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編者按：本論文主要從貿(mào)易管制：政府一項(xiàng)義不容辭的重大職責(zé)；中國限制部分原材料出口符合貿(mào)易管制規(guī)則；中國限制部分原材料出口沒有違背WTO相關(guān)規(guī)定等，包括了政府管制貿(mào)易屬于國際法所允許的政府一項(xiàng)重大社會職能、政府管制出口貿(mào)易并不違背WTO的總體方針、中國政府的管制措施符合中國外貿(mào)法的相關(guān)規(guī)定、WTO規(guī)則主要針對成員進(jìn)口貿(mào)易管制措施等，具體資料請見：

一、問題的提出

美國和歐盟于2009年6月23日就中國限制部分工業(yè)原材料出口向世界貿(mào)易組織提出申訴，要求與中國在世貿(mào)組織爭端解決機(jī)制下展開磋商，墨西哥于8月21日也提出同樣磋商請求。美歐申訴書中提到的原材料包括礬土、焦炭、氟石、鎂、碳化硅、金屬硅、黃磷和鋅等。美歐認(rèn)為，中國對這些產(chǎn)品采取的出口配額、出口稅以及最低出口限價(jià)等措施對美歐利益造成損害，也違反世貿(mào)組織規(guī)則和中國加入世貿(mào)組織時(shí)所作的承諾。中國商務(wù)部有關(guān)負(fù)責(zé)人隨即作出回應(yīng)，表示中國有關(guān)原材料出口政策的主要目的是保護(hù)環(huán)境、保護(hù)自然資源，中方的相關(guān)政策符合世貿(mào)組織規(guī)則和入世承諾，稱中方將根據(jù)世貿(mào)組織爭端解決程序妥善處理有關(guān)美歐的磋商請求。

美歐的申訴提出了一個(gè)重大問題，即一國有無權(quán)利管制本國產(chǎn)品出口。在經(jīng)濟(jì)全球化和國際金融危機(jī)大背景下的今天，有充分理由相信這類問題還會接踵而至，一旦“安全閥”失控，貿(mào)易管制被突破，其負(fù)面影響不可低估。所以，對這一問題的正本清源與據(jù)理力爭應(yīng)具有重大的理論和現(xiàn)實(shí)意義。本文擬從進(jìn)出口貿(mào)易管制的歷史角度，分析研討WTO和我國外貿(mào)法的相關(guān)規(guī)定，結(jié)合主要貿(mào)易大國進(jìn)出口貿(mào)易管制的理論與實(shí)踐，對上述問題談?wù)劰P者的看法，供理論研究與實(shí)務(wù)部門參考。

二、貿(mào)易管制：政府一項(xiàng)義不容辭的重大職責(zé)

對外貿(mào)易離不開對外貿(mào)易管制（READEREGULATION，亦稱“管理”、“規(guī)制”），因?yàn)閷ν赓Q(mào)易活動是一種涉外經(jīng)濟(jì)活動，而涉外經(jīng)濟(jì)活動必然產(chǎn)生涉外經(jīng)濟(jì)關(guān)系，在縱向?qū)用孢@種關(guān)系由國家或政府頒布的具有公法性質(zhì)的法律和政策加以調(diào)整和管理。

縱觀國際貿(mào)易的發(fā)展史，自古以來貿(mào)易管制一直處于商務(wù)外交的中心，早期的貿(mào)易協(xié)定在處理領(lǐng)土與和平問題的同時(shí)就規(guī)制貿(mào)易管理。一國政府對其進(jìn)出口貿(mào)易實(shí)施管制由來已久，世界各國無一例外地采取各種形式對本國的對外貿(mào)易活動加以規(guī)范?？梢哉f，一國政府通過立法和政策管制進(jìn)出口貿(mào)易，依法保護(hù)本國的產(chǎn)業(yè)和市場，維護(hù)國家的至高利益，長期以來都是政府的一項(xiàng)義不容辭的重大職責(zé)。政府運(yùn)用法律和政策手段，對貨物和技術(shù)的進(jìn)出口、服務(wù)貿(mào)易的準(zhǔn)入、關(guān)稅的征收、外匯的使用、商品的檢驗(yàn)檢疫等實(shí)施管制。這些管制的措施和手段，在不同的歷史時(shí)期雖然其形式和程度有所不同，但從實(shí)質(zhì)上分析都充分體現(xiàn)了一國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和處理對外貿(mào)易關(guān)系的總政策，成為政府管理和監(jiān)督對外貿(mào)易強(qiáng)有力的工具。

以申訴方之一的美國貿(mào)易管制史為例，從政治獨(dú)立走向產(chǎn)業(yè)壯大、經(jīng)濟(jì)強(qiáng)盛乃至獨(dú)霸天下，美國第25任總統(tǒng)麥金利做了精彩的詮釋：“美國成為世界第一工業(yè)生產(chǎn)大國，靠的是堅(jiān)持了幾十年的關(guān)稅保護(hù)政策?！泵绹诮▏酰瑵h密爾頓就力主借保護(hù)貿(mào)易走工業(yè)化道路，激勵年輕的美國發(fā)展制造業(yè)，與歐洲一比高低。美國政府通過了一系列的立法和貿(mào)易管制政策，促進(jìn)制造業(yè)發(fā)展，促進(jìn)商業(yè)和航運(yùn)的發(fā)展。這些貿(mào)易管制立法和政策主要包括：征收保護(hù)性關(guān)稅、禁止競爭性產(chǎn)品進(jìn)口、禁止制造業(yè)原材料出口、向制造業(yè)發(fā)放補(bǔ)貼和獎金、免除或返還制造業(yè)原料進(jìn)口稅、鼓勵發(fā)展和引進(jìn)新技術(shù)和機(jī)器、加強(qiáng)對制成品的質(zhì)量檢驗(yàn)、提供便利匯兌和信貸、改善國內(nèi)交通設(shè)施等1項(xiàng)措施。

隨后，“禁運(yùn)、戰(zhàn)爭、高關(guān)稅”助推美國日益強(qiáng)盛。特別是保護(hù)性關(guān)稅，提升為美國的核心貿(mào)易管制國策，一直延伸至第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束。二戰(zhàn)后，美國贏得了“自由貿(mào)易”的資格，憑借其雄霸世界的實(shí)力，開始在國際貿(mào)易自由化進(jìn)程中扮演“導(dǎo)演”和“警察”的角色，表明“致力于廢除國際貿(mào)易中任何形式的歧視待遇，并削減關(guān)稅以及其他形式的貿(mào)易壁壘?！钡?，從戰(zhàn)后國際經(jīng)濟(jì)新秩序創(chuàng)建初始，“利己主義”便滲透于美國的貿(mào)易管制政策，“國家安全”被置為美國貿(mào)易管制的突出地位，對于共產(chǎn)主義國家的貿(mào)易美國更是嚴(yán)加管制。如1948年美國針對所謂“戰(zhàn)略性物質(zhì)”擬定的一律禁止類和需要出口許可證類兩張清單，包括了美國全部出口商品2700大類中的2300大類。

GATT的多輪談判，美國在公平貿(mào)易的大旗下，一方面根據(jù)自身利益的需要植入大量非關(guān)稅壁壘措施于國際多邊貿(mào)易法律制度，另一方面又利用其獨(dú)特地位尋求例外性待遇，著眼于打開他國市場大門從而保護(hù)本國的產(chǎn)業(yè)和市場。從農(nóng)產(chǎn)品、紡織品貿(mào)易長期游離于GATT，以及美國與他國不勝枚舉的“自動出口限制”等“灰色措施”便可窺一斑而見全豹。據(jù)統(tǒng)計(jì)，僅在1985年，美國參眾兩院共提出了530項(xiàng)法案，其中半數(shù)以上是要求征收反補(bǔ)貼稅、實(shí)現(xiàn)進(jìn)口限制、提高關(guān)稅以及與涉案國家達(dá)成“自動出口限制協(xié)議”的貿(mào)易管制法案。烏拉圭回合談判及WTO的實(shí)踐更是歷歷在目，從服務(wù)貿(mào)易、知識產(chǎn)權(quán)、投資措施及傳統(tǒng)貿(mào)易規(guī)則的修訂，美國談判團(tuán)隊(duì)的作為和表現(xiàn)無不深深打上美國貿(mào)易管制的烙印，體現(xiàn)美國國家利益至上的原則。

以上對美國貿(mào)易管制發(fā)展史的簡要回顧與評介，表明美國一貫奉行的貿(mào)易管制政策，無論是在單邊還是多邊貿(mào)易體制框架內(nèi)，是充分服務(wù)于美國的產(chǎn)業(yè)和市場的，一刻也離不開美國的國家至高利益。

三、中國限制部分原材料出口符合貿(mào)易管制規(guī)則

必須指出，正如美國等西方國家有權(quán)按照本國的貿(mào)易管制政策和法律對其進(jìn)出口貿(mào)易進(jìn)行管制一樣，中國政府也有權(quán)按照自己的政策和法律對本國的進(jìn)出口貿(mào)易實(shí)施管制。在管制與反管制的論戰(zhàn)中，西方國家從保護(hù)國內(nèi)產(chǎn)業(yè)出發(fā)紛紛發(fā)表指責(zé)中國政府的評論，媒體也借題發(fā)揮，“妖魔化”中國的進(jìn)出口貿(mào)易管制措施，諸如“中國對原材料的限制擾亂了競爭，推高了國際價(jià)格，讓歐美企業(yè)的處境更為艱難”、“中國對煉焦煤等原材料實(shí)施的出口關(guān)稅擾亂了國際市場，損害了歐美的鋼鐵等產(chǎn)品制造商的利益”等等。為迫使中國政府取消業(yè)已實(shí)施的出口貿(mào)易管制措施，美歐還不斷挑起新的貿(mào)易摩擦，加大對中國的外交抗議力度。如美國商務(wù)部隨后在10天之內(nèi)宣布三起針對中國反傾銷反補(bǔ)貼調(diào)查，涉及中國出口產(chǎn)品均高達(dá)1億美元左右。同年9月11日，美國總統(tǒng)奧巴馬又簽署法令，對涉及20億美元、影響中方10萬人就業(yè)、從中國進(jìn)口的所有小轎車和輕型卡車輪胎征收為期3年的懲罰性關(guān)稅等等，其貿(mào)易摩擦力度不斷升級、前所未有。

以上種種論調(diào)與做法無不表明了發(fā)達(dá)國家在“公平貿(mào)易”旗幟下一貫的保護(hù)貿(mào)易理念，以及國際規(guī)則“為我所用”、“利益至上”的慣常行徑，值得我們深思、警惕與回?fù)?。中國對部分原材料的出口貿(mào)易管制真的如歐美國家所言有悖WTO規(guī)則嗎？回答當(dāng)然是否定的。筆者認(rèn)為，我國的出口貿(mào)易政策完全符合WTO規(guī)則，符合世界各國包括歐美貿(mào)易大國的出口貿(mào)易管制之實(shí)踐，具有國際法和國內(nèi)法的法律依據(jù)。

第一，政府管制貿(mào)易屬于國際法所允許的政府一項(xiàng)重大社會職能（見前一部分）。

第二，政府管制出口貿(mào)易并不違背WTO的總體方針。WTO旨在“開放市場”，主要規(guī)范進(jìn)口貿(mào)易措施。WTO的基本職能通常表述為“開放市場、制定規(guī)則、解決爭端”。所謂“開放市場”，即指通過實(shí)施“無歧視”、“透明度”、“一般取消數(shù)量限制”等基本原則來降低關(guān)稅、撤除非關(guān)稅壁壘、放松貿(mào)易管制，給國外的進(jìn)口產(chǎn)品與服務(wù)提供一個(gè)自由競爭、公平貿(mào)易的平臺和競技場，掃除進(jìn)口貿(mào)易障礙，為進(jìn)口產(chǎn)品與服務(wù)打開“綠色通道”。在這一總方針下，WTO致力于削減并約束關(guān)稅，撤除并規(guī)范非關(guān)稅壁壘，有條件地開放服務(wù)貿(mào)易市場，保護(hù)知識產(chǎn)權(quán)及貿(mào)易等。所以，WTO所制定的各項(xiàng)基本原則以及各領(lǐng)域的具體協(xié)議，無不圍繞著“開放國內(nèi)市場”而運(yùn)作。

第三，中國政府的管制措施符合中國外貿(mào)法的相關(guān)規(guī)定。新修訂的《中華人民共和國對外貿(mào)易法》第16條明確規(guī)定，“國家基于下列原因，可以限制或者禁止有關(guān)貨物、技術(shù)的進(jìn)口或者出口”，這些特定原因共計(jì)11項(xiàng)之多。其中“國內(nèi)供應(yīng)短缺或者為有效保護(hù)可能用竭的自然資源，需要限制或禁止出口的”的規(guī)定，明確授權(quán)政府對“可能用竭的自然資源”在必要時(shí)實(shí)施限制甚至禁止出口?？梢姡袊畬Σ糠植豢稍偕淖匀毁Y源實(shí)施出口限制，完全符合中國外貿(mào)法的相關(guān)規(guī)定，是行使法律賦予的合法權(quán)利的行政行為。

最后，國際貿(mào)易歷史上各個(gè)國家在不同階段實(shí)施的限制、禁止出口的大量案例，也可以作為我國政府援引參照的依據(jù)。在國際貿(mào)易的發(fā)展史上，西方貿(mào)易大國為保護(hù)和發(fā)展國內(nèi)產(chǎn)業(yè)，保護(hù)本國自然資源，對本國的重要工業(yè)原料、戰(zhàn)略資源物資特別是戰(zhàn)略性高新技術(shù)及設(shè)備，實(shí)施出口限制或者出口禁止的案例比比皆是、數(shù)不勝數(shù)。時(shí)至今日，美歐等西方國家的所謂高新技術(shù)及產(chǎn)品，對中國仍實(shí)現(xiàn)嚴(yán)格的出口管制，美國仍然保留了一些冷戰(zhàn)時(shí)期限制與前蘇聯(lián)等國家貿(mào)易的法律。我們贊成“公平貿(mào)易”，但主張權(quán)利義務(wù)平衡，決不能接受“雙重標(biāo)準(zhǔn)”！

四、中國限制部分原材料出口沒有違背WTO相關(guān)規(guī)定

1.WTO規(guī)則主要針對成員進(jìn)口貿(mào)易管制措施。正如前述，WTO其宗旨是“開放市場”，幫助產(chǎn)品制造者、服務(wù)提供者和進(jìn)出口商進(jìn)行商業(yè)活動，促進(jìn)世界經(jīng)濟(jì)增長，并在世界范圍內(nèi)擴(kuò)大貿(mào)易和投資，增加就業(yè)和收入。就貨物貿(mào)易的“開放市場”而言，WTO規(guī)則針對的主要是一國的進(jìn)口貿(mào)易管制措施，即：約束進(jìn)口關(guān)稅，約束非關(guān)稅措施，對他國的進(jìn)口貨物開放國內(nèi)市場。否則，簡單地把一國的出口管制措施與進(jìn)口管制措施混為一談，不分輕重緩急和原則例外，牽強(qiáng)附會一概將其置于WTO多邊貿(mào)易體制的“自由貿(mào)易原則”之下，這種理解和強(qiáng)求是不符合WTO“開放市場”的初衷的，也不符合GATT/WTO的理論與實(shí)踐。

2.中國實(shí)行限制部分原材料出口措施符合WTO“最惠國待遇”與“國民待遇”原則。眾所周知，最惠國待遇與國民待遇構(gòu)成WTO的基石。最惠國待遇本質(zhì)上意味著一成員平等地對待其他成員，不在成員之間實(shí)現(xiàn)歧視待遇。國民待遇要求平等地對待外國和本國的產(chǎn)品和服務(wù)，在出口成員和進(jìn)口成員之間實(shí)現(xiàn)非歧視待遇。在貨物貿(mào)易領(lǐng)域，WTO的“最惠國待遇”原則，要求成員給予任何其他國家產(chǎn)品的關(guān)稅優(yōu)惠，或其他與產(chǎn)品有關(guān)的優(yōu)惠、優(yōu)待、特權(quán)或豁免，均應(yīng)立即和無條件地給予其他成員的相同產(chǎn)品（GATT第1條）?！皣翊觥痹瓌t要求成員不對進(jìn)口產(chǎn)品征收超過對本國同類產(chǎn)品所征收的國內(nèi)稅與其他國內(nèi)費(fèi)用等（GATT第3條）。WTO的“最惠國待遇”與“國民待遇”原則，在貨物貿(mào)易領(lǐng)域主要針對和規(guī)范的是進(jìn)口產(chǎn)品，通過平等對待其他成員的進(jìn)口產(chǎn)品，平等對待外國產(chǎn)品與本國的同類產(chǎn)品，達(dá)到開放本國市場之目的。顯然，中國政府的相關(guān)管制出口措施及其具體實(shí)施是遵循上述規(guī)則的。

3.限制部分原材料出口并未違反“一般取消數(shù)量限制”的規(guī)定。鑒于禁止數(shù)量限制是實(shí)現(xiàn)貿(mào)易自由化的一種基本理念和奮斗目標(biāo)，同時(shí)考慮兼顧各國不同的眼前利益，尤其要兼顧涉及一國國計(jì)民生大計(jì)或特別緊急情況，WTO作出了“原則+例外”的“普遍取消數(shù)量限制”的規(guī)定（GATT第11條）。認(rèn)真研究不難發(fā)現(xiàn)，WTO在規(guī)定了“普遍禁止”的同時(shí)，又作出了幾項(xiàng)重大例外規(guī)定。其中一個(gè)規(guī)定，就是當(dāng)涉及出口產(chǎn)品“國內(nèi)供貨短缺”、“可用竭的資源”、“農(nóng)林漁礦產(chǎn)品”等，在一國國內(nèi)市場“緊急”和“必須”的情況下，出口成員政府有權(quán)采取措施限制產(chǎn)品出口。由此可見，中國政府限制部分原材料出口并未違反WTO“一般取消數(shù)量限制”的規(guī)定。

4.中國政府所采取之措施還完全符合WTO貨物貿(mào)易法（GATT）第20條“一般例外”和第21條“安全例外”之規(guī)定。WTO貨物貿(mào)易法（GATT）有關(guān)“一般例外”和“安全例外”的規(guī)定值得認(rèn)真研究與探討，特別是其中“與保護(hù)可用盡的自然資源有關(guān)的措施”的規(guī)定，對發(fā)展中國家具有極為重要的意義。事實(shí)上，我國新修訂的《中華人民共和國對外貿(mào)易法》，有關(guān)貿(mào)易管制措施的例外規(guī)定及我國的貿(mào)易管制實(shí)踐，與WTO貨物貿(mào)易法“一般例外”、“安全例外”的規(guī)定是完全一致的，也符合WTO的宗旨和實(shí)踐。

綜上所述，我國政府對部分不可再生資源原材料出口實(shí)施一定的出口限制，是依法行使其行政權(quán)力的合法行為，這些措施既遵循了我國外貿(mào)法的規(guī)定，也符合WTO的規(guī)則，具有國際法和國內(nèi)法的依據(jù)。同時(shí)，與國際貿(mào)易的理論與實(shí)踐也是完全一致的。