí)行政府調(diào)控下的準(zhǔn)市場運(yùn)作方式。明確界定政府行為和市場行為，逐步解決政府在供水工程建設(shè)與管理中的“越位”、“缺位”和“錯(cuò)位”問題，確立政府在供水市場開發(fā)中的主導(dǎo)地位；充分發(fā)揮市場對資源配置的基礎(chǔ)性作用，引入市場競爭機(jī)制，完善水價(jià)形成機(jī)制，規(guī)范供水市場發(fā)展。

1．2堅(jiān)持社會效益和經(jīng)濟(jì)效益相結(jié)合的原則

供水工程是基礎(chǔ)設(shè)施，既有公益性，又有經(jīng)營性。在推進(jìn)供水工程市場化改革的過程中，必須堅(jiān)持社會效益和經(jīng)濟(jì)效益統(tǒng)籌兼顧，長遠(yuǎn)利益與近期利益統(tǒng)籌考慮。

1．3堅(jiān)持公開、公正、公平的原則

打破行業(yè)壟斷，創(chuàng)造適合各類市場主體公平競爭的市場環(huán)境，增強(qiáng)競爭的透明度，杜絕暗箱操作。統(tǒng)一政策，建章立制，規(guī)范運(yùn)作，內(nèi)資外資一視同仁，內(nèi)企外企平等參與。

1．4堅(jiān)持國家、水管單位、投資者三方利益兼顧原則

嚴(yán)格國有水利資產(chǎn)評估，在供水工程經(jīng)營管理中實(shí)現(xiàn)國有水利資產(chǎn)保值增值；堅(jiān)持與水利工程管理體制改革相結(jié)合，積極穩(wěn)妥推進(jìn)；科學(xué)確定投資回報(bào)，維護(hù)投資者合法權(quán)益。

1．5堅(jiān)持正確處理改革、發(fā)展與穩(wěn)定三者關(guān)系的原則

既要把發(fā)展作為第一要務(wù)，從水利行業(yè)實(shí)際出發(fā)，以改革促發(fā)展，大膽探索，勇于創(chuàng)新，又要充分考慮各方面的承受能力，把握好改革的時(shí)機(jī)與步驟，把改革的風(fēng)險(xiǎn)和成本降到最低限度。

1．6堅(jiān)持因地制宜，分類實(shí)施的原則

結(jié)合各類水資源百億保障工程特點(diǎn)，創(chuàng)新改革思路，多種形式并舉，宜股則股，宜租則租，宜賣則賣，不搞一刀切。

2浙江省水資源百億保障工程投資模式的選擇

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2．1推進(jìn)水資源百億保障工程市場化改革

2．1．1推進(jìn)水資源百億保障工程市場化改革，是建立多元化水利投、融資機(jī)制的基礎(chǔ)

從近幾年全省各地供水工程市場化改革的實(shí)踐來看，把供水工程推向市場，理順各利益主體的關(guān)系，有利于吸引民營資本、外資、金融資本，解決建設(shè)資金短缺問題，緩解我省水資源“瓶頸”制約；通過深化供水工程建設(shè)與管理制度改革，進(jìn)一步明晰所有權(quán)、放開建設(shè)權(quán)、經(jīng)營權(quán)、管理權(quán)，調(diào)動外資、社會資金辦水利的積極性。有利于盤活大量的國有供水工程存量資產(chǎn)，提高工程的管理水平，實(shí)現(xiàn)水資源百億保障工程的良性循環(huán)。

2．1．2加大政府調(diào)控力度，健全水資源市場調(diào)節(jié)機(jī)制

各級政府要按照把握規(guī)劃權(quán)、控制取水權(quán)、放開建設(shè)權(quán)、搞活經(jīng)營權(quán)、保證水安全的原則，根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃和當(dāng)?shù)厮Y源實(shí)際，搞好水資源開發(fā)利用總體規(guī)劃，做好供水工程總體布局，優(yōu)化配置水資源，為供水工程市場化改革打下基礎(chǔ)。對各類供水工程市場主體，嚴(yán)格供水市場準(zhǔn)入制度，保證供水安全；加強(qiáng)對工程建設(shè)質(zhì)量、工程運(yùn)行維護(hù)、供水質(zhì)量、防洪調(diào)度等方面的管理，保證供水工程的安全運(yùn)行。

2．1．3采取多目標(biāo)水利工程投資和費(fèi)用分?jǐn)傓k法，劃分經(jīng)營性資產(chǎn)和非經(jīng)營性資產(chǎn)

對新建水資源百億保障工程按照工程設(shè)計(jì)概算評估總資產(chǎn)，采取多目標(biāo)水利工程投資和費(fèi)用分?jǐn)傓k法，劃分經(jīng)營性資產(chǎn)和非經(jīng)營性資產(chǎn)，具有多種功能的工程只將經(jīng)營性資產(chǎn)推向市場，單一的供水工程全部資產(chǎn)推向市場。結(jié)合各類供水工程的實(shí)際，正確選擇BOT、TOT、股份制、特許經(jīng)營、委托經(jīng)營、拍賣、租賃和國有獨(dú)資等產(chǎn)權(quán)組合和建設(shè)管理形式。

2．1．4組建國有或國有控股的水務(wù)集團(tuán)或水利國有資產(chǎn)運(yùn)營公司

妥善解決水利國有資產(chǎn)出資人身份不明的問題。加強(qiáng)水資源百億保障工程國有水利資產(chǎn)管理，明確供水工程國有資產(chǎn)出資人代表；從開發(fā)供水市場的戰(zhàn)略高度出發(fā)，積極培育具有一定規(guī)模的國有或國有控股的水務(wù)集團(tuán)或水利國有資產(chǎn)運(yùn)營公司，負(fù)責(zé)供水項(xiàng)目等水利經(jīng)營性項(xiàng)目的投資和運(yùn)營，承擔(dān)國有資產(chǎn)保值增值責(zé)任。

2．1．5對現(xiàn)有的大中型供水工程，應(yīng)在明晰產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)上，區(qū)別不同的工程性質(zhì)進(jìn)行改革

單純向城市和工業(yè)供水的水利工程，采取拍賣、租賃、股份制、股份合作制等多種形式，通過實(shí)行特許經(jīng)營權(quán)招標(biāo)的方式推向市場。既有公益性又有經(jīng)營性功能的綜合性供水工程，應(yīng)科學(xué)界定經(jīng)營性資產(chǎn)和公益性資產(chǎn)，把經(jīng)營性資產(chǎn)剝離后推向市場；公益性資產(chǎn)可通過委托管理、承包管理等形式提高管理水平，降低管理成本。對新建的大中型城市供水工程，按照“誰投資、誰所有、誰經(jīng)營、誰受益”的原則，放開建設(shè)權(quán)，搞活使用權(quán)，明確收益權(quán)。

2．2對擬建水資源百億保障工程采用“BOT”投資方式

2.2.1浙江省民間資金充裕，應(yīng)用BOT模式市場潛力巨大

BOT模式的概念是由土耳其總理厄扎爾于1984年正式提出的。我國將BOT模式稱之為“特許權(quán)融資方式”，它具有民營化、全額投資、特許期和壟斷經(jīng)營四個(gè)基本特征。BOT是Build-Operate-and-Transfer的縮寫，譯為“建設(shè)-經(jīng)營-移交”，意指根據(jù)合同安排，項(xiàng)目承辦者承擔(dān)建造。

目前浙江省民間資金充裕，2007年中，浙江省各級金融機(jī)構(gòu)人民幣存款余額約1萬億元。如此巨大的儲蓄余額正在尋求投資目標(biāo)，發(fā)展內(nèi)資BOT項(xiàng)目無疑具有廣闊的前景。同時(shí)，內(nèi)資BOT可以避免或減少外資BOT所具有的許多風(fēng)險(xiǎn)，如政治風(fēng)險(xiǎn)、匯率風(fēng)險(xiǎn)等，極具發(fā)展?jié)摿Α＊?/p>

2.2.2水資源百億工程項(xiàng)目運(yùn)用BOT融資建設(shè)的意義

一是開拓了水利建設(shè)融資途徑。國家財(cái)力的不足和投資體制的改革，使得多渠道籌資進(jìn)行水利建設(shè)成為必然。BOT融資方式的出現(xiàn)，成為水利建設(shè)融資的新途徑，并為進(jìn)一步深化水利建設(shè)投融資體制改革起到積極的促進(jìn)作用。

二是減少了國家對水利設(shè)施建設(shè)的直接負(fù)擔(dān)。BOT運(yùn)用于經(jīng)營性水利項(xiàng)目中，可以減少國家對該類水利設(shè)施的直接財(cái)政投入，有利于集中財(cái)力進(jìn)行大江大河治理和國家重點(diǎn)工程建設(shè)。

三是避免了國家的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。BOT項(xiàng)目的貸款風(fēng)險(xiǎn)由私人財(cái)團(tuán)承擔(dān)，政府亦不須提供項(xiàng)目投資、貸款擔(dān)保，從根本上避免了國家的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

四是有利于水利建設(shè)技術(shù)的引進(jìn)和創(chuàng)新。BOT項(xiàng)目把融資者、承包商等各方的經(jīng)濟(jì)利益聯(lián)系在一起，致使項(xiàng)目公司常在項(xiàng)目建設(shè)中提出并實(shí)施富于創(chuàng)造性的技術(shù)措施，從而縮短工期，節(jié)約資金。

2.2.3BOT模式開發(fā)水資源百億保障工程的優(yōu)點(diǎn)

（1）新型的國家水資源開發(fā)建設(shè)融資手段。

①BOT項(xiàng)目融資是指通過項(xiàng)目的資產(chǎn)、收益作抵押來融資。它的特點(diǎn)非常適用于投資供水、水力發(fā)電和污水處理等投資回報(bào)穩(wěn)定的水資源開發(fā)利用項(xiàng)目。

②我省部分經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)的地區(qū)，要大力開發(fā)水資源，首先要解決資金來源問題；其次，可以利用資本的杠桿效應(yīng)，發(fā)揮政府有限資本的導(dǎo)向性作用。

③BOT方式是推動水資源開發(fā)利用產(chǎn)業(yè)融資體制改革的有效形式，是鼓勵(lì)和支持社會資本和產(chǎn)業(yè)資本向我省經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)水資源開發(fā)利用項(xiàng)目建設(shè)市場轉(zhuǎn)移的重要方式。

④對項(xiàng)目業(yè)主來說，由國內(nèi)外私營部門投資，減少了業(yè)主(政府)借債和還本付息的責(zé)任，項(xiàng)目融資的所有責(zé)任都移交到私營合同商身上，因而業(yè)主可以避免因某一基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)而背上財(cái)務(wù)負(fù)擔(dān)。

（2）新型水資源開發(fā)利用建設(shè)手段。

①BOT項(xiàng)目中，項(xiàng)目公司作為工程主體，全面負(fù)責(zé)水資源開發(fā)利用的資金籌措、工程建設(shè)、運(yùn)營管理，使得項(xiàng)目投資主體與運(yùn)作主體相統(tǒng)一，從根本上解決了水資源開發(fā)建設(shè)過程中的“委托成本”問題。

②BOT方式可降低政府在水資源開發(fā)建設(shè)中因“信息不對稱”造成的風(fēng)險(xiǎn)，它將項(xiàng)目投資主體與項(xiàng)目運(yùn)作主體合二為一，政府只負(fù)責(zé)水資源開發(fā)利用項(xiàng)目建設(shè)結(jié)果的監(jiān)控，大大降低了監(jiān)督成本，而將質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給了項(xiàng)目公司，有效保證了工程質(zhì)量。

③BOT工程建設(shè)有利于提高項(xiàng)目的運(yùn)作效率。BOT項(xiàng)目貸款控制嚴(yán)格，而且私營企業(yè)為了減少風(fēng)險(xiǎn)，獲得更多收益，會主動加強(qiáng)管理，控制造價(jià)，防止業(yè)主國際公共建設(shè)資金超支現(xiàn)象發(fā)生，業(yè)主也可因此獲得寶貴的管理經(jīng)驗(yàn)。

（3）實(shí)現(xiàn)水資源開發(fā)利用產(chǎn)業(yè)化、市場化的有效方式。

①BOT方式可改善并明晰水資源開發(fā)利用項(xiàng)目的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，明確政府(特許經(jīng)營權(quán)授予方)、項(xiàng)目發(fā)起人、項(xiàng)目公司、運(yùn)營公司之間的職責(zé)，形成水資源開發(fā)利用產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)、有效制衡的經(jīng)營管理機(jī)制。

②BOT方式可促進(jìn)政府職能的轉(zhuǎn)變，有利于改善行政主管部門的執(zhí)法力度，有利于加強(qiáng)水資源開發(fā)利用企業(yè)的自律行為。

③BOT方式可促進(jìn)水資源開發(fā)利用企業(yè)進(jìn)行技術(shù)革新和科學(xué)管理，降低企業(yè)運(yùn)營成本，實(shí)現(xiàn)水資源開發(fā)利用產(chǎn)業(yè)良性發(fā)展。

2.3對已建的水資源百億工程采用TOT模式

2.3.1水利工程應(yīng)用TOT方式的可行性

TOT融資方式只涉及經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓，不存在產(chǎn)權(quán)、股權(quán)之爭。準(zhǔn)公益性水利項(xiàng)目涉及到公眾消費(fèi)者的安全和利益，政府有明確的責(zé)任負(fù)責(zé)投資建設(shè)。而采用TOT方式融資，轉(zhuǎn)讓的只是特許經(jīng)營期內(nèi)的經(jīng)營權(quán)，不涉及產(chǎn)權(quán)、股權(quán)這一敏感問題的要求。保證了政府對基礎(chǔ)設(shè)施的控制權(quán)，易于滿足我國特殊的經(jīng)濟(jì)及法律環(huán)境TOT項(xiàng)目的特許期是固定的，不存在投資者永遠(yuǎn)占有的問題。因此，期滿時(shí)政府將收回項(xiàng)目的一切經(jīng)營權(quán)，TOT方式項(xiàng)目融資在政策上和法律上都是可行的。20世紀(jì)90年代，我國政府頒布了一系列有關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目投融資體制的重要政策，初步確立了市場條件下投資的風(fēng)險(xiǎn)約束機(jī)制和投資管理機(jī)制。從而為TOT項(xiàng)目融資方式的成功開展提供了良好的法律政策環(huán)境。中共中央在《關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》中指出，社會公益型項(xiàng)目由政府財(cái)政統(tǒng)籌安排，并廣泛吸引社會資金參與?！稕Q定》為社會資金進(jìn)入水利事業(yè)提供了思路。2004年國務(wù)院了《國務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》，要求放寬社會資本的投資領(lǐng)域，鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會資本以獨(dú)資、合資、合作、聯(lián)營、項(xiàng)目融資等方式，參與經(jīng)營性的公益事業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)。

我國水利項(xiàng)目建設(shè)需要大量的資金，政府繼續(xù)鼓勵(lì)境內(nèi)外資本進(jìn)入水利事業(yè)。準(zhǔn)公益性水利項(xiàng)目中可經(jīng)營性資產(chǎn)的產(chǎn)品市場穩(wěn)定，有可靠的收益前景，再加上利用TOT模式投資風(fēng)險(xiǎn)小，見效快，這都是利用TOT模式對準(zhǔn)公益性水利項(xiàng)目進(jìn)行項(xiàng)目融資的可行性因素。

2.3.2TOT融資模式應(yīng)用水利工程優(yōu)點(diǎn)

(1)從我國水利工程發(fā)展的現(xiàn)狀看，單純依靠國家投入資金的增量已不能滿足經(jīng)濟(jì)發(fā)展對水利的需求。特別是隨著專業(yè)銀行的商業(yè)化，企業(yè)投資主體地位的形成，水利事業(yè)要在保持資金增量穩(wěn)定增長的同時(shí)，努力盤活現(xiàn)有國有資產(chǎn)存量，把“死”資產(chǎn)變成“活”資金，實(shí)現(xiàn)存量資產(chǎn)的重組和流動。因此，TOT融資方式符合國有企業(yè)改革的大方向，有利于加快水利事業(yè)改革的步伐。

(2)有利于盤活國有資產(chǎn)存量，減少政府財(cái)政壓力。采用TOT方式進(jìn)行直接融資，政府將所建成的水利工程經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓，根據(jù)特許經(jīng)營權(quán)協(xié)議，直接從外商那里融資，不會增加政府外債規(guī)模和財(cái)政負(fù)擔(dān)，同時(shí)也分散了政府投資風(fēng)險(xiǎn)。

(3)有利于提高項(xiàng)目的運(yùn)營管理水平，提高項(xiàng)目的運(yùn)行效率，使得該項(xiàng)目的效益達(dá)到最大化。首先，TOT投資方式中的投資者在購買現(xiàn)有資產(chǎn)后，追逐利潤最大化的動機(jī)通常會使投資者引進(jìn)先進(jìn)技術(shù)設(shè)備、拓展資產(chǎn)的規(guī)模，提高贏利能力。這有利于這部分資產(chǎn)的保值增值。其次，TOT投資方式引入私營集團(tuán)來運(yùn)營、管理基礎(chǔ)設(shè)施，往往會帶來先進(jìn)的經(jīng)營理念和科學(xué)的管理方法。許多私營集團(tuán)具有豐富的運(yùn)營經(jīng)驗(yàn)、專業(yè)的管理隊(duì)伍、先進(jìn)科學(xué)的管理方式，這對改善管理、提高服務(wù)質(zhì)量大有裨益。因此采用TOT融資方式引入境內(nèi)外投資者，可以打破國家對的壟斷經(jīng)營狀態(tài)，有利于逐步建立起開放、有序、公平競爭的市場環(huán)境，加快我國市場經(jīng)濟(jì)的進(jìn)程。

因此在水利項(xiàng)目中利用TOT方式進(jìn)行融資不僅是可行的，而且可以為水利建設(shè)提供新的資金來源，提高資產(chǎn)的經(jīng)營效率。

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3結(jié)論

各級水行政主管部門要根據(jù)本地水資源開發(fā)利用總體規(guī)劃，提出供水工程的布局、規(guī)模、標(biāo)準(zhǔn)、水價(jià)等建設(shè)管理標(biāo)準(zhǔn)，把整個(gè)供水工程推向市場，通過競爭方式確定建設(shè)、運(yùn)營、管理模式，鼓勵(lì)采取股份制、股份合作制、BOT、TOT等多種方式進(jìn)行建設(shè)和管理，提高水資源百億保障工程運(yùn)營效益。

參考文獻(xiàn)

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