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摘要外在性的存在與公共品的屬性是市場(chǎng)機(jī)制難以處理的問題。實(shí)質(zhì)上是市場(chǎng)機(jī)制的局限。市場(chǎng)機(jī)制在外在性與公共品的領(lǐng)域表現(xiàn)出無奈。因此在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府的職責(zé)并不是由它自己確定而是由市場(chǎng)來規(guī)定的，這就要把研究的視野拓展到政府與市場(chǎng)的關(guān)系這一深層次的問題上，以市場(chǎng)有效和市場(chǎng)失效作為研究問題的基點(diǎn)。

關(guān)鍵詞外在性市場(chǎng)失靈公共品

1市場(chǎng)失靈的外部性分析

外在性的存在與公共品的屬性是市場(chǎng)機(jī)制難以處理的問題。實(shí)質(zhì)上是市場(chǎng)機(jī)制的局限。市場(chǎng)機(jī)制在外在性與公共品的領(lǐng)域表現(xiàn)出無奈。經(jīng)濟(jì)學(xué)在外在性與公共品領(lǐng)域的貢獻(xiàn)有相當(dāng)?shù)牟顒e。新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，在私有制條件下，完全競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)機(jī)制在一定條件下（信息完全且對(duì)稱、規(guī)模報(bào)酬不變、分散決策等等）能保證資源配置的最優(yōu)化，交易瞬間完成，交易費(fèi)用為零。在一般性領(lǐng)域，由于市場(chǎng)機(jī)制能有效地在長(zhǎng)期發(fā)揮作用于自發(fā)的交易過程中，交易的一些規(guī)則與體制實(shí)質(zhì)上已經(jīng)自發(fā)地演化出來了而不是人為設(shè)計(jì)出來的，經(jīng)濟(jì)學(xué)的貢獻(xiàn)只在于對(duì)這些規(guī)則的產(chǎn)生與功能給予科學(xué)的說明，進(jìn)而揭示人們行為的一般規(guī)律。然而在外在性與公共品領(lǐng)域，由于市場(chǎng)機(jī)制在此碰了壁，一般來說，人類的交易活動(dòng)并不能自發(fā)地演進(jìn)出有效的規(guī)則來處理這些問題（只有科斯定理除外,科斯定理可以是對(duì)人類自發(fā)地或以“私了”方式處理外在性問題的經(jīng)驗(yàn)的一個(gè)理論總結(jié)）。因此，在這一領(lǐng)域,經(jīng)濟(jì)學(xué)的主要任務(wù)不是理論總結(jié)和說明，而是理論設(shè)計(jì)，原因是人類自發(fā)的以滿足個(gè)人利益或局部利益為目標(biāo)的交易活動(dòng)沒有演進(jìn)出這類規(guī)則，這些規(guī)則與體制有待于設(shè)計(jì)。

于是科斯提出了這樣的問題：既然自由價(jià)格機(jī)制已經(jīng)被公認(rèn)為最有效率的協(xié)調(diào)和指導(dǎo)配置資源的工具，為什么還有企業(yè)的存在呢？這說明進(jìn)入市場(chǎng)是要付出代價(jià)的，因此，用企業(yè)來代替價(jià)格機(jī)制可以減少交易費(fèi)用，這就是交易費(fèi)用的提出。所謂外部性是指某個(gè)人的效用函數(shù)的自變量中包含了別人的行為。外部性包括外在費(fèi)用和外在收益，即從事一項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的私人成本與社會(huì)成本或私人收益與社會(huì)收益不一致。外部負(fù)效應(yīng)指私人成本低于社會(huì)成本，這將導(dǎo)致資源存量的浪費(fèi)；外部正效應(yīng)指私人收益低于社會(huì)效益，這將導(dǎo)致從事該項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的激勵(lì)失靈。這就是“科斯定理”?？扑苟ɡ碇灾匾?，在于科斯定理闡明了在什么條件下可以促使社會(huì)資源達(dá)到最優(yōu)配置。

2市場(chǎng)的有效與失效

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府的職責(zé)并不是由它自己確定而是由市場(chǎng)來規(guī)定的，這就要把研究的視野拓展到政府與市場(chǎng)的關(guān)系這一深層次的問題上，以市場(chǎng)有效和市場(chǎng)失效作為研究問題的基點(diǎn)。

2.1市場(chǎng)有效分析

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是一種歷經(jīng)幾百年發(fā)展，才逐漸形成的復(fù)雜而精巧的制度。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境中，市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮著基礎(chǔ)性的資源配置功能，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)之所以能最優(yōu)配置社會(huì)資源的根本條件。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期運(yùn)行的效果，證明它在以下方面是有效的：

（1）信息傳遞。傳遞信息是市場(chǎng)的一個(gè)基本功能。它是指由于商品價(jià)值，供求的變化，引起商品價(jià)格的漲落，同時(shí)為生產(chǎn)者和消費(fèi)者提供商品的稀缺狀況的足夠信息的功能。市場(chǎng)傳遞信息，就是市場(chǎng)發(fā)出價(jià)格信號(hào)。因此，市場(chǎng)傳遞信息的功能也就是價(jià)格的功能，即價(jià)格充當(dāng)信號(hào)機(jī)的功能。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中信息傳遞的關(guān)鍵作用，是盡可能以較低的成本、便捷的信息傳輸渠道和方式給交易雙方提供盡可能全面、客觀、及時(shí)的信息，以減少當(dāng)事人同某種環(huán)境相聯(lián)系時(shí)的不確定性，提高當(dāng)事人從事經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的效率和效益。另外，市場(chǎng)傳遞信息的及時(shí)性、客觀性和分散性，還會(huì)節(jié)省經(jīng)濟(jì)當(dāng)事人在搜集、加工、整理和使信息各環(huán)節(jié)的成本費(fèi)用。

（2）利益刺激和競(jìng)爭(zhēng)激勵(lì)。這種刺激和激勵(lì)，對(duì)企業(yè)（生產(chǎn)者和投資者來說就是利潤(rùn)刺激；對(duì)作為消費(fèi)者的居民來說就是選擇最有效的消費(fèi)方式和消費(fèi)結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)使用價(jià)值最大化和最優(yōu)化組合的刺激；而對(duì)作為勞動(dòng)力供給者的居民來說，就是自愿接受進(jìn)一步的培訓(xùn)和教育，不斷提高自身素質(zhì)和競(jìng)爭(zhēng)能力，進(jìn)在激烈競(jìng)爭(zhēng)的勞動(dòng)力市場(chǎng)上謀求更好的職業(yè)和報(bào)酬的刺激。其結(jié)果反映到宏觀就為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了源源不斷的足夠的內(nèi)在動(dòng)力。

（3）調(diào)整、優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。這是指市場(chǎng)機(jī)制能對(duì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)（包括產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)品結(jié)構(gòu)、地區(qū)結(jié)構(gòu)、企業(yè)組織結(jié)構(gòu)、技術(shù)結(jié)構(gòu)等）起到協(xié)調(diào)、平衡和優(yōu)化的用。首先，市場(chǎng)具有協(xié)調(diào)商品供求結(jié)構(gòu)，使之趨于平衡的內(nèi)在功能，這是通過價(jià)格杠桿的調(diào)節(jié)實(shí)現(xiàn)的。其次，市場(chǎng)機(jī)制具有優(yōu)化企業(yè)效率結(jié)構(gòu)和企業(yè)組織結(jié)構(gòu)功能，這主要是通過市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和風(fēng)險(xiǎn)機(jī)制發(fā)揮作用來實(shí)現(xiàn)的。第三，市場(chǎng)機(jī)制具有優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的功能，這一功能是通過價(jià)格機(jī)制(實(shí)質(zhì)是利潤(rùn)率高低)實(shí)現(xiàn)的，因?yàn)樵趦r(jià)格和利潤(rùn)誘導(dǎo)下資源的自由和充分流動(dòng)，可使產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、部門構(gòu)趨于均衡化、合理化。

（4）促進(jìn)技術(shù)進(jìn)步。市場(chǎng)在推進(jìn)技術(shù)進(jìn)步方面具有其它機(jī)制不可替代的功能。其原因主要出自市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的外在強(qiáng)制力。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制迫使經(jīng)濟(jì)當(dāng)事人要不斷地、積極主動(dòng)地在科技投入、研究開發(fā)、引進(jìn)吸收消化先進(jìn)的技術(shù)設(shè)備等方面努力進(jìn)取，以便在競(jìng)爭(zhēng)中以性能更好、質(zhì)量更高、價(jià)格最廉、成本最低的商品擴(kuò)大市場(chǎng)占有份額，獲取更多的利潤(rùn)，從而在激烈爭(zhēng)迫使勞動(dòng)者和管理者不斷地自覺接受培訓(xùn)、學(xué)習(xí)、掌握和運(yùn)用現(xiàn)代科技知識(shí)等也有助于推進(jìn)科技進(jìn)步。

（5）促進(jìn)效率提高。從理論上講，完全競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)機(jī)制能夠?qū)崿F(xiàn)帕累托最優(yōu)狀態(tài)，即最優(yōu)經(jīng)濟(jì)效率的狀態(tài)。盡管現(xiàn)實(shí)的市場(chǎng)達(dá)不到完全競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)嚴(yán)格假設(shè)的種種條件的要求，因而也就達(dá)不到資源配置的最有效率的狀態(tài)，但是，這并否認(rèn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)具有提高經(jīng)濟(jì)效率的客觀功能。市場(chǎng)通過競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和價(jià)格機(jī)制引資源的合理流動(dòng)和充分有效利用，為生產(chǎn)者和消費(fèi)者提供及時(shí)、客觀的信息和分的貨幣刺激，使經(jīng)濟(jì)當(dāng)事人能對(duì)個(gè)別情況的千變?nèi)f化作出迅速的反映。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家中，所謂“市場(chǎng)解決效率問題，政府解決公平問題”的大致分工，在一程度上說明市場(chǎng)機(jī)制具有促進(jìn)經(jīng)濟(jì)效率不斷提高的功能。

2.2市場(chǎng)失效分析

由于現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)生活中，很難滿足完全競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)所嚴(yán)格假設(shè)的種種條件，一步說，即使?jié)M足了這些條件從而市場(chǎng)機(jī)制能夠?qū)崿F(xiàn)帕累托效率，它也不能解諸如收入和財(cái)富分配不公、自發(fā)競(jìng)爭(zhēng)導(dǎo)致的經(jīng)濟(jì)波動(dòng)等問題。與市場(chǎng)有效一樣，市場(chǎng)失效(失靈)也是一種客觀存在。現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)理論已經(jīng)揭示，市場(chǎng)失效有以下表現(xiàn)：

（1）不能提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。公共產(chǎn)品具有聯(lián)合的、共同的、公用的消費(fèi)性質(zhì)，其產(chǎn)權(quán)無法清晰地界定，特定的個(gè)人和他人能夠同時(shí)消費(fèi)（“消費(fèi)的非排他性”），新增消費(fèi)者不會(huì)減少既有的公共產(chǎn)品的數(shù)量和效用，也不增公共產(chǎn)品的消費(fèi)成本（“消費(fèi)的非對(duì)抗性”），并且不能把拒絕為公共產(chǎn)品付費(fèi)的人排除在消費(fèi)范圍之外（“消費(fèi)的非拒絕性”），這就難以形成市場(chǎng)價(jià)格，以通過市場(chǎng)機(jī)制引導(dǎo)必要數(shù)量和質(zhì)量的社會(huì)資源配置于公共產(chǎn)品的供應(yīng)上，如國(guó)防、治安安全、防洪排澇設(shè)施等。

（2）存在外部性。包括外部經(jīng)濟(jì)和外部不經(jīng)濟(jì)（正的和負(fù)的外部效應(yīng)）即某個(gè)經(jīng)濟(jì)主體生產(chǎn)和消費(fèi)物品或服務(wù)的行為，不以市場(chǎng)為媒介而對(duì)其他經(jīng)濟(jì)體產(chǎn)生的附加效應(yīng)。由于“不以市場(chǎng)為媒介”，具有外部性的產(chǎn)品的市場(chǎng)價(jià)格是不完全的市場(chǎng)價(jià)格，是扭曲的市場(chǎng)價(jià)格，人們從事具有外部性的活動(dòng)，是不通過市場(chǎng)價(jià)格信號(hào)實(shí)現(xiàn)社會(huì)資源的有效配置的，這就產(chǎn)生了市場(chǎng)失效狀態(tài)。

（3）自然壟斷。由于資源的稀缺性和規(guī)模經(jīng)濟(jì)性的作用，市場(chǎng)由一個(gè)或數(shù)個(gè)賣者壟斷。這是一種由于規(guī)模報(bào)酬遞增特點(diǎn)所決定的天然壟斷，從而排斥充分競(jìng)爭(zhēng)，破壞符合帕累托效率的資源配置。

（4）信息不對(duì)稱。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)行為主體的獨(dú)立性和分散性，使之不能在任何時(shí)候，任何情況下都獲得充分和全面的信息，這將導(dǎo)致市場(chǎng)活動(dòng)的盲目性。常見的現(xiàn)象是：交易主體的一方(往往是賣方)掌握更多的信息，從而使交易的另一方陷入不確定的環(huán)境中。尤其是在最終消費(fèi)品市場(chǎng)上，消費(fèi)者對(duì)商品不具有充分知識(shí)時(shí)，往往不能實(shí)現(xiàn)效用最大化。

（5）風(fēng)險(xiǎn)和不確定性。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是以無數(shù)人的自發(fā)活動(dòng)為基礎(chǔ)的，是通過市場(chǎng)機(jī)制的自發(fā)作用而實(shí)現(xiàn)社會(huì)資源的配置的，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)就是風(fēng)險(xiǎn)經(jīng)濟(jì)。事業(yè)風(fēng)險(xiǎn)與各種不確定性，造成某種類型的投資活動(dòng)不能達(dá)到社會(huì)所要求的狀態(tài)。

此外，從道德倫理規(guī)范的角度看，即使在競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)機(jī)制能夠?qū)崿F(xiàn)資源上的帕累托效率的情況下，單靠市場(chǎng)機(jī)制調(diào)節(jié)也有可能出現(xiàn)諸如收入分配不公、經(jīng)濟(jì)波動(dòng)和宏觀經(jīng)濟(jì)總量失衡及與此相關(guān)的失業(yè)和通貨膨脹等問題。

3政府職能界定

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中客觀存在的市場(chǎng)失效，引出了政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活的“理由”，這就要求政府及其公共財(cái)政的介入，政府必須承擔(dān)起應(yīng)盡的職責(zé)。在當(dāng)今世界上，政府的職能可以概括為三項(xiàng)：政治職能、社會(huì)職能和經(jīng)濟(jì)職能。

政府的政治職能是最基本的職能，它在一定意義上體現(xiàn)了政府存在的必要性，主要表現(xiàn)在維護(hù)國(guó)家主權(quán)、領(lǐng)土完整、國(guó)防和公共安全。政府的政治職能往往在戰(zhàn)爭(zhēng)、內(nèi)亂等特殊情況下才充分發(fā)揮作用。在和平時(shí)期，則主要是實(shí)行政治統(tǒng)治，保障社會(huì)安定和維護(hù)公共安全。目前，人們對(duì)政治職能的認(rèn)識(shí)并沒有太多的分歧。

政府的社會(huì)職能則要復(fù)雜一些。這一方面是因?yàn)榇隧?xiàng)職能是隨著社會(huì)的發(fā)展而不斷擴(kuò)大的，另一方面則是因?yàn)楦鲊?guó)實(shí)行的政治制度和國(guó)情不同，使社會(huì)職能的內(nèi)容有一定的差別。按照馬克思主義的觀點(diǎn)，政府的社會(huì)職能是指“由于國(guó)家的一般的共同需要而必須執(zhí)行的職能，它一般包括屬于政府管轄的社會(huì)公共事務(wù)，如公共教育、消防、交通管制、醫(yī)療、社會(huì)保障、貧困救濟(jì)、自然資源和環(huán)境保護(hù)等。在這些基本方面，中外學(xué)者也能達(dá)成相近的共識(shí)。

政府的經(jīng)濟(jì)職能，最早是包括在政府的社會(huì)職能之中的。從歷史發(fā)展的進(jìn)程看，隨著資本主義經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，各國(guó)政府更多地干預(yù)經(jīng)濟(jì)事務(wù)，經(jīng)濟(jì)職能明顯擴(kuò)大，遂逐漸從社會(huì)職能中分化出來而成為獨(dú)立職能。戰(zhàn)后以來，政府已從傳統(tǒng)觀念上的政府演變成為現(xiàn)代政府，后者的重要特征之一，就是政府職能有了很大的變化和強(qiáng)化，特別是經(jīng)濟(jì)職能的不斷強(qiáng)化，管理性和服務(wù)性職能也得以大大加強(qiáng)。但政府經(jīng)濟(jì)職能應(yīng)強(qiáng)化到何種程度，近二、三十年來在西方主要發(fā)達(dá)國(guó)家卻引起了頗多爭(zhēng)議，并最終導(dǎo)致近些年來新經(jīng)濟(jì)自由主義思潮的復(fù)歸。此外，由于不同國(guó)家的經(jīng)濟(jì)制度的性質(zhì)不同，也導(dǎo)致對(duì)政府經(jīng)濟(jì)職能的較多爭(zhēng)議。但是，對(duì)所有選擇了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)模式的國(guó)家，在政府經(jīng)濟(jì)職能的基本方面卻又有著較大的一致性，并可將之概括為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中政府經(jīng)濟(jì)職能：

3.1確保經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長(zhǎng)和收入公平、合理分配的調(diào)節(jié)職能

政府所采取的相應(yīng)政策手段主要有：財(cái)政稅收政策和貨幣金融政策。其中，財(cái)稅政策主要是通過所得稅、財(cái)產(chǎn)繼承稅的設(shè)定、征收以及在社會(huì)福利方面的財(cái)政支出等進(jìn)行收入再分配：通過財(cái)政、稅收的“自動(dòng)穩(wěn)定器”機(jī)制及財(cái)政支出規(guī)模的擴(kuò)大、收縮或提前、推后支出以及特定條件下的關(guān)稅進(jìn)行調(diào)節(jié)；通過公共事業(yè)支出等在一定程度上參與或調(diào)整資源配置；以財(cái)政支出來支付有關(guān)的中央及地方政府機(jī)構(gòu)提供一般行政服務(wù)和建造公共設(shè)施等；此外，通過特別折舊等減稅措施以及財(cái)政補(bǔ)貼，對(duì)某些產(chǎn)業(yè)的發(fā)展給予一定程度的支持。貨幣金融政策主要是通過中央銀行準(zhǔn)備金率的變化、公開市場(chǎng)業(yè)務(wù)操作、再貼現(xiàn)率調(diào)整以及作為對(duì)貸款規(guī)模直接限制手段的“窗口指導(dǎo)”進(jìn)行貨幣供給量的調(diào)節(jié)和景氣調(diào)節(jié)。

3.2提供公共產(chǎn)品的資源配置職能

政府所采取的相應(yīng)手段主要是公共事業(yè)投資、基礎(chǔ)設(shè)施投資、社會(huì)公共品或服務(wù)的提供及福利政策等。

3.3對(duì)微觀領(lǐng)域的管理或規(guī)制職能

政府采取的相應(yīng)政策措施包括：禁止壟斷、共謀行為，限制不公正交易、限制企業(yè)集中等法規(guī)；經(jīng)濟(jì)直接規(guī)制，主要是對(duì)自然壟斷、公益性領(lǐng)域進(jìn)行有關(guān)進(jìn)入、退出、價(jià)格等方面的直接管理；社會(huì)性直接規(guī)制及保護(hù)消費(fèi)者政策，包括防止公害、環(huán)境保護(hù)政策，反、工業(yè)安全和保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益(投訴、有關(guān)信息公開、防止假冒產(chǎn)品等)政策；有關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策，包括對(duì)某些特定產(chǎn)業(yè)給予一定支持，對(duì)某些產(chǎn)業(yè)的設(shè)備投資進(jìn)行管理，通過直接數(shù)量限制或關(guān)稅壁壘，限制同類產(chǎn)品的進(jìn)口，保護(hù)國(guó)內(nèi)幼稚產(chǎn)業(yè)，對(duì)衰退產(chǎn)業(yè)的調(diào)整給予補(bǔ)貼等援助，促進(jìn)其資源轉(zhuǎn)移及生產(chǎn)效率的提高，為促進(jìn)中小企業(yè)的現(xiàn)代化和合理化，根據(jù)有關(guān)法規(guī)對(duì)中小企業(yè)給予一定的援助；為促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展和保護(hù)農(nóng)民利益進(jìn)行的農(nóng)產(chǎn)品補(bǔ)貼和促進(jìn)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)合理化所采取的政策；扶持高科技企業(yè)發(fā)展等。

應(yīng)當(dāng)指出的是，上述政府職能的劃分，并不意味著三個(gè)政府職能是截然分庫(kù)的，而是相互融合的。一項(xiàng)職能中可以包括其他職能的某些內(nèi)容，也貫徹了其它職能的目的。如社會(huì)保障、貧困救濟(jì)雖屬于社會(huì)職能的范圍，但從收入分配公平化角度看，體現(xiàn)的是經(jīng)濟(jì)職能的要求，從社會(huì)安定的角度看，又體現(xiàn)了政治理能要求。同樣，提供公共產(chǎn)品、彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈等，既是經(jīng)濟(jì)職能的表現(xiàn)，又反應(yīng)了政治、社會(huì)職能的要求。

從上述政府職能所涉及的領(lǐng)域看，正是市場(chǎng)失效的領(lǐng)域。政府職能所包含的內(nèi)容，都是針對(duì)著諸如公共品、外部性、自然壟斷、信息偏在、收入分配不公，風(fēng)險(xiǎn)及不確定以及經(jīng)濟(jì)波動(dòng)等市場(chǎng)缺陷問題的。

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5周樹志．公共政策學(xué)—一種政策系統(tǒng)分析新范式[M].西安：西北大學(xué)出版社，2000