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摘要：通過電子政務實現(xiàn)政府管理改革沒有達到應有的目的，電子政務存在的一些問題嚴重制約著政府管理創(chuàng)新的真正實現(xiàn)。在電子政務建設過程中，如何有效整合電子政務與政府管理職能、組織結構、管理理念等，以達到轉變政府職能，提高行政效率，增強政府監(jiān)管和服務能力，是電子政務下的政府管理創(chuàng)新方向。

關鍵詞：電子政務；政府管理；創(chuàng)新方向

電子政務是電子信息通訊技術與當代政府管理創(chuàng)新理念相結合的產物，其主要目標是提高政府管理效能，實現(xiàn)對公眾的便捷服務。盡管電子信息技術與信息基礎設施在政府管理創(chuàng)新過程中的作用不可忽視，但是，最關鍵的并不是技術，而是管理創(chuàng)新理念的確立與政府職能的轉變、政府組織的重構與政務流程的優(yōu)化和重組。

一、政府管理創(chuàng)新面臨的問題

從目前中國電子政務的發(fā)展情況看，通過電子政務實現(xiàn)政府管理創(chuàng)新改革還沒有達到應有的目的，政府管理創(chuàng)新主要存在下列一些問題：

1.觀念創(chuàng)新上的誤區(qū)

一種是把電子政務僅僅當做政府部門的計算機化，不重視軟件的開發(fā)和政府業(yè)務流程的整合，而是用計算機系統(tǒng)去模仿傳統(tǒng)的手工政務處理模式，結果很多政府部門的計算機設備成為高級打字工具，或者成為一種擺設，沒有發(fā)揮應有的作用。另一種是簡單地把電子政務等同于政府上網，以為把政府一些政策、法規(guī)、條例搬上網絡就萬事大吉，沒有把傳統(tǒng)的政務工具同網絡服務有機地結合起來，提供全方位的服務。電子政務不是傳統(tǒng)政務的電子化，而是一種全新的政府管理方式，是對傳統(tǒng)政府職能與政務流程的優(yōu)化，是政府管理的一場革命。

2.“電子”與“政務”分離

信息通訊技術的功能只是為政府管理信息化進程提供有效的渠道，為政府管理現(xiàn)代化提供更加方便的手段。但是，很多部門電子政務的建設只關注資金、軟硬件的投入，而忽視“電子”和“政務”的整合，主要表現(xiàn)為：一種是簡單地把電子政務等同于政府上網，以為把政府一些政策、法規(guī)、條例搬上網絡就萬事大吉；另一種是把電子政務僅僅當做政府部門的計算機化，不重視軟件的開發(fā)，也不重視業(yè)務流程的重組，其結果是很多政府部門的計算機設備成為高級打字工具，或者成為一種擺設，沒有發(fā)揮其應有的作用[1]。

3.立法滯后

從整體看，中國電子政務立法還處于一個“無綱領性立法，無明確的立法規(guī)劃，無有效的立法評價及監(jiān)督機制”的三無狀態(tài)。在國際電子政務法制化進程中，中國電子政務還存在缺乏基本法、立法分散等問題，有關電子政務的法律規(guī)范基本上分布在計算機法、電信法、互聯(lián)網法、信息法、電子簽名法、計算機軟件保護法等法律規(guī)范之中。同時中國對信息安全法較為偏重，其他相關法律法規(guī)明顯不足。從日益增長的社會需求來看，相關法律法規(guī)的不健全對于電子政務條件下的政府管理創(chuàng)新的制約作用表現(xiàn)得越來越突出。立法的滯后嚴重限制了電子政務的發(fā)展，不利于政府管理創(chuàng)新[2]。

4.重建設輕整合

中國電子政務的基本架構為“三網一庫”（辦公業(yè)務網、信息資源網、社會公眾網和信息資源數(shù)據(jù)庫）體系。以往的信息建設不重關聯(lián)，自成體系，信息資源分散，共享程度低，以致影響了電子通訊技術的整體應用。目前，在沒有對已經建立的行業(yè)或部門網絡系統(tǒng)進行有效整合的同時，一些機構就開始急著上新的信息化項目，許多舊的矛盾還沒有解決，又不得不面對一些新的問題。這將使未來的整合工作面臨更大的困難。如何克服體制弊端，整合現(xiàn)有資源，節(jié)約投入成本，防止多重建設，避免各自為戰(zhàn)，成為政府信息化和電子政務發(fā)展中面臨的重要挑戰(zhàn)。

5.信息安全管理不足

電子政務在安全方面面臨著政府組織內外的多種威脅與挑戰(zhàn)。外來威脅主要有三種形式：一是非法使用資源，指系統(tǒng)入侵者對計算機資源、網絡連接服務等資源的濫用和盜用，并查閱數(shù)據(jù)、訪問機密文件等信息資源。二是惡意破壞，指非法進入者對系統(tǒng)或數(shù)據(jù)文件進行破壞，造成系統(tǒng)癱瘓，文件無效或消失，使電子政府中斷對用戶提供服務。三是盜竊數(shù)據(jù)，主要指黑客進入網絡，盜取金融數(shù)據(jù)、機密文件以及其他敏感的數(shù)據(jù)信息等。機構內部的安全隱患問題一般有兩種情況：一是工作人員違規(guī)操作，造成對政府安全的威脅。二是工作人員違法犯罪，發(fā)生故意竊密行為。內部的安全隱患，主要還不是技術層面上的問題，更多的還是管理層面的問題。

6.開放性和透明度不夠

新時期政府管理在客觀上要求政府認真對待外界需求，辦事流程、辦事規(guī)則規(guī)范化、公開化，增加政府工作的透明度，自覺接受公眾的監(jiān)督，促進民眾的民主參與。但在傳統(tǒng)的政府公務中，政府既掌握著大量的公共信息，又是法律、法規(guī)、規(guī)章和制度的制定者，相對于公眾，處于明顯的信息強勢地位。由于社會公眾不能隨時隨地了解政府的辦事程序和有關政策，常常“跑斷腿”，更談不上監(jiān)督，而政府公務員為了應付公眾不斷重復提出的問題，常常“磨破嘴”，甚至由于政務不公開而產生腐敗。此外，在政府運行的規(guī)范化方面，依法行政面臨著許多體制性障礙，制度建設反映客觀規(guī)律也不夠；行政決策程序和機制也還不夠完善。

二、基于電子政務政府管理的創(chuàng)新方向

電子政務條件下政府管理創(chuàng)新關注的是在電子政務建設過程中，如何有效整合電子政務與政府管理職能、組織結構、管理理念等。為達到轉變政府職能，提高行政效率，增強政府監(jiān)管和服務能力，必須實現(xiàn)以下幾個轉變：

1.政府職能轉變：從管理型向服務型轉變

傳統(tǒng)的政府職能最顯著的特征表現(xiàn)為兩個方面：一是強調提供公共事務及公共服務的政府主體。二是注重科層制組織機構的層級和嚴格的規(guī)章制度管理。新時期的政府管理強調政府職能轉變。電子政務的建設為政府職能由管理型向服務型的轉變提供了重要條件。它提高了政府領導和一般公務人員的能力素質，節(jié)省了公務人員大量的時間和精力，通過先進信息通訊技術的應用，把政府和公眾聯(lián)系起來，使公眾在一定程度上超越了時間和空間的限制，更好地享受到了政府的服務。更重要的是，它成為政府轉變職能的“助推器”，使管理型政府轉變?yōu)榉招驼蔀楸厝?。從某種意義上講，電子政務的特質就在于它是電子化的服務型政府，即透過電子通訊技術創(chuàng)新政府的管理和服務。

2.組織結構革新：從金字塔結構向扁型結構轉變

傳統(tǒng)的政府組織結構是典型的金字塔式科層制結構，組織內部相對封閉，不自主，互動性不強，且它的信息交流結構易導致失真。電子政務下的政府組織最大的特點是結構扁平化、網絡化。政府組織通過建立一個有彈性、有應變能力的政府運行新機制，推動傳統(tǒng)的金字塔式的科層制結構向扁平化和網絡化轉變。它既是組織結構的調整，也是組織機構設置理念的調整，意味著政府動態(tài)網絡型機構的設立與政府流程再造。政府組織和外界環(huán)境是互相開放的，沒有明顯的界限，政府組織各部分可以根據(jù)社會需求變動、增加或撤銷。權威的基礎是信息與知識。決策是分散的、參與式的，組織管理是彈性的、變通的，改變傳統(tǒng)的固定工作流程和死搬硬套的工作方式，通過把一個個政府流程作為最基本的單位來剖析政府組織的整體運作過程和管理模式，通過對管理流程的優(yōu)化和重新設計，實現(xiàn)對政府運作模式的全面轉變和績效的提高[3]。

3.權力結構調整：由集中向分散轉變

傳統(tǒng)的組織權力結構實際上實行的是“行政決策權、執(zhí)行權和監(jiān)督權高度集中的“三權合一”體制[4]。建立在傳統(tǒng)政府管理上的組織都有追求機械效率的強烈動機。為了實現(xiàn)這一目標，組織通常采用集權的方式，決大多數(shù)人只是執(zhí)行決策，同時要求組織必須有明晰的權力鏈，以及嚴格的操作規(guī)程。通訊信息技術與信息社會使得傳統(tǒng)的組織設計原則已顯過時，大部分公務人員都應該是決策者。瞬息萬變的行政環(huán)境，也促使中低層管理者要擁有更多的權力來處理不斷變化的特殊行政事務。此外，電子政務的實施使權力分散、自主管理由一種趨勢發(fā)展成現(xiàn)實的可能?！八械膰?、集團和個人，在網絡上的行為只能構成部分，而不是整體。而且國家、集團和個人在這種空間里，也都是平等的。在國際互聯(lián)網上，有時候個人的影響可能超過集團，乃至國家?！盵5]電子政務的管理和行為方式體現(xiàn)著一種分權與民主的特質。

4.信息流動機制轉變：由不對稱向對稱轉變

信息是一個組織進行決策、運行和管理的基礎，信息共享與公開能極大提高政府的運行效率。傳統(tǒng)的政府組織形態(tài)和權力結構決定了信息結構是縱向層式的，其信息流動呈倒樹狀結構。對外，政府組織是信息資源的最大擁有者和利用者，政府與公眾存在嚴重的信息不對稱。對內，組織層級越高所擁有的信息量就越大。同時，這種縱向層式的信息交流通常是封閉的、不自主的，會導致信息失真[6]。各部門也極力維護自己對信息的獨占權。電子政務將打破傳統(tǒng)政府的組織界限，構建一種新型的信息流動與分享模式，提高信息的完整性和正確性。如當代著名管理學家馬克·利維所言：“如果把大眾傳播的傳統(tǒng)媒介比做一只信息沙漏，那么新的傳播信息技術結構就將是一種發(fā)散型的信息交流結構，可以把這種結構比做信息交流的一個矩陣，一張經緯交錯的魚網或四通八達的蛛網?！盵7]這種網絡化的信息流動機制將使政府內部、公眾與政府在信息獲得的范圍、數(shù)量、時差上的區(qū)別不斷縮小。

參考文獻：

[1]胡志軍.加快電子政務與政府管理創(chuàng)新的整合[N].新華日報，2007-04-09.

[2]北京大學電子政務知識網[EB/OL]./，2008.

[3]董新宇，蘇竣.電子政務與政府流程再造——兼談新公共管理[J].公共管理學報，2004，（4）:48.

[4]許耀桐.大部制：再造政府權力結構的契機——中美政府體制的一個比較[J].改革內參，2008，（6）:15.

[5]航憶葦，孫晏新，楊茂東.電腦思想庫[M].廣州:廣州出版社，1997:658.

[6][美]加布里埃爾·A阿爾蒙德，等.比較政治學理論：體系、過程和方法[M].曹沛霖，等，譯.上海:上海譯文出版社，1987:189-190.

[7][美]馬克·利維.新聞與傳播：走向網絡空間時代[J].新聞與傳播研究，1997，（1）:12.