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關(guān)鍵詞：農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)形勢政策建議

一、明后兩年糧食調(diào)控政策應(yīng)該把握好兩點(diǎn)：既要重視切實(shí)保護(hù)和穩(wěn)定提高糧食綜合生產(chǎn)能力，確保糧食供求基本平衡，也要重視防止糧價出現(xiàn)較大幅度的回落，使糧價能夠保持在合理的水平上

2004年糧食總產(chǎn)量預(yù)計會達(dá)到9100億斤以上，其中夏糧增產(chǎn)93億斤，增長4.8%;早稻增產(chǎn)52億斤,增長8.8%;秋糧增產(chǎn)幅度也較大。糧食增產(chǎn)幅度這么大，與氣候因素有直接關(guān)系，更得益于國家對糧食生產(chǎn)的扶持政策。2004年旱澇災(zāi)害呈“點(diǎn)狀、散發(fā)”，未形成大的區(qū)域性災(zāi)害，總的受災(zāi)程度也較輕。1990年以來平均每年旱災(zāi)面積為4.12億畝,2003年為3.73億畝,2004年為2.18億畝;1990年以來平均每年澇災(zāi)面積為2.25億畝,2003年為3.05億畝,2004年為1.16億畝。2004年中央1號文件和國務(wù)院9號文件出臺的對糧食生產(chǎn)的支持政策力度之大是多年來不曾有過的。2004年糧食工作中的一條重要經(jīng)驗(yàn)是，面對糧食價格的全面上漲，決策部門沒有人為打壓糧價，而是順應(yīng)了市場供求規(guī)律的要求，理性地對待糧價上漲，主要依靠用經(jīng)濟(jì)手段調(diào)控糧食供求。這是2004年糧食工作中值得肯定的﹁條重要經(jīng)驗(yàn)。

目前國內(nèi)糧食總需求大約在9700多億斤，每年約增長0.8%，這是各個方面比較接近的看法。只要今后2~3年糧食產(chǎn)量能達(dá)到9500億斤，加上大豆進(jìn)口和適當(dāng)進(jìn)口一部分小麥，完全可以確保糧食供求基本平衡。應(yīng)當(dāng)清醒地看到，雖然2004年糧食大幅度增產(chǎn)，但糧食綜合生產(chǎn)能力并沒有提高，特別是科技對糧食生產(chǎn)的支撐能力并沒有增強(qiáng)，糧食生產(chǎn)比較效益低的狀況也沒有改變，糧食生產(chǎn)穩(wěn)定增長的基礎(chǔ)還不牢固。實(shí)現(xiàn)糧食總產(chǎn)量恢復(fù)到9500億斤的目標(biāo)，取決于氣候條件是否有利，也取決于對糧食生產(chǎn)的支持政策能不能保持穩(wěn)定、并不斷完善和強(qiáng)化。實(shí)現(xiàn)這樣的目標(biāo)雖然有難度，但只要調(diào)控政策得當(dāng)，是完全有可能的。

這次糧食價格上漲以后，能在目前的高價位上維持多久？會不會只維持2~3年的時間？這是當(dāng)前農(nóng)民和糧食主產(chǎn)區(qū)最為擔(dān)憂的一個問題。從過去10年的情況看，1993年底至1996年糧價經(jīng)歷了3年的上漲，1997年至2003年又經(jīng)歷了近7年的下跌和持續(xù)低迷。目前，主產(chǎn)區(qū)糧食價格有較明顯的回落。受各種復(fù)雜因素的影響，糧食價格出現(xiàn)一定幅度的波動是難免的，但一定要防止這次糧食價格上漲2~3年后，又出現(xiàn)較大幅度的下跌。今后2~3年內(nèi)糧價下跌的可能性要遠(yuǎn)大于糧價上漲的可能性。如果出現(xiàn)糧價大幅度的回落，整個農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作會陷入十分被動的局面。

對2005年的糧食政策提出以下幾點(diǎn)建議：

（一）確保糧食播種面積。這是穩(wěn)定和增加糧食產(chǎn)量的基本保證。2003年糧食播種面積為14.91億畝。2004年農(nóng)業(yè)部的估計是15.3億畝，增長4000萬畝。今后2~3年要爭取恢復(fù)到15.5億畝。恢復(fù)到1998年17億畝的最高糧食播種面積已不可能。

（二）對糧食生產(chǎn)的各種扶持政策要保持穩(wěn)定。糧食直接補(bǔ)貼資金規(guī)模要適當(dāng)擴(kuò)大。2005年總規(guī)模可增加至150億元。農(nóng)業(yè)稅的減免力度要進(jìn)一步加大。建議將安徽、河南、湖南、湖北、江西等省份列入全部免除農(nóng)業(yè)稅的試點(diǎn)省。國家重點(diǎn)扶貧縣也全部免除農(nóng)業(yè)稅。糧食最低收購價最好僅限于稻谷，不宜擴(kuò)大到其他品種。從國內(nèi)外的經(jīng)驗(yàn)看，最低收購價或最低保護(hù)價政策雖有必要，但政策成本往往較高，即使采取這項(xiàng)政策，也要把握好力度，最低收購價的水平要合理確定。要集中財力確保對稻谷生產(chǎn)的價格保護(hù)。2003年我國稻谷生產(chǎn)水平比1982年的水平（1.62億噸）還低200萬噸。稻谷是我國人民口糧消費(fèi)的主要品種之一，我國的年需求量在3300億~3500億斤，而全球貿(mào)易量只有400多億斤，大量進(jìn)口缺乏可行性。當(dāng)前糧食供求偏緊，主要表現(xiàn)在稻米供求矛盾較大。稻谷庫存消費(fèi)比由2002年的36%降到2003年的28%。我國1988年、1993年、2003年三次糧價大幅度上漲都是從稻谷漲起的，必須高度重視國內(nèi)供給的穩(wěn)定性。

（三）加大中央財政對糧食主產(chǎn)區(qū)小型農(nóng)田水利建設(shè)的支持力度。農(nóng)村稅費(fèi)改革前，每年中央加地方的農(nóng)田水利投資為200億元左右，其中中央占1/3，而每年農(nóng)民自籌資金就達(dá)200億元左右。高峰時每年冬春農(nóng)民投工可達(dá)到80億~100億個工日，最近幾年，農(nóng)民投工這一塊已經(jīng)大大下降，現(xiàn)在已降到50億個工日，今后還會繼續(xù)下降。逐步取消“兩工”后，如何保證農(nóng)田水利建設(shè)有穩(wěn)定的資金渠道，是亟待解決的問題。今后，對于直接受益對象是村和該村農(nóng)戶的社區(qū)性公共工程（如農(nóng)田水利和道路修整），在農(nóng)民自愿的前提下，可以允許動員一定數(shù)量的義務(wù)工。這一塊是很難由各級公共財政覆蓋的。對于受益對象超出了村界的農(nóng)村公共工程，必須納入各級財政的支持范圍，不能再重新恢復(fù)農(nóng)村義務(wù)工制度，對參與工程建設(shè)的農(nóng)民必須給予合理的報酬。建議大幅度增加中央財政用于小型農(nóng)田水利建設(shè)的投資，主要用于支持糧食主產(chǎn)省份改善生產(chǎn)條件。

（四）建立對糧食主產(chǎn)區(qū)的補(bǔ)償機(jī)制。目前的糧食風(fēng)險基金是中央給一塊，地方政府掏一塊。糧食調(diào)出省將糧食調(diào)往糧食主銷區(qū)時，實(shí)際上將糧食風(fēng)險基金的一部分補(bǔ)給了糧食調(diào)入省份，這樣就形成了“窮省”補(bǔ)貼“富省”的現(xiàn)象。在過去糧食多時，糧食主產(chǎn)區(qū)感到吃虧。這種反常的補(bǔ)貼嚴(yán)重打擊了糧食主產(chǎn)地區(qū)的生產(chǎn)積極性。糧食安全不僅僅是糧食主產(chǎn)區(qū)的事，更是糧食調(diào)入省份的事，不能讓經(jīng)濟(jì)相對落后的糧食主產(chǎn)區(qū)來承擔(dān)這個責(zé)任，必須建立產(chǎn)銷區(qū)糧食利益平衡機(jī)制。建議適當(dāng)降低主產(chǎn)區(qū)糧食風(fēng)險基金中地方財政的自籌比例?？梢钥紤]從經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份根據(jù)其糧食調(diào)入量或占用的耕地數(shù)量，收取補(bǔ)償金給中央財政，形成糧食安全基金，也可以將土地出讓金的一部分歸集到中央作為糧食安全基金的來源，中央財政根據(jù)糧食調(diào)出省份糧食調(diào)出的數(shù)量給予適當(dāng)補(bǔ)貼。

（五）糧食進(jìn)出口政策要與國內(nèi)糧食政策協(xié)調(diào)好，防止出現(xiàn)“逆向調(diào)節(jié)”，并弱化我國進(jìn)口糧食的“大國效應(yīng)”。從以往經(jīng)驗(yàn)看，出現(xiàn)過國內(nèi)糧食供給相對平衡的時候卻大量進(jìn)口，國內(nèi)糧食減產(chǎn)供應(yīng)緊張的時候又大量出口的現(xiàn)象。要統(tǒng)一協(xié)調(diào)糧食內(nèi)外貿(mào)政策，提高糧食進(jìn)出口的運(yùn)作效率，防止糧食的進(jìn)出口方向與國內(nèi)的供需實(shí)際嚴(yán)重脫節(jié)，減少“逆向調(diào)節(jié)”。2005年玉米出口可適當(dāng)擴(kuò)大。吉林2003年出口玉米1000萬噸，全國是1639萬噸，2004年吉林玉米出口指標(biāo)是77萬噸。吉林目前玉米庫存仍在300億斤。限制玉米出口的政策會打壓國內(nèi)玉米價格，有可能造成“賣糧難”。2004年進(jìn)口的小麥全部用于補(bǔ)充國家小麥庫存，在小麥豐收后，2005年仍然要控制好小麥進(jìn)口的數(shù)量和節(jié)奏。過去的經(jīng)驗(yàn)表明，一旦出口國形成中國缺糧的預(yù)期，我國進(jìn)口糧食時，將會刺激國際市場糧價上漲。中國進(jìn)口糧食確實(shí)產(chǎn)生了“大國效應(yīng)”。要進(jìn)一步改革糧食進(jìn)口體制，掌握好進(jìn)口時機(jī)，弱化“大國效應(yīng)”。

（六）為了真實(shí)反映我國糧食自給和進(jìn)口的實(shí)際狀況，建議今后我國糧食統(tǒng)計口徑按照國際通行的糧食統(tǒng)計口徑計算。在國際統(tǒng)計中，谷物不包括大豆。我國傳統(tǒng)糧食統(tǒng)計口徑，除谷物外還包括了豆類和薯類在內(nèi)。近五年，我國豆類和薯類產(chǎn)量約5500萬~6000萬噸，占全國糧食統(tǒng)計總產(chǎn)量的11%~13%左右。我國1996年糧食白皮書提出的95%的糧食自給率，是把豆類和薯類包括在內(nèi)的。今后應(yīng)把糧食安全的重點(diǎn)放在基本口糧方面，對飼料用糧等采取更加靈活的策略。對大豆，可以從糧食中劃出去作為油料管理和統(tǒng)計。

（七）要建立權(quán)威的糧食產(chǎn)量信息制度。目前，中央層面有五個部門對季度和年度糧食產(chǎn)量進(jìn)行統(tǒng)計和估計，各個省份也在公布自己的產(chǎn)量數(shù)據(jù)。每年各個部門的估算結(jié)果都有差距，特別是各個省的數(shù)據(jù)加起來與全國的數(shù)據(jù)差距就更大。目前我國糧食產(chǎn)量數(shù)據(jù)的比較混亂。建議制定一個專門的條例，規(guī)范糧食產(chǎn)量統(tǒng)計和信息制度。

二、要進(jìn)一步加大對農(nóng)民增收的政策支持力度，確保農(nóng)民收入穩(wěn)定增加

2004年前三季度農(nóng)民人均現(xiàn)金收入實(shí)際增長11.4%，增幅比上年同期高7.6個百分點(diǎn)，比今年同期城鎮(zhèn)居民實(shí)際人均可支配收入增幅高4.4個百分點(diǎn)。農(nóng)業(yè)增收比重超過非農(nóng)業(yè)，糧食主產(chǎn)區(qū)增收速度超過非主產(chǎn)區(qū)，種糧農(nóng)民收入增速超過非種糧農(nóng)民。2004年中央財政支農(nóng)力度之大是多年來不曾有過的，但從總體上來看，財政政策對農(nóng)民增收的貢獻(xiàn)遠(yuǎn)比不上糧食漲價和外出打工。2004年農(nóng)民主要是靠“漲價增收”和“增產(chǎn)增收”。2005年農(nóng)民增收缺乏“增長點(diǎn)”，因?yàn)閮r格不可能再這么上漲，增產(chǎn)幅度也不可能這么大，因此，增收的壓力會很大。當(dāng)前，影響農(nóng)民收入增長的結(jié)構(gòu)性和體制性矛盾并沒有解決，對農(nóng)民增收的難度應(yīng)該有清醒的認(rèn)識，今后農(nóng)村發(fā)展面臨的最大問題仍然是農(nóng)民增收困難。必須進(jìn)一步加大政策支持力度，力爭實(shí)現(xiàn)農(nóng)民收入的穩(wěn)定增長。

對2005年增加農(nóng)民收入的政策提出以下建議：

（一）控制農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價格上漲。2004年各項(xiàng)財政政策性因素的直接增收效果幾乎被農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價格的上漲抵消掉了。如果不是糧食市場價格的上漲，農(nóng)民的種糧積極性會受到很大挫傷?！肮?jié)本增收”是增加農(nóng)民收入的重要途徑?？刂妻r(nóng)業(yè)生資價格的過快上漲是2005年一個重要政策課題。2004年對化肥生產(chǎn)和進(jìn)口廠家的財政補(bǔ)貼（7億元）基本沒有起到預(yù)期的作用，2005年政策要有所調(diào)整，這筆資金用來直接補(bǔ)貼農(nóng)民效果會更好。

（二）降低農(nóng)產(chǎn)品的流通費(fèi)用。我們調(diào)查的一些農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)，收購農(nóng)產(chǎn)品的各種路橋費(fèi)約占到了生產(chǎn)成本的10%。建議在全國范圍內(nèi)出臺建立“農(nóng)產(chǎn)品免費(fèi)綠色通道”的政策。要利用外貿(mào)發(fā)展基金對出口農(nóng)產(chǎn)品的認(rèn)證等進(jìn)行補(bǔ)貼，利用財政支農(nóng)資金對國內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品的認(rèn)證和展銷等進(jìn)行補(bǔ)貼。

（三）進(jìn)一步改善農(nóng)民外出就業(yè)條件。當(dāng)前局部地區(qū)出現(xiàn)用工緊張，主要原因是：工資低，農(nóng)民不愿干；技術(shù)要求高，農(nóng)民干不了；勞動條件差，農(nóng)民不想干。“外出就業(yè)增收”是今后增加農(nóng)民收入的最重要的渠道，一是要重視過去十幾年時間里農(nóng)民工工資基本沒有變化的問題，繼續(xù)采取措施解決拖欠農(nóng)民工工資問題。二是要大幅度增加各級政府用于勞動力培訓(xùn)的投入。三是要繼續(xù)清理各種針對外出民工的歧視性政策，盡快取消專門面向外出民工的就業(yè)證、健康證等不合理的證卡，簡化農(nóng)民外出就業(yè)手續(xù)。在實(shí)際執(zhí)行中，這種專門面向民工的就業(yè)證卡管理制度，基本上已喪失了管理和服務(wù)的實(shí)際意義，大多演變成以管理之名，行收費(fèi)之實(shí)。

（四）在國債發(fā)行規(guī)模繼續(xù)減少的情況下，要確保國債資金用于農(nóng)村“六小工程”的規(guī)模基本保持穩(wěn)定，并不斷充實(shí)農(nóng)村小型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的內(nèi)容。最近幾年實(shí)施的農(nóng)村沼氣、鄉(xiāng)村道路、節(jié)水灌溉、人畜飲水、農(nóng)村水電、草場圍欄等“六小工程”深受農(nóng)民擁護(hù)，對改善農(nóng)民基本生產(chǎn)條件和生活條件發(fā)揮了重要作用，財政對“六小工程”的支持力度要繼續(xù)加大。

三、調(diào)整國家財政支出結(jié)構(gòu)，大幅度向農(nóng)村傾斜，加大對農(nóng)村社會事業(yè)的支持力度

（一）進(jìn)一步強(qiáng)化中央和省級政府對發(fā)展農(nóng)村義務(wù)教育的責(zé)任，加快實(shí)行“兩免一補(bǔ)”。即使現(xiàn)在農(nóng)村義務(wù)教育投入中政府投入已占了大頭，也應(yīng)該清楚地看到，這種投入還是低水平的，遠(yuǎn)不能滿足農(nóng)村義務(wù)教育發(fā)展的要求。實(shí)行“以縣為主”的農(nóng)村義務(wù)教育管理體制，主要是把過去鄉(xiāng)鎮(zhèn)用于發(fā)放教師工資的資金上收到縣財政，由縣財政統(tǒng)一發(fā)放，這種做法對保障教師工資發(fā)放有明顯的效果，但這項(xiàng)政策從總體上看仍囿于現(xiàn)行體制框架之內(nèi)，未能從根本上解決義務(wù)教育體制的城鄉(xiāng)分割問題。實(shí)行“以縣為主”的農(nóng)村義務(wù)教育管理體制后，學(xué)校公用經(jīng)費(fèi)依然嚴(yán)重不足，預(yù)算內(nèi)補(bǔ)助虛列現(xiàn)象普遍，危房改造資金仍然存在較大的缺口。教育債務(wù)負(fù)擔(dān)沉重，償還難。

要真正落實(shí)中央提出的把農(nóng)村教育作為整個教育工作“重中之重”的要求，真正實(shí)現(xiàn)政府辦農(nóng)村義務(wù)教育，必須按照建立公共財政體制的要求，加大中央和省級財政的轉(zhuǎn)移支付力度。具體建議是：中央財政根據(jù)農(nóng)村義務(wù)教育的最低標(biāo)準(zhǔn)，對中部省區(qū)不能保證生均最低義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的縣予以補(bǔ)助。省級財政也要加大轉(zhuǎn)移支付，以平衡省內(nèi)富縣與窮縣之間義務(wù)教育水平的差距。

以我國現(xiàn)今的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段和國家整體財力狀況而論，應(yīng)該有能力在免除農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)雜費(fèi)和書本費(fèi)方面走得更快些。2004年秋季入學(xué)后，中央財政拿出8.7億元，在中西部地區(qū)免除困難學(xué)生的課本費(fèi)，深受農(nóng)民歡迎。建議2005年就在中西部貧困地區(qū)全部免除貧困學(xué)生的學(xué)雜費(fèi)和課本費(fèi)。在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的省份，提倡各個省自主決策，全部免除農(nóng)村義務(wù)教育階段的學(xué)雜費(fèi)和課本費(fèi)。

（二）進(jìn)一步改善農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)，完善農(nóng)村新型合作醫(yī)療制度。為了解當(dāng)前農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)狀況，我們2004年組織了一次較大規(guī)模的實(shí)地調(diào)查。共調(diào)查了118個村，1000多個農(nóng)戶，地域涉及25個省市的114個縣。從調(diào)查結(jié)果看，農(nóng)民看病難、醫(yī)療費(fèi)用高是當(dāng)前農(nóng)村社會發(fā)展中一個迫切需要解決的問題。在本次調(diào)查中，過去三年內(nèi)仍有32%的嬰兒是在家出生的，其中西部高達(dá)41.6%，中部為25.2%，東部為17.9%。過去三年內(nèi)在家死亡的占到了78.6%，其中西部為82.1%，中部為71.9%，東部為79.6%。大病給農(nóng)民的生活帶來了沉重的負(fù)擔(dān)。在調(diào)查的1100多個農(nóng)戶中，共調(diào)查了402個大病戶，農(nóng)民一次大病的平均花費(fèi)為7000多元。一次大病的醫(yī)療費(fèi)就花掉了一個家庭一年多的全部收入。

基于這次實(shí)地調(diào)查，我們就進(jìn)一步改善農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)提出以下建議：

第一，切實(shí)降低農(nóng)村藥品價格。從調(diào)查看，醫(yī)療支出已經(jīng)成為農(nóng)村居民一項(xiàng)沉重的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。在全部調(diào)查農(nóng)戶中，醫(yī)療支出占農(nóng)民消費(fèi)性支出的8.5％，大病戶家庭則占了30％左右。藥品銷售收入是農(nóng)村醫(yī)療單位的主要收入來源。村級診所藥費(fèi)收入占其總收入的70%以上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院60%的收入來自藥品銷售。調(diào)查表明，農(nóng)村中在較大范圍內(nèi)存在藥品質(zhì)次價高的問題。加強(qiáng)農(nóng)村藥品監(jiān)管，平抑農(nóng)村藥價，是當(dāng)前農(nóng)村衛(wèi)生工作中迫在眉睫需要解決的問題。

第二，進(jìn)一步完善新型合作醫(yī)療的相關(guān)政策。目前全國農(nóng)村新型合作醫(yī)療的覆蓋人口為6800萬人，共籌集基金31億元，共有4100萬農(nóng)民得到了報銷，平均補(bǔ)償比例為32.7%,共報銷14億元,人均報銷只有35元。大多數(shù)大病醫(yī)療費(fèi)的補(bǔ)償比例在20％到60％之間。這樣的補(bǔ)償比例意味著病人自付費(fèi)比例依然很高，依然會為病人帶來沉重的負(fù)擔(dān)。新型合作醫(yī)療的保障水平還很低，嚴(yán)格講，只能說是一種低水平的互助機(jī)制。應(yīng)該承認(rèn)，財政對新型合作醫(yī)療發(fā)展支持的力度還很小，用每人每年30元的合作醫(yī)療基金還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能解決農(nóng)村居民因病致貧、因病返貧的問題。建議進(jìn)一步加大對廣大中西部地區(qū)的財政支持力度。

農(nóng)村新型合作醫(yī)療目前面臨的一個突出問題是保門診還是保住院。1998年和2003年兩次全國衛(wèi)生服務(wù)調(diào)查顯示，每年僅有3%至4%的農(nóng)村人口接受住院治療。農(nóng)村新型合作醫(yī)療以大病統(tǒng)籌為主，由于患大病的概率相對較低，這就意味著大多數(shù)參加者從這一制度中的受益是非常有限的。建議新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度在注重大病醫(yī)療保障的同時，也應(yīng)該包括補(bǔ)償部分門診費(fèi)用和免費(fèi)預(yù)防及衛(wèi)生教育服務(wù)，滿足大多數(shù)人的基本衛(wèi)生需要。

第三，完善農(nóng)村醫(yī)療救助制度。從2004年開始，民政部門開始對農(nóng)村五保戶、特困戶、重點(diǎn)優(yōu)撫對象等實(shí)行醫(yī)療救助。2004年中央財政扶持資金達(dá)到3億元，有490萬農(nóng)民受益。從我們調(diào)查情況看，目前財政用于醫(yī)療救助的資金遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足需要。要進(jìn)一步加大各級政府對醫(yī)療救助的支持力度，近期內(nèi)，建立農(nóng)村醫(yī)療救助制度，應(yīng)以加強(qiáng)新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的建設(shè)為重點(diǎn)，對于確實(shí)貧困的農(nóng)民，政府應(yīng)減免他們每年上繳的大病統(tǒng)籌費(fèi)，使這部分人看得起病，用得起藥。

第四，增加政府對農(nóng)村公共衛(wèi)生服務(wù)的投入。重點(diǎn)用于預(yù)防性措施，確保合作醫(yī)療參保人員享受免疫接種和早期疾病檢查及常規(guī)體檢等服務(wù)。公務(wù)員之家版權(quán)所有

四、加快農(nóng)村各項(xiàng)改革步伐，從制度上建立保護(hù)農(nóng)民權(quán)益的長效機(jī)制

中央一號文件提出2004年要推進(jìn)四項(xiàng)農(nóng)村改革，即農(nóng)村稅費(fèi)改革、糧食流通體制改革、土地征用制度改革及農(nóng)村金融體制改革。2004年農(nóng)村稅費(fèi)改革和糧食流通體制改革力度很大，農(nóng)村信用社改革試點(diǎn)也全面推開，但土地征用制度的改革實(shí)際進(jìn)展不大。

（一）解決城市化過程中農(nóng)民土地權(quán)益保護(hù)問題，需要對現(xiàn)有土地法規(guī)和政策做大的修正。目前，全國建設(shè)用耕地每年250萬~300萬畝，如果按人均1畝地推算，就意味著每年大約有250萬到300萬農(nóng)民失去土地。據(jù)估計，目前完全失去土地或部分失去土地的農(nóng)民可能高達(dá)4000萬~5000萬人。中國城市化要推進(jìn)，工業(yè)要發(fā)展，對土地必然要有一個最基本的需求，應(yīng)該滿足這個需求。關(guān)鍵是在這個過程中農(nóng)民的利益一定要受到保護(hù)，現(xiàn)在的問題是征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)太低了。大量征地造成的農(nóng)民生活水平下降、就業(yè)無著落等問題日益嚴(yán)重，因征地問題引發(fā)的社會矛盾不斷加劇。失地農(nóng)民問題已經(jīng)成為一個比下崗工人問題更嚴(yán)重的社會問題。

為了保障農(nóng)民權(quán)益，土地征用制度改革應(yīng)該體現(xiàn)“集體土地變?yōu)閲型恋厥且粋€平等的產(chǎn)權(quán)交易過程”這一基本原則。要完善有關(guān)法律，確保農(nóng)村集體土地所有權(quán)的完整性和與國有土地產(chǎn)權(quán)的平等性。要對公共利益需要作出明確的法律界定，不能濫用征地權(quán)。要對農(nóng)民給予公平的補(bǔ)償。要完善征地程序，保證在征地過程中農(nóng)民有充分的知情權(quán)和參與權(quán)。在現(xiàn)行的制度下，土地一級市場由國家壟斷，農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)地都必須變?yōu)閲型恋亍＿@一條不打破的話，保障農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)利就破不了題。必須允許農(nóng)村集體非農(nóng)建設(shè)用地直接進(jìn)入市場流轉(zhuǎn)。

為失地農(nóng)民建立社會保障是保障失地農(nóng)民權(quán)益的根本途徑。要改變一次性貨幣安置為主的做法。土地補(bǔ)償費(fèi)一部分要作為失地農(nóng)民的社會保障基金。政府從土地出讓收益中按一定比例注入失地農(nóng)民社會保障基金。這是建立農(nóng)民社會保障基金的主要來源。建立失地農(nóng)民社會保障制度的基本框架，應(yīng)該把握好保障水平與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)。應(yīng)允許各地因地制宜，制定具體實(shí)施方案。對完全失地的農(nóng)民，應(yīng)鼓勵加入城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險體系。對部分征地的農(nóng)民，應(yīng)加快建立包括最低生活保障、養(yǎng)老保障和醫(yī)療保障在內(nèi)的失地農(nóng)民的社會保障。也可以鼓勵失地農(nóng)民參加商業(yè)保險。

（二）農(nóng)村稅費(fèi)改革已經(jīng)邁出了非常大的步伐，但是后續(xù)改革的任務(wù)仍然非常艱巨，對農(nóng)村稅費(fèi)改革的后續(xù)配套改革要有周密的政策設(shè)計。根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的規(guī)模和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等實(shí)際情況，對現(xiàn)有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行撤并，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu)該減的減，該并的并，分流人員，壓縮支出，是鞏固稅費(fèi)改革成果，防止農(nóng)民負(fù)擔(dān)反彈的重大政策舉措。鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)組織的改革不能簡單歸結(jié)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并、機(jī)構(gòu)撤并和人員精簡。改革不是推卸政府的責(zé)任。對于改革成效的評判，不能只看機(jī)構(gòu)和人員精簡了多少，更要看改革后對農(nóng)民的公共服務(wù)的提供是否有所改善。鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府改革應(yīng)該與建立和完善農(nóng)村公共財政體制和公共服務(wù)服務(wù)體制結(jié)合起來。在取消農(nóng)業(yè)稅后，要通過各級政府財政的轉(zhuǎn)移支付，滿足農(nóng)村基層政權(quán)和農(nóng)村公共服務(wù)的資金需要，穩(wěn)定基層政府的服務(wù)和管理。

改革開放以來，我們已經(jīng)歷經(jīng)幾次機(jī)構(gòu)改革，但縣鄉(xiāng)政府機(jī)構(gòu)仍不斷膨脹的問題始終未能根本解決。從縣鄉(xiāng)機(jī)構(gòu)人員增長趨勢看，主要問題是發(fā)生在縣直的事業(yè)單位。2002年，在獨(dú)立核算的事業(yè)單位中，縣鄉(xiāng)兩級的職工人數(shù)1907萬人，占全國事業(yè)單位職工總?cè)藬?shù)的64.5%，其中縣級事業(yè)單位1712萬人，占57.9%，鄉(xiāng)級195萬人，占6.6%?？h級事業(yè)單位人員經(jīng)費(fèi)支出增長幅度最快對鄉(xiāng)鎮(zhèn)而言，與上級對口的部門往往成為最有條件膨脹人員的地方?？梢?，單純精簡鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)和財政供養(yǎng)人員是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。必須將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu)改革與調(diào)整政府的行政架構(gòu)進(jìn)行通盤考慮，加快自上而下的行政體制改革。

農(nóng)村事業(yè)單位的改革不能簡單化為走市場化的路子，應(yīng)該充分考慮鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位的性質(zhì)進(jìn)行分類改革。目前農(nóng)村事業(yè)單位分類混亂、繁雜，很多不具備事業(yè)單位性質(zhì)和功能的單位也作為事業(yè)單位對待。在事業(yè)單位序列中，存在著大量的行政管理機(jī)構(gòu)和行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)，形成“小行政、大事業(yè)”格局。一些從事經(jīng)營性業(yè)務(wù)的機(jī)構(gòu)充斥在事業(yè)單位之中。要把那些承擔(dān)執(zhí)法、行政和管理職能的事業(yè)單位劃歸行政管理系列。把從事經(jīng)營性業(yè)務(wù)的事業(yè)單位從事業(yè)序列中剔除。對于事業(yè)單位興辦的各類實(shí)體和后勤服務(wù)機(jī)構(gòu)，要從主辦單位中脫離出來，明確投資主體和產(chǎn)權(quán)關(guān)系，使其成為自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧、自我積累、自我發(fā)展的企業(yè)法人，并盡可能轉(zhuǎn)為民營機(jī)構(gòu)。

（三）從農(nóng)村實(shí)際和農(nóng)民需要出發(fā)，加快改革和創(chuàng)新農(nóng)村金融體制。當(dāng)前農(nóng)民貸款難問題仍普遍存在。農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和農(nóng)產(chǎn)品加工等方面的數(shù)額相對較大的貸款需求很難得到滿足。農(nóng)村貧困家庭貸款難的問題非常突出。

第一，要進(jìn)一步完善農(nóng)村信用社改革試點(diǎn)政策，“花錢”要買來一個好機(jī)制。從8個省（市）試點(diǎn)的情況看，改革后各個試點(diǎn)?。ㄊ校┬庞蒙绲馁Y金實(shí)力明顯增強(qiáng)，農(nóng)業(yè)貸款較改革前都有不同程度的增加，在一定程度上緩解了農(nóng)民貸款難的問題。改革后成效最為顯著的是不良貸款比例的較快下降和資本充足率增加。應(yīng)該承認(rèn)，農(nóng)村信用社改革試點(diǎn)除了江蘇省已經(jīng)開展了3年時間，其他省只有一年左右，應(yīng)該說現(xiàn)在還很難對改革的總體成效作出全面的評價。這次信用社改革有嚴(yán)密的政策設(shè)計，在改革過程中各地也做了非常細(xì)致的工作。國務(wù)院關(guān)于深化農(nóng)村信用社改革的試點(diǎn)方案對信用社改革提出了具體的要求。從8?。ㄊ校┰圏c(diǎn)的情況看，還不能說改革已經(jīng)成功地實(shí)現(xiàn)了這些目標(biāo)。當(dāng)前，農(nóng)戶貸款難問題仍普遍存在。從各試點(diǎn)省來看，信用社在完善法人治理機(jī)構(gòu)，轉(zhuǎn)換經(jīng)營機(jī)制方面還沒有實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。評價信用社改革是否成功，最重要的是看改革后農(nóng)民貸款難是否得到了很大程度的緩解，農(nóng)村金融服務(wù)是否有顯著改善，信用社對農(nóng)戶的貸款覆蓋面是否有較大幅度的提高。評價信用社改革是否成功的另一個重要標(biāo)準(zhǔn)是看信用社所有權(quán)不清晰、法人治理結(jié)構(gòu)不完善的問題是否真正解決了。

在試點(diǎn)改革方案中，將不良貸款比例和資本充足率作為改革和獲得央行專項(xiàng)貸款或?qū)ｍ?xiàng)票據(jù)的先決條件。根據(jù)我們調(diào)查了解到的情況，地方政府為了能得到國家的支持，提高信用社資本金充足率，紛紛進(jìn)行增資擴(kuò)股，不少地區(qū)普遍存在要求職工入股的做法。從2002年末到2004年6月末，8省（市）農(nóng)村信用社共增擴(kuò)股金332億元，資本金達(dá)436億元，資本充足率達(dá)5.69％。增資擴(kuò)股不能成為套取央行支持資金的一種手段，更不能成為一種單純的“集資”手段。增資擴(kuò)股后，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)主體多元化，根本目的應(yīng)該是真正改變信用社的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。在下一步的改革試點(diǎn)過程中，要進(jìn)一步明確提出對產(chǎn)權(quán)關(guān)系和內(nèi)部治理的要求，真正解決“一人說了算”的“內(nèi)部人控制”問題。對信用社試點(diǎn)的評估不能只注重資本充足率和不良貸款比例，還應(yīng)考察改革后治理結(jié)構(gòu)的變化和民主管理的落實(shí)情況。否則，拿多少錢都買不來一個好機(jī)制。

第二，要按照有利于增加農(nóng)戶和企業(yè)貸款，有利于改善農(nóng)村金融服務(wù)的要求，以培育競爭性的農(nóng)村金融市場，形成合理的農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)體系為目標(biāo)，推行農(nóng)村金融體制的整體改革。農(nóng)村金融體系的改革并沒有完全跟上農(nóng)村經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型對銀行服務(wù)不斷增長的需求。商業(yè)金融在農(nóng)村金融領(lǐng)域的功能趨于弱化。隨著主要商業(yè)銀行逐個退出農(nóng)村，僅僅依靠農(nóng)村信用社的貸款無法解決農(nóng)戶和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)所面臨的資金短缺問題。農(nóng)村金融結(jié)構(gòu)中最大的問題是所有權(quán)問題和部門之間缺乏競爭。解決當(dāng)前我國農(nóng)村金融中的突出問題，不能局限于對當(dāng)前農(nóng)村金融體系的小修小補(bǔ)，改革的總體目標(biāo)應(yīng)該是培育競爭性的農(nóng)村金融市場，形成合理的農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)體系。農(nóng)業(yè)銀行在堅持商業(yè)化經(jīng)營的前提下，要加大對農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營龍頭企業(yè)、農(nóng)村中小企業(yè)的支持力度。要完善農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行功能。要適當(dāng)降低農(nóng)村金融市場的準(zhǔn)入門檻，發(fā)育、培養(yǎng)民間金融機(jī)構(gòu)，放寬民間資金進(jìn)入金融業(yè)的限制。參照國外的成功經(jīng)驗(yàn)，通過立法的方式，規(guī)定設(shè)在縣域的金融機(jī)構(gòu)必須保證將所吸收資金的一定比例在當(dāng)?shù)厥褂谩７€(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村利率市場化改革。建立郵政儲蓄資金回流機(jī)制，增加農(nóng)村信貸資金來源。