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摘要：我國公共投資分享不公平主要表現(xiàn)在公共投資資金來源上的總量不足，資金去向上的定位不準(zhǔn)確，以及區(qū)域公共投資有差異，產(chǎn)業(yè)公共投資有差異和群體公共投資有差異等方面。因此，公共投資主體多元化旨在解決總量的不足，是公平分享的前提；公共投資方向準(zhǔn)確是公平分享的具體途徑；加強(qiáng)公共投資科學(xué)決策與合理監(jiān)管是公平分享的重要保障。

公共投資有廣義和狹義之分。[1]廣義公共投資是指所有投向于公共基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)行業(yè)，向社會(huì)提供基礎(chǔ)性和公共性商品或服務(wù)的投資，既包括政府投資也包括非政府投資，既包括物質(zhì)性投資也包括非物質(zhì)性投資。狹義公共投資特指政府作為投資主體，在基礎(chǔ)設(shè)施和自然壟斷行業(yè)進(jìn)行的物質(zhì)性公共投資。本文使用的是廣義上的概念。

一、我國公共投資分享不公平的表現(xiàn)

我國公共投資分享不公平的主要表現(xiàn)在公共投資資金來源上的總量不足，資金去向上的定位不準(zhǔn)確，以及區(qū)域公共投資有差異，產(chǎn)業(yè)公共投資有差異和群體公共投資有差異等方面。

（一）公共投資總量不足帶來的分享不公平

近年來，我國政府采取了積極的財(cái)政政策，其中的措施是以加大固定資產(chǎn)投資來拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，帶來了政府公共投資數(shù)額的急劇增長。2002年的基本建設(shè)投資達(dá)到17666.6億元人民幣(見圖1所示)。[2]但是，國家預(yù)算內(nèi)資金只有3160.96億元，只占到了固定資產(chǎn)投資總量的7%，主要的資金來源還是要依靠國內(nèi)貸款以及自籌和其它資金(見圖2所示)。聯(lián)合國認(rèn)為，發(fā)展中國家在城市化進(jìn)程中，基礎(chǔ)設(shè)施的投入一般不應(yīng)該低于GDP的3—5%。我國近幾年對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的力度不斷加大，到2002年占GDP的比例平均只有3.66%。即使像上海對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)十分重視、投資力度較大的城市，也只達(dá)到5%。[3]

中國的資金運(yùn)行格局是以財(cái)政投資為主導(dǎo)的。這樣，城市基礎(chǔ)設(shè)施的投資完全由政府承擔(dān)，雖然經(jīng)過這些年的改革，政府投資比例有所下降，但仍是主要投資者和經(jīng)營者。[4]這巨大的資金缺口，已經(jīng)嚴(yán)重制約了我國的公共投資。[5]所以說，公共投資總量不足勢必影響到公共投資的公平分享。

（二）公共投資定位不準(zhǔn)確帶來的分享不公平

根據(jù)馬斯格雷夫的理論，公共投資的發(fā)展趨勢應(yīng)當(dāng)為社會(huì)提供教育、保健等福利性質(zhì)的公共產(chǎn)品。顯然，我國在這方面做得不夠，即公共投資的定位不準(zhǔn)確。具體說，在我國，特別在積極的財(cái)政政策實(shí)施以來，公共投資成了保持經(jīng)濟(jì)增長的主要因素，偏離了公共投資的基本功能。此外，我國公共投資的范圍太大，結(jié)構(gòu)也不甚合理。沃爾特·羅斯托認(rèn)為，政府的公共投資對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展由早期階段進(jìn)入起飛階段的國家來說是必不可少的。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的中期階段，政府投資還應(yīng)繼續(xù)進(jìn)行，但這時(shí)政府投資只是為了保證經(jīng)濟(jì)的良性運(yùn)行對(duì)私人投資進(jìn)行引導(dǎo)和補(bǔ)充。一旦經(jīng)濟(jì)進(jìn)入成熟期，政府將把公共投資的重點(diǎn)從基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)轉(zhuǎn)向教育、保健與福利的支出。[6]而據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國約40%左右的公共投資分布于競爭性、贏利性領(lǐng)域，甚至涉及了餐飲、娛樂服務(wù)這樣的高競爭產(chǎn)業(yè)。除此之外，我國的更新改造投資大多數(shù)集中于贏利性的國有企業(yè)，為非贏利性的公共企業(yè)提供的卻相對(duì)較少，且對(duì)于農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施、教育、環(huán)保產(chǎn)業(yè)等屬于公共投資范圍內(nèi)的公共事業(yè)部門，投資嚴(yán)重不足。[7]這些勢必造成分享上的不公平。

（三）公共投資區(qū)域有差異帶來的分享不公平

我國基本國情是各地區(qū)條件差異顯著，發(fā)展極不平衡，由此導(dǎo)致了國家特定階段的區(qū)域政策的傾斜。在公共投資上，改革開放以來，國家出于迅速擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)總量、提高經(jīng)濟(jì)效益和增加國家競爭能力等方面的考慮，將投資布局的重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到了東部沿海地區(qū)，對(duì)西部地區(qū)的國家重點(diǎn)項(xiàng)目實(shí)行國家投資，其他項(xiàng)目由地方投資或由地方配套投資，因而在國家公共投資總量中，西部地區(qū)比例遠(yuǎn)遠(yuǎn)少于東部地區(qū)。[8]如沿海地區(qū)國有單位基建投資占全國的比重，在1978-1997年由40.1%迅速提高到53.3%，而中部地區(qū)由30.6%下降到23.6%，西部地區(qū)由20.4%下降到15.7%；人均占有預(yù)算內(nèi)投資，1999年東部地區(qū)為105.6元，而中西部地區(qū)則分別只有91.9元和99.8元。[9]以2000—2002年間基本建設(shè)投資為例（如圖3所示），國家在這3年間對(duì)東、中、西部的固定資產(chǎn)投資的遞減形式是較為明顯的，尤其表現(xiàn)在東部和中西部之間。[10]這些數(shù)據(jù)表明，公共投資的的區(qū)域差異直接帶來了分享上的不公平。

（四）公共投資產(chǎn)業(yè)有差異帶來的分享不公平

農(nóng)業(yè)是基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需要的投入大，生產(chǎn)周期長，資金周轉(zhuǎn)慢，技術(shù)進(jìn)步滯后，投資于農(nóng)業(yè)往往得不到平均利潤，造成了農(nóng)業(yè)在受政府重視方面不及工業(yè)。從歷年來分行業(yè)和分產(chǎn)業(yè)基本建設(shè)投資情況的角度就可以進(jìn)一步闡釋各個(gè)產(chǎn)業(yè)的地位（如圖4，從行業(yè)和產(chǎn)業(yè)區(qū)分看）。[11]1985年以前，工業(yè)和農(nóng)業(yè)之間的差距雖然存在，但兩者增幅相近。這是因?yàn)檗r(nóng)村實(shí)行聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后，農(nóng)民的積極性被調(diào)動(dòng)起來，農(nóng)業(yè)連續(xù)5年大豐收。而工業(yè)仍處在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，其投資規(guī)模由國家計(jì)劃控制。1985年以后，糧食問題得到了初步解決，農(nóng)業(yè)的受重視程度就不突出了；同時(shí)工業(yè)得到前所未有的大發(fā)展，作為國民經(jīng)濟(jì)財(cái)富積累的主力軍，工業(yè)的重要地位得到了進(jìn)一步鞏固。從圖中看，1992年以來工業(yè)（第二產(chǎn)業(yè)）的基本建設(shè)投資規(guī)模急劇增長的趨勢就可以印證這點(diǎn)。而對(duì)農(nóng)業(yè)(第一產(chǎn)業(yè))的基本建設(shè)投資規(guī)模則仍然在較低水平徘徊。因此，在三大產(chǎn)業(yè)中，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的公共投資分享也是不公平的。

（五）公共投資群體[①]有差異帶來的分享不公平

當(dāng)前農(nóng)民與市民在公共投資分享方面存在不公平。按照現(xiàn)行公共服務(wù)制度，城市的公共投資資金有保障，公共產(chǎn)品供給日益充足，而農(nóng)村卻少得可憐。國家每年為城市居民提供幾百至上千億元的各類社會(huì)保障，城市職工可享受退休養(yǎng)老保險(xiǎn)、最低生活保障等多項(xiàng)社會(huì)福利，農(nóng)村只有少量貧困人口享受一點(diǎn)微薄的社會(huì)救濟(jì)。國家近些年在醫(yī)療衛(wèi)生保健方面的公共開支很大，但占人口70%的農(nóng)村得到的經(jīng)費(fèi)不到15%，這種體制的弊病不改革，農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生等公共事業(yè)就難以改善和發(fā)展。[12]城市居民可以免費(fèi)享受道路交通、綠地、文化設(shè)施等，農(nóng)民則沒有這方面的權(quán)利。許多大都市每年都有上百億的資金大搞“錦上添花”工程，連縣城也都在為“達(dá)標(biāo)”而推房子、拓馬路，而急需“雪中送炭”的許多貧困鄉(xiāng)村不僅無法得到政府財(cái)政的關(guān)照，而且有時(shí)候還要不得已為城市建設(shè)貢獻(xiàn)一點(diǎn)微薄之力。不僅如此，在教育文化設(shè)施、公共衛(wèi)生設(shè)施與設(shè)備、公共交通、消防等方面的公共投資同樣嚴(yán)重不足，也直接造成公共投資群體分享上的不公平。

二、公共投資主體多元化是公平分享的前提

針對(duì)公共投資資金來源上的巨大缺口，應(yīng)該實(shí)現(xiàn)公共投資主體多元化。這實(shí)質(zhì)上是解決公共投資投入不足而帶來的分享不公平的問題。

（一）公共投資主體多元化的可能性

1.從內(nèi)外資地位平等看。我國在1995年6月就已經(jīng)頒布了《外資投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》，明確將大部分基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)列為鼓勵(lì)外商投資領(lǐng)域，這幾年，國外的民間資本已經(jīng)以多種形式廣泛進(jìn)入了我國的基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域并取得了成功的經(jīng)驗(yàn)。既然外資可以進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域而且在實(shí)踐中又是可行的，那么我國的民營資本進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域也應(yīng)該是可行的。利用本國民營資本比利用外資更優(yōu)越，因?yàn)楸緡Y金不存在外匯匯兌問題、不涉及對(duì)國家主權(quán)影響的問題、不存在國家債務(wù)問題，而且本國投資者對(duì)我國的國情、法律等比較熟悉，更易于溝通和合作。[13]

2.從民營經(jīng)濟(jì)的實(shí)力看。在20世紀(jì)90年代頭四年中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)總產(chǎn)值的增長速度由13.9%攀升到65.1%；私營經(jīng)濟(jì)在“十四大”后的發(fā)展更是驚人，一大批資產(chǎn)超千萬元、超億元的民營企業(yè)迅速崛起。民營經(jīng)濟(jì)這種奇跡般的發(fā)展意味著民營資本投資能力的不斷擴(kuò)大和投資空間的不斷拓展。2003年我國開工的世界第一長橋——杭州灣跨海大橋總投資118億元，其中杭州宋城集團(tuán)領(lǐng)銜的浙江民營企業(yè)出資額達(dá)到注冊(cè)資本的一半以上。[14]我國其它城市在近些年也紛紛采取措施，進(jìn)行城建投資體制的改革。如石家莊的“石家莊行政事業(yè)單位項(xiàng)目建設(shè)管理中心”，青島市的市財(cái)政投資項(xiàng)目試行代建制，以及上海的城投公司。其中相對(duì)成功的是上海的城投公司，自1992年成立以來，積極開拓新的融資渠道，為推動(dòng)上海市建設(shè)作出了顯著貢獻(xiàn)?？傊?，民營經(jīng)濟(jì)具有了進(jìn)入公共投資行業(yè)的可能性。

（二）公共投資主體多元化的途徑

1.政府退出公共性不強(qiáng)的領(lǐng)域并且縮減政府資金比例。第一，政府退出公共性不強(qiáng)的領(lǐng)域。我們認(rèn)為，保持國債在公共投資領(lǐng)域的投資是促進(jìn)各方面投資和經(jīng)濟(jì)增長有好處，但隨著各方面投資的增加，國債投資在公共投資領(lǐng)域的逐步減少是必然趨勢，同時(shí)，為了緩解政府財(cái)政資金的不足，關(guān)鍵的問題是，政府必須退出公共性不強(qiáng)的領(lǐng)域。把本來不應(yīng)該由政府提供的產(chǎn)品或服務(wù)交給私營市場，要求私營企業(yè)彼此競爭以提供服務(wù)，政府僅制定規(guī)則以規(guī)范市場，由市場來滿足公眾的需要也可以通過政府采購的形式迫使私營公司之間的競爭，如公共機(jī)構(gòu)對(duì)定金額以上的采購合同實(shí)行競爭性招標(biāo)，簽訂合同將公共服務(wù)承包給私營企業(yè)，引進(jìn)私人部門直接競爭。[15]第二，縮減政府資金比例。公共投資主體多元化問題，說到底就是處理政府與市場之間的投資比重系數(shù)。因?yàn)楸M管政府資金在城市建設(shè)中扮演著別人無法取代的作用，但是過分依賴政府也是其最大的不利因素。今后在公共投資領(lǐng)域，國有資金應(yīng)有進(jìn)有退，合理調(diào)整政府的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)領(lǐng)域。一般來說，各國政府資金在公共投資建設(shè)中占有非常大的比重，長期被視為公共投資建設(shè)的主要資金來源，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，政府資金在公共投資建設(shè)中所占的比重有降低的趨向。政府應(yīng)從絕大多數(shù)私人物品和準(zhǔn)公共產(chǎn)品直接生產(chǎn)領(lǐng)域退出，將國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)移到教育、科學(xué)、安全秩序和社會(huì)保障等公共產(chǎn)品領(lǐng)域，增加這些領(lǐng)域的公共投資。[16]

2.積極利用民間資金和外來資金。第一，積極利用民間資金。要加快建設(shè)速度，深化投融資體制改革，如果能夠合理引導(dǎo)民間資本進(jìn)入公共投資領(lǐng)域，鼓勵(lì)各類社會(huì)投資者增加投資，引導(dǎo)他們對(duì)公共領(lǐng)域進(jìn)行投資，可以真正實(shí)現(xiàn)投資主體的多元化。我們應(yīng)該鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間投資以獨(dú)資、合作、聯(lián)營、參股、特許經(jīng)營等方式，參與經(jīng)營性的基礎(chǔ)設(shè)施和公益事業(yè)項(xiàng)目建設(shè)，創(chuàng)造多種條件，為民間資本進(jìn)入公共投資建設(shè)領(lǐng)域掃清一切障礙。事實(shí)上，民間資本投資公共投資領(lǐng)域力度一直不大。據(jù)統(tǒng)計(jì)[17]，從2000年全國各地區(qū)民間資本用于交通、城建等基礎(chǔ)領(lǐng)域的投資比重來看，北京、山東、上海等14個(gè)地區(qū)民營經(jīng)濟(jì)的投資比重均未達(dá)到10%。從行業(yè)來看，電力行業(yè)95%的資產(chǎn)屬于國電系統(tǒng)，其余5%也基本屬于地方國電。[18]因此還需要在法規(guī)制度上予以明確和放開，從而真正將吸引民間資本進(jìn)行公共投資領(lǐng)域落到實(shí)處。第二，積極利用外來資金。目前外資在我國公共投資建設(shè)中的作用很小，在全國公共投資建設(shè)資金來源中，外商直接投資比重只占10%左右，在城市公共設(shè)施領(lǐng)域則只占5%左右。我國加入WTO后根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要和加入時(shí)所做的承諾，積極、穩(wěn)妥、有序地全面擴(kuò)大了各領(lǐng)域的對(duì)外開放，其中也包括公用事業(yè)、基礎(chǔ)建設(shè)領(lǐng)域。2002年3月11日，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，我國正式出臺(tái)新的《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》鼓勵(lì)外商投資交通、能源、原材料等基礎(chǔ)設(shè)施和基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，將市政工程建設(shè)首次列入開放領(lǐng)域，允許采取合作經(jīng)營、合資經(jīng)營等方式建設(shè)公共投資設(shè)施，允許利用國外資金發(fā)展基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和公共投資設(shè)施，這標(biāo)志著公共投資建設(shè)利用外資已經(jīng)進(jìn)入一個(gè)嶄新的階段。而加入WTO后，巨大的市場潛力和商機(jī)，不斷完善的法律法規(guī)及基礎(chǔ)設(shè)施投資領(lǐng)域的進(jìn)一步開放，將進(jìn)一步吸引外商來華投資基礎(chǔ)設(shè)施。

三、公共投資方向準(zhǔn)確是公平分享的具體途徑

（一）公共投資方向應(yīng)該定位于純公共產(chǎn)品

市場是不愿意提供純公共產(chǎn)品的從而使這類服務(wù)提供產(chǎn)生市場失靈。如果政府不提供這些公共產(chǎn)品，那么公共服務(wù)組合中就不會(huì)有這一類服務(wù)，人們的這一類需求就得不到滿足，從而造成公共服務(wù)組合的效率損失，因而必須由政府直接投資以矯正“市場失靈”。在這種生產(chǎn)方式下，政府統(tǒng)一制定公共投資的發(fā)展計(jì)劃和具體的建設(shè)、經(jīng)營計(jì)劃，決定具體的建設(shè)項(xiàng)目、建設(shè)規(guī)模、建設(shè)方式、投入產(chǎn)出、生產(chǎn)程序、生產(chǎn)方法以及市場等。政府直接投資提供公共產(chǎn)品通常和政府直接主導(dǎo)融資結(jié)合在一起。因此，對(duì)于純公共產(chǎn)品項(xiàng)目，我們一般認(rèn)為國家應(yīng)是惟一的投資主體，主張由政府經(jīng)營，因?yàn)榧児伯a(chǎn)品項(xiàng)目由國家投資運(yùn)營更能為公眾提供最大的社會(huì)福利，也不會(huì)因產(chǎn)品供給不足而影響國家的安全和穩(wěn)定。

提供純公共產(chǎn)品可以不放開而由國家壟斷經(jīng)營具有合理性，但是可以在某些具體環(huán)節(jié)如獲取經(jīng)營權(quán)上引入競爭。政府可以就某項(xiàng)壟斷性業(yè)務(wù)的提供實(shí)行公開招標(biāo)，多個(gè)潛在提供者為獲取經(jīng)營權(quán)而展開競爭。政府一旦選定了服務(wù)的提供者，雙方就用明確的服務(wù)合同，確定各自的權(quán)利和義務(wù)。服務(wù)合同大多是有期限的，在合同期限內(nèi)，市場上沒有直接競爭，但一直存在著爭奪下一輪合同的潛在競爭，這種潛在的競爭為合同實(shí)施提供了有效保證。

(二)加大對(duì)西部的公共投資，逐步提高國家對(duì)西部地區(qū)的財(cái)政投資比重，實(shí)現(xiàn)區(qū)域性的公共投資的平衡

改革開放以來，國家將投資布局的重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到東部沿海地區(qū)，西部地區(qū)的財(cái)力有限，地方政府通常無能力為改善西部投資環(huán)境而大規(guī)模投資，對(duì)中央財(cái)政投資所要求的配套資金，地方財(cái)政難以滿足，西部地區(qū)需要國家財(cái)政的大力投入。西部開發(fā)中的基礎(chǔ)性、公益性項(xiàng)目、環(huán)保項(xiàng)目等各方面都需要大量國家公共投資。同時(shí)，西部發(fā)展落后是造成我國地區(qū)發(fā)展不平衡、收入差距過大的原因之一。加之，體制轉(zhuǎn)換的進(jìn)程中國有經(jīng)濟(jì)固定資產(chǎn)投資占全社會(huì)固定資產(chǎn)的比重將進(jìn)一步下降，而非國有部門的投資能力東部遠(yuǎn)大于西部，以及市場將成為配置資源的主導(dǎo)等因素，政府通過對(duì)中西部地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施的傾斜投資來對(duì)一部分競爭性投資起引導(dǎo)作用就更有必要。因此，國家有必要加大對(duì)西部財(cái)政投入的力度，將國家財(cái)政投資轉(zhuǎn)移到西部地區(qū)，使西部人均占有國家財(cái)政投資額超過東部沿海地區(qū)。為確保西部開發(fā)財(cái)政支持政策的穩(wěn)定性，有必要以“西部開發(fā)基本法”的方式確立國家對(duì)西部地區(qū)的財(cái)政傾斜政策，明確規(guī)定國家在不同時(shí)期對(duì)西部地區(qū)財(cái)政投資的比例。實(shí)現(xiàn)區(qū)域性的公共投資的平衡，通過建立規(guī)范的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付縮小地區(qū)經(jīng)濟(jì)差距。

(二)加大對(duì)農(nóng)業(yè)的公共投資，實(shí)現(xiàn)不同產(chǎn)業(yè)的公共投資的公平分享

公共投資必須加大對(duì)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的投資力度。從WTO《農(nóng)業(yè)協(xié)議》所允許的“綠箱政策”可看出，加大農(nóng)業(yè)公共投資是各國政府目前也是今后最主要的農(nóng)業(yè)支持措施。對(duì)于我國，農(nóng)業(yè)不僅面臨著加入WTO后的種種沖擊與挑戰(zhàn)，也是今后我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展的基礎(chǔ)與“瓶頸”。通過農(nóng)業(yè)公共投資可以改變傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)技術(shù)停滯的特征，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力，促進(jìn)技術(shù)等級(jí)、知識(shí)存量的提高；通過增加對(duì)農(nóng)民進(jìn)行職業(yè)培訓(xùn)和各種技能的培訓(xùn)的支出，可以在一定程度上幫助落后地區(qū)農(nóng)民獲取一定的科技知識(shí)，提高接受和應(yīng)用新技術(shù)、新成果的能力，從而促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，提高收入水平以及增加非農(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì)來緩解農(nóng)村貧困，保持農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的持續(xù)穩(wěn)定增長。[19]同時(shí)，農(nóng)村公共投資結(jié)構(gòu)應(yīng)適時(shí)地進(jìn)行調(diào)整，堅(jiān)持“有所為，有所不為”的方針，在堅(jiān)持非盈利性、廣受益性、戰(zhàn)略性的原則的基礎(chǔ)上，進(jìn)益步合理劃分農(nóng)業(yè)公共投資范圍，逐步退出盈利性領(lǐng)域，進(jìn)入非盈利性的公益、先導(dǎo)、外部性較大的領(lǐng)域，提供完善的“社會(huì)資本”。事實(shí)上，2008年中央“一號(hào)文件”列出了詳細(xì)的農(nóng)村政策新體系和資金來源“路線圖”：財(cái)政支農(nóng)資金、國家對(duì)農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入和政府土地出讓金用于農(nóng)村的增量，都要明顯高于上年；調(diào)整耕地占用稅、城市維護(hù)建設(shè)費(fèi)的使用方向，調(diào)整國家貧困縣公益性、生態(tài)性建設(shè)項(xiàng)目的地方配套比例。這些舉措都將最終實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)與其他產(chǎn)業(yè)之間的公共投資的公平分享。

（三）加大對(duì)農(nóng)村的公共投資，實(shí)現(xiàn)不同群體之間的公平分享

農(nóng)村公共投資要適應(yīng)發(fā)展階段性變化的要求，結(jié)合轉(zhuǎn)型時(shí)期農(nóng)村發(fā)展的實(shí)際，應(yīng)優(yōu)先解決重大的、嚴(yán)重影響農(nóng)村生產(chǎn)生活的問題即物質(zhì)基礎(chǔ)方面的公共產(chǎn)品的供給。首先要加大對(duì)農(nóng)村水、電、路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的公共投資，尤其是道路的投資對(duì)于扶貧的效果明顯。有研究表明每增加1萬元的道路投資可脫貧3.2人，每增加1元的道路投資可增加農(nóng)村GDP8.83元。因此，對(duì)于基礎(chǔ)項(xiàng)目的建設(shè)能有效地為農(nóng)村居民提供生產(chǎn)生活所必須的基本條件，而且加強(qiáng)了農(nóng)村與外界的聯(lián)系，為農(nóng)村的和諧發(fā)展提供必備的先行成本，同時(shí)有助于增加農(nóng)村非農(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì)。同時(shí)，投入還要集中在生態(tài)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)、農(nóng)業(yè)科技的開發(fā)和農(nóng)業(yè)科技成果的推廣以及農(nóng)村基礎(chǔ)教育和就業(yè)技能的培訓(xùn)等方面，為農(nóng)村創(chuàng)造有利的基本生產(chǎn)條件，改善農(nóng)村生態(tài)環(huán)境，加快農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營進(jìn)程步伐，從而增強(qiáng)農(nóng)業(yè)發(fā)展后勁，增加農(nóng)民收入，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)與農(nóng)村社會(huì)事業(yè)的協(xié)調(diào)發(fā)展。[20]然后，要繼續(xù)加大農(nóng)村公共投資的力度，增加精神文化方面如教育、福利的公共產(chǎn)品的供給，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民與市民之間公共投資的公平分享。

四、加強(qiáng)公共投資決策與監(jiān)管是公平分享的重要保障

為了實(shí)現(xiàn)公共投資的公平分享，還需要更為科學(xué)的公共投資決策與監(jiān)管法律制度，他是實(shí)現(xiàn)公共投資公平分享的重要保障。

（一）加強(qiáng)公共投資決策的法律制度建設(shè)

1.加強(qiáng)公共投資決策主體的法律制度建設(shè)。在公共投資決策過程中，一方面，決策的主體——政府是作為公民的人行使對(duì)公共投資項(xiàng)目的建設(shè)和管理的，其決策結(jié)果與其自身利益并無直接關(guān)系；另一方面，作為項(xiàng)目使用人的公民卻并不直接參與公共投資的決策，公民則無法制約政府官員的行為。因此，對(duì)于公共投資決策而言，首先，要保證決策主體有較高層次的思想認(rèn)識(shí)，并樹立科學(xué)的決策理念；其次，作為決策者應(yīng)具備現(xiàn)代化的管理和決策才能以及專與博相結(jié)合的知識(shí)，掌握科學(xué)決策的方法，熟悉科學(xué)決策的程序與運(yùn)行規(guī)則，重視對(duì)決策科學(xué)的研究與運(yùn)用。只有如此，才能創(chuàng)造出投資決策的社會(huì)整體效益，實(shí)現(xiàn)公共投資的公平分享。這就必須依靠法律法規(guī)的支持，明確劃分決策主體的決策權(quán)力和職責(zé)，制定詳細(xì)的實(shí)施細(xì)則和行為規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，確定對(duì)違法行為的懲罰措施。

2.加強(qiáng)公共投資公眾參與的目的就是為了使決策民主化。決策民主對(duì)于保證公共投資決策的公平合理具有重要意義：它可以充分反映社會(huì)各階層、各部門、各地區(qū)的愿望與要求，使決策符合大多數(shù)人的意愿；可以形成更多的方案，供決策部門進(jìn)行比較選擇；爭論可以深化思路，從而形成最佳的方案。為了實(shí)行決策民主化，必須建立公眾反饋決策控制體系，拓展群眾參與民主決策的渠道，增加政府投資決策工作的透明度。[21]因此，可以在公共投資領(lǐng)域引入聽證制度，實(shí)現(xiàn)公共投資領(lǐng)域和社會(huì)公眾參與國家經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)管理制度的重要制度創(chuàng)新。確保公眾在項(xiàng)目決策過程中的直接參與權(quán)，使公眾在參與項(xiàng)目決策過程中能夠進(jìn)行利益訴求，保障公共投資利益公平的實(shí)現(xiàn)，為公平分享提供基礎(chǔ)。

（二）加強(qiáng)公共投資監(jiān)管的法律制度建設(shè)

1.加快公共投資的立法步伐，逐步建立公共投資法律體系。為解決當(dāng)前公共投資領(lǐng)域中存在的監(jiān)管問題，應(yīng)加快基本立法。我們可以借鑒我國臺(tái)灣地區(qū)制定《公用事業(yè)民營化條例》，在條件成熟時(shí)制定《公共投資法》作為指導(dǎo)性法律。[22]以對(duì)公共投資行為進(jìn)行規(guī)范，對(duì)公共投資的范圍、原則、投資主體、程序、制度、監(jiān)管及法律責(zé)任等予以規(guī)定。制定《公共投資項(xiàng)目監(jiān)管條例》，全方位地對(duì)監(jiān)管體制做出系統(tǒng)、全面的規(guī)定，盡快建立起完整、有效的投資管理法律法規(guī)體系。

2.落實(shí)各監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管責(zé)任，加大違規(guī)行為的懲處力度。為了對(duì)公共投資項(xiàng)目形成科學(xué)有效的監(jiān)管，應(yīng)明確監(jiān)管機(jī)構(gòu)的具體分工，明確監(jiān)管責(zé)任人，實(shí)行監(jiān)管責(zé)任制，避免監(jiān)管缺位。對(duì)在政府公共投資建設(shè)過程中存在的各種違規(guī)違紀(jì)行為的直接責(zé)任人，應(yīng)該堅(jiān)決處理，責(zé)令整改或給予處罰，對(duì)情節(jié)嚴(yán)重、構(gòu)成犯罪的，應(yīng)追究其刑事責(zé)任。同時(shí)，還應(yīng)明確社會(huì)監(jiān)督主體的法律地位，使社會(huì)監(jiān)督主體在法律上具有獨(dú)立的品格，不依附、不受制于其他監(jiān)督制度；在組織上有獨(dú)立的體系，彼此之間沒有領(lǐng)導(dǎo)隸屬關(guān)系。[23]

3.將后評(píng)價(jià)工作納入地方乃至國家的法律法規(guī)體系。我國公共投資后評(píng)價(jià)工作尚處于初級(jí)階段，還未形成規(guī)范化、制度化的體系。從機(jī)構(gòu)設(shè)置來看，國家一級(jí)負(fù)責(zé)管理、協(xié)調(diào)和指導(dǎo)公共投資后評(píng)價(jià)工作的工作機(jī)構(gòu)尚未建立。從評(píng)價(jià)范圍和方法來看，目前主要集中于固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目的項(xiàng)目決策和工程、技術(shù)、財(cái)務(wù)效益等方面，項(xiàng)目的國民經(jīng)濟(jì)效益評(píng)價(jià)、持續(xù)性評(píng)價(jià)、環(huán)境影響評(píng)價(jià)還很薄弱，社會(huì)影響的分析和評(píng)價(jià)基本上沒有。因此，必須把后評(píng)價(jià)工作結(jié)果作為考核公共投資部門公平投資行為的重要依據(jù)，使后評(píng)價(jià)工作有法可依，增強(qiáng)評(píng)價(jià)工作的權(quán)威性。

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