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一、問題的提出與相關(guān)文獻(xiàn)的回顧

經(jīng)濟(jì)學(xué)家和地理學(xué)家的見解，為我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的發(fā)展提供了許多富有建設(shè)性的理論指導(dǎo)和政策性建議。但是，我們也必須看到，在我國現(xiàn)有的體制背景下，上述兩種思路都存在著明顯的缺陷。首先，從區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角來看，依靠市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和完善來促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的實(shí)現(xiàn)，毫無疑問，應(yīng)是解決中國區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展障礙的最佳思路。然而，我國從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的社會(huì)轉(zhuǎn)型決非一朝一夕之功，市場(chǎng)化機(jī)制的發(fā)育成熟、統(tǒng)一的大市場(chǎng)的形成，無疑是一個(gè)漫長的發(fā)展過程，即使在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)已經(jīng)完全發(fā)育成熟的發(fā)達(dá)國家，其固有的市場(chǎng)失靈的客觀存在也使我們無法完全將解決區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展問題的希望寄托于市場(chǎng)萬能的神話之上。進(jìn)言之，正如許多經(jīng)濟(jì)學(xué)家指出的，市場(chǎng)力量的作用通常傾向于增加而不是減少區(qū)域差異，因此，即使是市場(chǎng)發(fā)達(dá)的社會(huì)，也傾向于實(shí)行政府干預(yù)型的協(xié)調(diào)模式。其次，按照經(jīng)濟(jì)地理學(xué)和政區(qū)地理學(xué)的改革思路，即重新調(diào)整行政區(qū)劃，從理論上看似乎可行，從實(shí)踐的角度看卻未免是脫離了當(dāng)代中國政治與社會(huì)現(xiàn)實(shí)的紙上談兵。眾所周知，許多行政區(qū)劃是歷史形成的，具有相當(dāng)?shù)姆€(wěn)定性和剛性，不能也不應(yīng)該隨著經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的頻繁變化而隨意調(diào)整。同時(shí)，經(jīng)濟(jì)區(qū)以經(jīng)濟(jì)為主要標(biāo)準(zhǔn)甚至是唯一的尺度，而行政區(qū)則要考慮到綜合性因素，而不能僅以經(jīng)濟(jì)為限。對(duì)現(xiàn)行的行政區(qū)劃的重新調(diào)整，涉及政治、經(jīng)濟(jì)、文化等各個(gè)方面，很可能是一項(xiàng)比需要解決的問題本身還要困難和復(fù)雜的工程，搞得不好恐怕治絲益棼，引發(fā)出難以預(yù)料的后果。

我們認(rèn)為，研究現(xiàn)階段我國的區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展與區(qū)域合作，需要從政治經(jīng)濟(jì)學(xué)的維度切入，通過對(duì)政府結(jié)構(gòu)、政府的決策程序及其微觀基礎(chǔ)的考察和審視，推進(jìn)問題的解決。因?yàn)?，?shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的主要障礙，即地方保護(hù)主義的根源在于現(xiàn)行的體制和結(jié)構(gòu)。在市場(chǎng)機(jī)制尚不完善、法治極不健全的情況下，僅僅依靠民間經(jīng)濟(jì)交往這一自下而上的市場(chǎng)力量，顯然難以沖破這一體制性的障礙。在我們看來，通過構(gòu)建一個(gè)強(qiáng)有力的區(qū)域政府合作機(jī)制，依靠政府間的合作積極推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化，是在現(xiàn)行體制下實(shí)現(xiàn)我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展的理性選擇。二、區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的體制障礙：區(qū)域政府合作的邏輯起點(diǎn)

區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化，指稱的是按照自然地域經(jīng)濟(jì)內(nèi)在聯(lián)系、商品流向、民族文化傳統(tǒng)以及社會(huì)發(fā)展需要而形成為區(qū)域經(jīng)濟(jì)的聯(lián)合體。區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化同時(shí)也是建立在區(qū)域分工與協(xié)作基礎(chǔ)上，通過生產(chǎn)要素的區(qū)域流動(dòng)，推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)整體協(xié)調(diào)發(fā)展的過程。目前，包括長三角、珠三角在內(nèi)的經(jīng)濟(jì)區(qū)域存在的最大的問題是各自為政，地方市場(chǎng)分割和地方保護(hù)主義阻礙了經(jīng)濟(jì)資源的自由流動(dòng)和跨地區(qū)的經(jīng)濟(jì)合作。盡管隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和市場(chǎng)發(fā)育水平的提高，隨著國家立法的完善和執(zhí)法環(huán)境的變化，地方市場(chǎng)分割和地方保護(hù)主義的內(nèi)容和表現(xiàn)形式也在發(fā)生變化，但造成該現(xiàn)象的體制性根源依然根深蒂固，體制轉(zhuǎn)軌過程中行政性分權(quán)下的中央與地方之間的權(quán)力結(jié)構(gòu)、“政績合法性”主導(dǎo)下的地方干部考核制度、政府機(jī)構(gòu)龐大與地方財(cái)政困境，以及計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代遺留的工業(yè)布局，共同造成了區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的體制障礙。新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為：“對(duì)于一個(gè)有著長期集權(quán)且市場(chǎng)不發(fā)達(dá)的國家來講，供給主導(dǎo)型的制度變遷將起主要作用”[⑤].在我們這樣一個(gè)政府主導(dǎo)型的發(fā)展中國家，只有通過政府進(jìn)行市場(chǎng)化的制度創(chuàng)新，才能打破傳統(tǒng)體制的制度均衡，從而推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)朝一體化的方向發(fā)展。

（一）行政性分權(quán)下的中央與地方之間的權(quán)力結(jié)構(gòu)

1978年以來，以下放財(cái)政權(quán)和稅收權(quán)、投融資權(quán)和企業(yè)管轄權(quán)為核心的行政性分權(quán)，有效地調(diào)動(dòng)了地方的積極性，促進(jìn)了我國經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，但這種以行政性分權(quán)為核心所形成的體制存在嚴(yán)重的缺陷，并直接導(dǎo)致了地方市場(chǎng)分割格局的出現(xiàn)。[⑥]從財(cái)稅體制看，80年代的幾次改革都突出了“包”的特點(diǎn)，圍繞著實(shí)行和強(qiáng)化包干制而展開的。財(cái)政包干制明顯帶有向地方傾斜收入的色彩，地方政府往往通過對(duì)企業(yè)減免稅收，然后以集資、攤派等形式，通過體外循環(huán)，把稅負(fù)納入地方政府的財(cái)庫，從而造成了國家財(cái)力的分散化。尤其值得注意的是，由于實(shí)行了財(cái)政包干制，地方政府在增加本級(jí)財(cái)政收入的動(dòng)機(jī)誘導(dǎo)下，往往容易忽略規(guī)模經(jīng)濟(jì)和技術(shù)更新?lián)Q代的要求，一味地盲目投資、重復(fù)建設(shè)，導(dǎo)致地區(qū)間產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同，從而降低了資源配置的效率。從企業(yè)的實(shí)際地方所有制看，企業(yè)劃歸地方或由地方新建，形成了所謂的產(chǎn)權(quán)地方化。由于按照企業(yè)隸屬關(guān)系征稅，地方國有企業(yè)就成為地方財(cái)政的重要財(cái)源。而產(chǎn)權(quán)地方化則導(dǎo)致國企改革相對(duì)遲緩，政、企分開的改革措施不能落實(shí)，使企業(yè)始終難以成為獨(dú)立經(jīng)營的市場(chǎng)主體，同時(shí)也強(qiáng)化了地方政府作為一級(jí)利益主體的身份。

（二）“政績合法性”主導(dǎo)下的地方干部考核制度

在經(jīng)濟(jì)權(quán)力下放和市場(chǎng)化的過程中，地方政府的合法性基礎(chǔ)也發(fā)生了相應(yīng)的變化。在這種新的制度環(huán)境下，經(jīng)濟(jì)發(fā)展成為考核地方官員業(yè)績的最重要指標(biāo)之一。地方政府的領(lǐng)導(dǎo)人通過發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，推動(dòng)GDP的增長，一方面可為自己贏得上層的肯定，另一方面通過為轄區(qū)內(nèi)的人民提供廣泛的社會(huì)福利，又可獲得地方人民的支持和認(rèn)可，地方政府的政治統(tǒng)治基礎(chǔ)開始發(fā)生了轉(zhuǎn)變，形成了所謂的“政績合法性”。有學(xué)者指出，在中國現(xiàn)行政治制度下，越來越出現(xiàn)一種傾向，表明地方政府官員的提升與當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展成正比。斯坦福大學(xué)的周黎安博士運(yùn)用了一個(gè)委托的模型，對(duì)1980年至1993年間中國大陸28個(gè)?。ǔ鞑睾秃Ｄ希┑臄?shù)據(jù)進(jìn)行了實(shí)證檢驗(yàn)，結(jié)果顯示各省的經(jīng)濟(jì)績效與地方官員的晉升之間呈現(xiàn)出高度的正相關(guān)性。[⑦]因?yàn)楝F(xiàn)行的干部考核制度特別是對(duì)地方干部政績的評(píng)價(jià)與考核過分強(qiáng)調(diào)與所轄地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展業(yè)績進(jìn)行直接掛鉤，而這種業(yè)績又主要以上了多少項(xiàng)目、建了多少企業(yè)、經(jīng)濟(jì)增長速度多少等指標(biāo)來進(jìn)行簡(jiǎn)單量化和比較。這樣，就必然導(dǎo)致各行政區(qū)首腦或部門干部強(qiáng)化資源配置本地化和保護(hù)本地市場(chǎng)。再加上地方官員頻繁的地區(qū)間調(diào)動(dòng)，更使地方政府在經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)中急功近利，尋求短期經(jīng)濟(jì)行為，從而使國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展缺少可持續(xù)性。

（三）政府機(jī)構(gòu)龐大與地方財(cái)政困境

地方市場(chǎng)分割、政府間合作動(dòng)力不足的另一個(gè)重要?jiǎng)右蛟谟谡畽C(jī)構(gòu)龐大，而地方財(cái)政困難。當(dāng)前，中國政府機(jī)構(gòu)人員隊(duì)伍十分龐大，超編嚴(yán)重，不少地區(qū)政府財(cái)政十分緊張，拖欠工資現(xiàn)象很普遍。1996年底，財(cái)政供養(yǎng)的人口3673萬人，比1978年增長了82.3%，大大高于同期人口增長的速度。在財(cái)政人口中，黨政機(jī)關(guān)干部約1100萬人。1993年~1997年，國家財(cái)政收入每年增加1000億元左右，但同期財(cái)政人口每年增加100多萬人，加上增加工資的部分，財(cái)政每年需增加工資性支出600多億元，占國家新增財(cái)力的60%以上。在不少地區(qū)，新增財(cái)政收入約80%以上用于人員經(jīng)費(fèi)[⑧].政府財(cái)政成了典型的“吃飯財(cái)政”。尤其是對(duì)很多不發(fā)達(dá)的地區(qū)來說，財(cái)政上的困境更使得地方政府走入一個(gè)兩難境地，一方面，如果要搞活當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)，就需要對(duì)公共設(shè)施投資，減輕當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)主體的負(fù)擔(dān)；另一方面，各種財(cái)政剛性支出迫使地方財(cái)政必須不斷擴(kuò)大或維持財(cái)政收入，結(jié)果當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)主體的稅負(fù)不減反增。這些地區(qū)的財(cái)政困境和當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展水平形成一種相互遏制的格局，一旦地方政府缺失自身動(dòng)力進(jìn)行制度創(chuàng)新來打破這種格局，往往就會(huì)轉(zhuǎn)而采用地方保護(hù)主義，以分割市場(chǎng)的形式來增加當(dāng)?shù)氐呢?cái)政收入。

（四）傳統(tǒng)體制下遺留的工業(yè)布局

在傳統(tǒng)體制下，中央政府除強(qiáng)調(diào)在全國建立獨(dú)立的工業(yè)體系外，還強(qiáng)調(diào)在大區(qū)、某些省份建立自己獨(dú)立的工業(yè)體系，從而形成了封閉的或自成體系的工業(yè)布局。我們可以從傳統(tǒng)體制下我國兩次典型的以地方分權(quán)為主的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)運(yùn)行特點(diǎn)得到更有力的印證。在“”時(shí)期，為了實(shí)現(xiàn)在中共“八大”二次會(huì)議上提出的7年趕上英國、再加8—10年趕上美國的發(fā)展目標(biāo)，中央政府出于自身財(cái)力有限的考慮，只好下放權(quán)力，發(fā)揮地方政府參與經(jīng)濟(jì)建設(shè)的主動(dòng)性。于是，在以經(jīng)濟(jì)協(xié)作區(qū)為單位組織經(jīng)濟(jì)建設(shè)的同時(shí)，同意每個(gè)省、直轄市、自治區(qū)都建立自己獨(dú)立的工業(yè)體系，從而促成了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的分散化和分割化趨勢(shì)。在“”期間，由于受到極“左”思想的影響，加上中蘇關(guān)系危機(jī)引發(fā)的對(duì)當(dāng)時(shí)所謂戰(zhàn)爭(zhēng)形勢(shì)的錯(cuò)誤判斷，中央政府再一次下放權(quán)力，鼓勵(lì)各個(gè)地方甚至企業(yè)都要自力更生、自給自足，以便戰(zhàn)爭(zhēng)發(fā)生時(shí)能夠“省自為戰(zhàn)”。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代遺留下來的這種封閉的或自成體系的地方工業(yè)布局，現(xiàn)在看來實(shí)際上已經(jīng)成為以市場(chǎng)為取向的區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的發(fā)展障礙。

總之，這種人為的條塊分割、劃地為牢的經(jīng)濟(jì)分散化和分割化過程助長了“大而全”、“小而全”、重復(fù)建設(shè)，阻礙了地區(qū)間分工和交換的發(fā)展。全國的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行，正是這樣被分割成為許許多多互不相關(guān)和互相隔絕的地方經(jīng)濟(jì)單位。澳大利亞學(xué)者奧德麗·唐尼索恩（AudreyDonnithorne）在1972年發(fā)表于英國倫敦《中國學(xué)季刊》的一篇文章中，曾經(jīng)將這種獨(dú)特的經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象比喻成“蜂窩狀”經(jīng)濟(jì)（CellulreyEconomy），[⑨]這一比喻是相當(dāng)貼切的。

三、區(qū)域政府合作機(jī)制的建構(gòu)思路

區(qū)域政府合作的目的，從根本上說，就是通過行政性力量基于對(duì)市場(chǎng)規(guī)范的共識(shí)，掃除行政壁壘，促進(jìn)區(qū)域內(nèi)部要素的流動(dòng)，實(shí)現(xiàn)資源的有效配置，最終形成一個(gè)統(tǒng)一的地域經(jīng)濟(jì)組織，即區(qū)域經(jīng)濟(jì)共同體。這一合作機(jī)制與傳統(tǒng)體制下的地區(qū)合作與發(fā)展不同，它必須是建立在分享共同利益的基礎(chǔ)之上的合作行為。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)深入發(fā)展和各地方政府利益獨(dú)立化的制度背景之下，區(qū)域內(nèi)各地方政府之間的合作行為是一種利益驅(qū)動(dòng)下的戰(zhàn)略選擇，區(qū)域政府合作框架必須是基于各地的共同利益之上，并且使區(qū)域內(nèi)的地方政府意識(shí)到只有選擇合作策略才能增進(jìn)和分享共同的利益。因此，從追求區(qū)域共同利益這一合作原則出發(fā)，區(qū)域政府合作機(jī)制的建構(gòu)思路應(yīng)體現(xiàn)為以下幾點(diǎn)：

（一）區(qū)域政府合作必須構(gòu)建一個(gè)統(tǒng)一協(xié)調(diào)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則。

區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的關(guān)鍵是市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則的一體化。歐共體創(chuàng)建和歐盟運(yùn)行的實(shí)際經(jīng)驗(yàn)表明，一個(gè)統(tǒng)一的協(xié)調(diào)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則對(duì)建立區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的發(fā)展機(jī)制來說是至關(guān)重要的。如果沒有它的支撐，就無法在區(qū)域大市場(chǎng)范圍內(nèi)，協(xié)調(diào)各地方的政府行為，無法限制地方政府主導(dǎo)的盲目重復(fù)建設(shè)的沖動(dòng)，無法使區(qū)域內(nèi)市場(chǎng)主體進(jìn)行充分、有效的和公平的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，無法防止市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)被各地區(qū)行政權(quán)力和壟斷勢(shì)力扭曲，無法實(shí)現(xiàn)區(qū)域范圍內(nèi)的資源有效配置。因此，區(qū)域內(nèi)各政府應(yīng)實(shí)行統(tǒng)一的非歧視性原則、市場(chǎng)準(zhǔn)入原則、透明度原則、公平貿(mào)易原則，清理各類法規(guī)文件，逐步取消一切妨礙區(qū)域市場(chǎng)一體化的制度與政策規(guī)定，取消一切妨礙商品、要素自由流動(dòng)的區(qū)域壁壘和歧視性規(guī)定，促進(jìn)市場(chǎng)的發(fā)育與完善。

（二）區(qū)域政府合作必須要有跨行政區(qū)的制度性的組織協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。

由于我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化是建立跨行政區(qū)基礎(chǔ)之上的，為了消除局部利益對(duì)區(qū)域共同利益的侵蝕，必須在分立的行政區(qū)基礎(chǔ)上形成共同的內(nèi)在機(jī)制，并在保證共同利益的基礎(chǔ)上制定具有約束力的共同政策和制度規(guī)范，實(shí)現(xiàn)組織體系內(nèi)的超行政區(qū)的協(xié)調(diào)與管理。[⑩]沒有統(tǒng)一的跨行政區(qū)的區(qū)域協(xié)調(diào)管理機(jī)構(gòu)，區(qū)域合作就很難進(jìn)入到真正的實(shí)質(zhì)性階段；沒有明確的協(xié)議或制度，就很難保證地方政府在追求地方利益的同時(shí)不會(huì)對(duì)共同利益產(chǎn)生消極影響。但值得注意的是，這樣一種框架性制度結(jié)構(gòu)必須建立在相關(guān)地區(qū)自愿合作的基礎(chǔ)之上，而且是一種對(duì)各地具有明確的約束性機(jī)制。這種機(jī)構(gòu)應(yīng)該有明確的職能和權(quán)限，并且所作出的決策可以以立法等形式，對(duì)各級(jí)地方政府的行為構(gòu)成有效約束。

（三）區(qū)域政府合作必須強(qiáng)化對(duì)區(qū)域內(nèi)交通、港口、通訊等基礎(chǔ)設(shè)施的統(tǒng)籌與管理，實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的一體化。

基礎(chǔ)設(shè)施的一體化是區(qū)域一體化的基本架構(gòu)，交通、港口、通訊是推進(jìn)區(qū)域一體化的重要基礎(chǔ)，也應(yīng)該是區(qū)域整體規(guī)劃的核心。[11]沒有基礎(chǔ)設(shè)施的一體化，不僅使現(xiàn)有的資源與設(shè)施空置與浪費(fèi)，而且也極大地影響地區(qū)間生產(chǎn)要素的自由流動(dòng)，提高了區(qū)域內(nèi)的交易成本。目前，由于受條塊分割體制的影響，跨區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施很難實(shí)現(xiàn)“無縫隙”銜接，甚至地區(qū)之間競(jìng)相追求大而全、小而全，嚴(yán)重影響了區(qū)域整體形象，制約了經(jīng)濟(jì)效率的提高。以長江三角洲為例，該區(qū)域在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的統(tǒng)籌規(guī)劃與管理方面存在著不少的問題。如地區(qū)間及各種交通運(yùn)輸方式之間的協(xié)作配套比較差，很少從綜合運(yùn)輸?shù)慕嵌葋斫y(tǒng)一規(guī)劃和建設(shè)本區(qū)域的交通設(shè)施。

（四）區(qū)域政府間合作必須構(gòu)建區(qū)域經(jīng)濟(jì)特色，充分發(fā)揮產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力。

區(qū)域整體競(jìng)爭(zhēng)力歸根到底在于產(chǎn)業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力，而產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力的關(guān)鍵在于產(chǎn)業(yè)區(qū)域特色優(yōu)勢(shì)的形成。因此，區(qū)域內(nèi)各地必須從自身的比較優(yōu)勢(shì)和競(jìng)爭(zhēng)力出發(fā)，統(tǒng)一制定適合本地區(qū)特點(diǎn)的區(qū)域產(chǎn)業(yè)政策。各地政府要充分尊重企業(yè)的意愿，努力為企業(yè)的跨地區(qū)擴(kuò)張和競(jìng)爭(zhēng)創(chuàng)造更為寬松的條件和環(huán)境，在競(jìng)爭(zhēng)中進(jìn)行產(chǎn)業(yè)整合，在競(jìng)爭(zhēng)中形成合理的產(chǎn)業(yè)分工和區(qū)域優(yōu)勢(shì)。目前，在我國由于各區(qū)域一般都沒有一個(gè)統(tǒng)一的產(chǎn)業(yè)發(fā)展協(xié)調(diào)機(jī)制，各地區(qū)在制定或規(guī)劃各自的支柱產(chǎn)業(yè)時(shí)，大都是從各自的行政區(qū)利益或眼前利益出發(fā)，產(chǎn)業(yè)的同構(gòu)化現(xiàn)象嚴(yán)重，這十分不利于區(qū)域產(chǎn)業(yè)的協(xié)調(diào)發(fā)展和區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化，降低了區(qū)域的產(chǎn)業(yè)整體凝聚力和開拓力。因此，區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化必須形成統(tǒng)一的區(qū)域產(chǎn)業(yè)政策，加強(qiáng)各地方政府間的協(xié)調(diào)，為企業(yè)間的競(jìng)爭(zhēng)創(chuàng)造良好的市場(chǎng)條件，通過競(jìng)爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)整合，逐漸形成以分工協(xié)作為基礎(chǔ)的區(qū)域性產(chǎn)業(yè)網(wǎng)絡(luò)，進(jìn)而形成整體優(yōu)勢(shì)和網(wǎng)絡(luò)。

四、現(xiàn)階段我國建構(gòu)區(qū)域政府合作機(jī)制的理性選擇

根據(jù)我國現(xiàn)有的制度結(jié)構(gòu)，借鑒國外的實(shí)踐以及結(jié)合區(qū)域政府合作的基本原則，我們認(rèn)為，在現(xiàn)階段，要建立區(qū)域政府合作機(jī)制并確保這一機(jī)制的有效運(yùn)轉(zhuǎn)，直接取決于我們能否建構(gòu)起良好的制度環(huán)境、合理的組織安排和完善的區(qū)域合作規(guī)則。其中，制度環(huán)境是基礎(chǔ)保障，組織安排是結(jié)構(gòu)保障，行為規(guī)則是具體的激勵(lì)與約束保障。在區(qū)域政府合作機(jī)制的建構(gòu)過程中，中央政府與地方政府在各自的范圍內(nèi)進(jìn)行有效的制度創(chuàng)新，則是問題的關(guān)鍵之所在。

（一）良好的制度環(huán)境：制度基礎(chǔ)的完善與體制的改革

按L.E.戴維斯和D.C.諾斯的理解，制度環(huán)境“是一系列用來建立生產(chǎn)、交換與分配基礎(chǔ)的政治、社會(huì)和法律基礎(chǔ)規(guī)則”。[12]而中央政府作為全國各族人民利益的總代表，它支配著各種政治資源，是維系政治系統(tǒng)穩(wěn)定的主要力量，承擔(dān)著提供憲法秩序、基本法律和主流意識(shí)形態(tài)等制度安排的主要職責(zé)。因此，區(qū)域政府合作機(jī)制的建立所需要的良好的制度環(huán)境，在很大程度上取決于中央政府的制度創(chuàng)新能力。

1.積極推進(jìn)法治建設(shè)，完善相應(yīng)的法律制度。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是法治經(jīng)濟(jì)，基于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上的區(qū)域政府合作機(jī)制離不開法律制度的規(guī)制。在西方發(fā)達(dá)國家，法律對(duì)于反壟斷、促進(jìn)自由市場(chǎng)的形成與發(fā)展起到了極其重要的作用。[13]因此，對(duì)于中央政府來說，首先，必須提高憲法權(quán)威，強(qiáng)化憲法在統(tǒng)一國內(nèi)市場(chǎng)中的作用。在憲法中明確禁止地方政府分割市場(chǎng)的行為，其條文核心是“不得以任何形式限制國內(nèi)自由貿(mào)易”；明確、細(xì)化違憲審查程序，切實(shí)建立違憲審查制度，以憲法訴訟、行政訴訟等方式防范、懲戒分割統(tǒng)一市場(chǎng)的行為，尤其是抽象行政行為。其次，完善相應(yīng)的競(jìng)爭(zhēng)法來阻止地方保護(hù)主義的行為。競(jìng)爭(zhēng)法在建立和維護(hù)市場(chǎng)秩序方面起著至關(guān)重要的作用，它主要包括反限制競(jìng)爭(zhēng)法和反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法，而反限制競(jìng)爭(zhēng)法就屬于反壟斷包括反行政性壟斷的根本大法。當(dāng)前，我國只出臺(tái)了《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》，尚未出臺(tái)《反限制競(jìng)爭(zhēng)法》，即反壟斷法，因此，中央政府必須根據(jù)我國的現(xiàn)實(shí)情況，借鑒發(fā)達(dá)國家的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，盡快出臺(tái)一部行之有效的《反限制競(jìng)爭(zhēng)法》，其中應(yīng)包括反行政性壟斷和地方保護(hù)主義的法律規(guī)定。此外，還應(yīng)出臺(tái)一部地區(qū)關(guān)系法，以法律的形式明確地區(qū)政府間關(guān)系。

2.改革中央與地方之間的關(guān)系，深化財(cái)稅體制改革，完善分稅制。財(cái)稅體制是中央與地方關(guān)系的核心問題，合理界定中央與地方的財(cái)權(quán)直接關(guān)系到全國統(tǒng)一市場(chǎng)秩序的形成。因此，鑒于長期以來中央與地方之間“治亂循環(huán)”所帶來的一系列不良后果，我們必須深化財(cái)稅體制改革，完善分稅制：首先，進(jìn)一步合理界定政府事權(quán)，劃清各級(jí)政府的支出責(zé)任，并以此為基礎(chǔ)劃分稅制。其次，建立規(guī)范化的中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付制度。一般包括：一般性補(bǔ)助即稅收返還；專項(xiàng)撥款補(bǔ)助；特殊因素補(bǔ)助等。再次，應(yīng)調(diào)整稅費(fèi)關(guān)系，規(guī)范政府收入，同時(shí)進(jìn)一步完善地方稅體系。發(fā)達(dá)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國家政府理財(cái)?shù)囊粭l重要原則是預(yù)算的完整性，即政府部門依賴國家的行政權(quán)威、資產(chǎn)所有權(quán)或提供某種特殊服務(wù)而向企業(yè)和個(gè)人征收的各種收入，都應(yīng)做為財(cái)政收入。因此，我國應(yīng)通過“費(fèi)改稅”，擴(kuò)大現(xiàn)有稅種、稅基或設(shè)置新稅種等辦法加以規(guī)范，并建立國家預(yù)算，建立以稅收為主，收費(fèi)收入為輔，稅費(fèi)并存的財(cái)政收入運(yùn)行機(jī)制，同時(shí)也為地方政府建立穩(wěn)定的稅基。[14]

3.建立科學(xué)的地方政府官員的績效評(píng)價(jià)體系。如前所述，在以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的制度背景下，一個(gè)地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r往往直接決定了該地方政府官員的政治、經(jīng)濟(jì)收益。所以在這樣的績效評(píng)價(jià)體系的指引下，地方政府官員往往會(huì)為了自身利益的最大化而忽視全局利益，以至于地方政府行為呈現(xiàn)出異化特征，從而導(dǎo)致地方政府間利益關(guān)系的不協(xié)調(diào)，地方保護(hù)主義和地方市場(chǎng)分割盛行。因此，必須建立起科學(xué)的地方政府官員績效評(píng)價(jià)體系，通過其正確的方向引導(dǎo)，規(guī)范官員們的行為取向和行為模式，實(shí)現(xiàn)地方政府行為的正?；瑥亩_(dá)到協(xié)調(diào)和改善政府間利益關(guān)系的目的。我們認(rèn)為，科學(xué)的地方政府績效評(píng)價(jià)體系的建立應(yīng)該體現(xiàn)以下思想：一是對(duì)一個(gè)地方政府政績的評(píng)價(jià)應(yīng)該把該地方社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與其歷史狀況及長遠(yuǎn)發(fā)展有機(jī)結(jié)合，尤其要注重該地方的可持續(xù)發(fā)展的能力；二是對(duì)地方政府官員的考核、評(píng)價(jià)應(yīng)該取向于一個(gè)綜合的指標(biāo)體系，而不應(yīng)僅僅局限于發(fā)展經(jīng)濟(jì)的能力。應(yīng)當(dāng)設(shè)計(jì)一套科學(xué)、規(guī)范、可量化的干部績效考核指標(biāo)體系，其中不僅要有經(jīng)濟(jì)數(shù)量、增長速度指標(biāo)，更要關(guān)注經(jīng)濟(jì)增長的質(zhì)量指標(biāo)、社會(huì)效益指標(biāo)和環(huán)保指標(biāo)，關(guān)注在遵守國家法律法規(guī)方面的表現(xiàn)，對(duì)直接干預(yù)市場(chǎng)運(yùn)轉(zhuǎn)或企業(yè)活動(dòng)所造成的經(jīng)濟(jì)損失必須承擔(dān)相應(yīng)的法律和經(jīng)濟(jì)責(zé)任。

4.實(shí)現(xiàn)政企分開，使企業(yè)真正成為市場(chǎng)的主體。地方保護(hù)主義、地方市場(chǎng)分割實(shí)際上是行政性關(guān)系在資源分配過程中占上風(fēng)的結(jié)果，它緣于地方政府對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)主體控制權(quán)的膨脹，而建立全國統(tǒng)一市場(chǎng)，形成區(qū)域市場(chǎng)機(jī)制的核心之一是要形成獨(dú)立運(yùn)轉(zhuǎn)的市場(chǎng)主體，使企業(yè)成為真正的法人實(shí)體和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)主體。因此，區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的培育最重要的是使地方政府從微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中撤離，減少對(duì)企業(yè)的不必要的行政干預(yù)，為企業(yè)走向區(qū)域市場(chǎng)創(chuàng)造條件，在區(qū)域市場(chǎng)內(nèi)能夠?qū)崿F(xiàn)生產(chǎn)要素的自由流動(dòng)和資源的優(yōu)化配置。具體來說，應(yīng)該重點(diǎn)抓好以下兩項(xiàng)工作：一是積極推動(dòng)地方國有企業(yè)的產(chǎn)權(quán)改造，對(duì)國有經(jīng)濟(jì)實(shí)施戰(zhàn)略性布局調(diào)整，有所為有所不為。二是加快國有資產(chǎn)管理體制改革步伐，成立獨(dú)立于行政系統(tǒng)的國有資產(chǎn)運(yùn)營機(jī)構(gòu)，通過出售等方式加快非國有化。

5.重建地方政府競(jìng)爭(zhēng)秩序，促進(jìn)政府職能的轉(zhuǎn)變。在西方國家，政府競(jìng)爭(zhēng)是產(chǎn)生產(chǎn)權(quán)保護(hù)機(jī)制、有限政府制度和企業(yè)家創(chuàng)新制度的前提，其核心在于制度競(jìng)爭(zhēng)，通過競(jìng)爭(zhēng)性地向市場(chǎng)主體和公民提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)，塑造了有效政府的制度基礎(chǔ)，從而促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)的增長。我國八十年代推行分權(quán)改革以來，地方政府間圍繞著經(jīng)濟(jì)增長為首要目標(biāo)的競(jìng)爭(zhēng)，一方面，推動(dòng)了我國經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，另一方面，為了實(shí)現(xiàn)本地區(qū)的高速增長和充分就業(yè)，地方政府往往不顧資源整體配置的效率，熱衷于推行地方保護(hù)主義的政策措施，致使諸侯經(jīng)濟(jì)泛起、地方主義泛濫。因此，重建地方政府競(jìng)爭(zhēng)秩序，必須從以地方保護(hù)主義為策略的封閉式競(jìng)爭(zhēng)轉(zhuǎn)向開放式的制度創(chuàng)新為基礎(chǔ)的制度競(jìng)爭(zhēng)，通過制度創(chuàng)新來吸引資源、創(chuàng)新技術(shù)、促進(jìn)增長，而不是通過地方保護(hù)主義來維持增長。

（二）合理的組織安排：創(chuàng)立制度化的多層次組織機(jī)構(gòu)

區(qū)域政府合作機(jī)制的實(shí)現(xiàn)不但要有良好的制度環(huán)境，更要有實(shí)施具體合作事宜的組織載體。在W.W.拉坦看來，一個(gè)組織一般被看作是一個(gè)決策單位，對(duì)資源的控制由組織實(shí)施，制度概念包括組織的含義[15].諾斯認(rèn)為，“有效的組織是制度變遷的關(guān)鍵”。區(qū)域合作是通過區(qū)域合作組織進(jìn)行的，區(qū)域合作組織本身的出現(xiàn)是制度安排創(chuàng)新的產(chǎn)物，它使區(qū)域利益主體的獲利空間得以擴(kuò)大或延伸，能將原來對(duì)立的利益轉(zhuǎn)化為一致利益，而且這種組織的安排方式是處于動(dòng)態(tài)調(diào)整過程中，它既可能是正式的，也可能是非正式的；既可能是強(qiáng)制性的，也可能是誘致性的。從我國實(shí)際情況和西方國家區(qū)域合作的實(shí)踐來看，區(qū)域政府合作機(jī)制要得以真正建立，必須在中央政府、地方政府和市場(chǎng)中介組織三個(gè)層面上形成制度性的組織機(jī)構(gòu)，實(shí)行多層面的協(xié)調(diào)互動(dòng)。

1.“區(qū)域協(xié)調(diào)管理委員會(huì)”：中央政府的組織創(chuàng)新

區(qū)域政府合作機(jī)制的建立離不開中央政府的直接介入，尤其是在中國這樣一個(gè)制度不完善，而中央政府又掌握了大量的資源配置權(quán)的國度里。正如邁克爾·泰勒所言：“國家干預(yù)經(jīng)濟(jì)最有說服力的理由在于，如果沒有國家，人們就不能卓有成效地相互協(xié)調(diào)，以實(shí)現(xiàn)他們的共同利益，尤其是不能為自己提供某些特定的公共產(chǎn)品”[16].在我國，由于機(jī)構(gòu)改革大大滯后區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，目前中央政府尚未建立起專門性的區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，這完全有悖于區(qū)域合作的基本原則和發(fā)達(dá)國家的一貫普遍做法。在當(dāng)代幾乎所有發(fā)達(dá)國家，中央政府在區(qū)域管理領(lǐng)域都發(fā)揮了積極的作用。在西歐國家，議會(huì)中都有永久的或臨時(shí)的專門委員會(huì)，其職能是既介入一般區(qū)域管理與規(guī)劃制訂，又參與解決最嚴(yán)重的區(qū)域問題。正如有學(xué)者說，“如此大國沒有一個(gè)專門的區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)在全球來看是少見的”[17].

因此，根據(jù)對(duì)發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)和對(duì)中國改革開放以來在區(qū)域合作方面存在問題發(fā)分析，我們認(rèn)為，在我國，中央政府必須設(shè)立一個(gè)負(fù)責(zé)區(qū)域管理的綜合性權(quán)威機(jī)構(gòu)：“區(qū)域協(xié)調(diào)管理委員會(huì)”。該機(jī)構(gòu)應(yīng)由國家發(fā)改委、經(jīng)貿(mào)委、財(cái)政部、中國人民銀行等有關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)和區(qū)域經(jīng)濟(jì)專家組成，其基本職能包括：提出區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展與區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)的建議并報(bào)請(qǐng)中央與立法機(jī)構(gòu)審批；具體執(zhí)行經(jīng)立法程序通過的政策、規(guī)劃與其它規(guī)劃，與地方政府合作協(xié)調(diào)不同地區(qū)利益主體間關(guān)系并約束地方政府行為；統(tǒng)一管理專門的區(qū)域基金（需要設(shè)立）或約束有關(guān)部門的區(qū)域資源的使用方向；具體負(fù)責(zé)區(qū)域劃分工作，組織實(shí)施全國性跨區(qū)域重大項(xiàng)目，組織研究重大區(qū)域問題；審查和監(jiān)督區(qū)域政府間自主達(dá)成的區(qū)域合作規(guī)則的執(zhí)行情況等等。同時(shí)，還要賦予這一權(quán)威性機(jī)構(gòu)與其職能相匹配的權(quán)力和資源，進(jìn)而理順其與國家立法機(jī)構(gòu)、國務(wù)院以及其他相關(guān)職能部門的關(guān)系，并使之法律化、制度化。

2.建立跨行政區(qū)的協(xié)調(diào)管理機(jī)構(gòu)：地方政府間的自愿合作制度創(chuàng)新

盡管中央政府在促進(jìn)區(qū)域政府合作中發(fā)揮著重要的作用，但地方政府畢竟是區(qū)域合作的主要參與者，因此，如何發(fā)揮各地方政府的積極性，建立一個(gè)反映各地方政府意愿、能獲得區(qū)域內(nèi)各政府普遍認(rèn)同的、具有民主的治理結(jié)構(gòu)的跨行政區(qū)的協(xié)調(diào)管理機(jī)構(gòu)，則是區(qū)域政府合作機(jī)制能夠真正建立的關(guān)鍵。

新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，交易雙方如果試圖通過第三方的介入來協(xié)調(diào)彼此間關(guān)系，必然會(huì)使交易費(fèi)用增加，而協(xié)調(diào)地方政府之間的利益關(guān)系，單純寄希望于中央政府的宏觀調(diào)控，不僅成本太高，也難以達(dá)到目標(biāo)。其原因在于：一方面，中央政府遠(yuǎn)離各地方，在信息收集上，其無法擺脫哈耶克所說的“構(gòu)造性無知”的困境，其提供的制度安排雖然具有規(guī)范性、制度化水平高的優(yōu)點(diǎn)，但由于它是以高度的強(qiáng)制性權(quán)力為基礎(chǔ)的，其制度安排不以一致性為前提，因而其動(dòng)力水平相對(duì)比較低，而且要提高其動(dòng)力水平就必須付出較高的政治成本（如用于宣傳、教育等費(fèi)用）。而地方政府直接接觸當(dāng)?shù)氐膫€(gè)人和團(tuán)體，能夠及時(shí)了解個(gè)人和團(tuán)體自發(fā)產(chǎn)生的創(chuàng)新意圖，因而地方政府間合作所提供的制度安排更能滿足制度需求。另一方面，地方政府權(quán)力尤其是經(jīng)濟(jì)權(quán)力的擴(kuò)張，改變了它們?cè)谡畽?quán)力結(jié)構(gòu)中的地位和角色，使它們由集權(quán)體制下單純的中央政府的派出和機(jī)構(gòu)，轉(zhuǎn)而成為相對(duì)獨(dú)立的行為主體，大大強(qiáng)化和提高了地方政府作為制度創(chuàng)新主體的地位，使地方政府具有了追求本地經(jīng)濟(jì)快速增長以及響應(yīng)獲利機(jī)會(huì)進(jìn)行政府間合作的權(quán)力和動(dòng)機(jī)。所以美國著名的新制度主義學(xué)者埃莉諾·奧斯特羅姆指出，“我不同意如下的看法，即中央政府管理或私人產(chǎn)權(quán)是‘避免公用地災(zāi)難的唯一途徑’”。埃莉諾·奧斯特羅姆還通過實(shí)證研究，認(rèn)為“在一定的自然條件下，面臨公用地兩難處境的人們，可以確定他們自己的體制安排，來改變他們所處的情況的結(jié)構(gòu)”[18].因此，促進(jìn)地方政府間合作應(yīng)該成為協(xié)調(diào)地方政府間利益矛盾、走出“公用地災(zāi)難”和“囚徒博弈困境”的必然選擇，而實(shí)際上，由于資源稟賦等的差異，各地區(qū)之間客觀上存在著通過互利合作而實(shí)現(xiàn)利益最大化的相互需要。只要能進(jìn)行良好的信息溝通，建立雙邊或多邊協(xié)商機(jī)制，降低交易費(fèi)用，在一個(gè)相對(duì)規(guī)模較小的組織中，實(shí)現(xiàn)集體行動(dòng)應(yīng)該是可能的。[19]

從近些年我國發(fā)展實(shí)踐來看，地方政府為了協(xié)調(diào)相互間關(guān)系，也往往傾向于加強(qiáng)橫向合作與聯(lián)系以實(shí)現(xiàn)利益最大化，但現(xiàn)階段合作往往還處于一種非制度性的階段，缺乏強(qiáng)有力的組織保證。因此，應(yīng)對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展的客觀需要，建立一個(gè)跨行政區(qū)的協(xié)調(diào)管理機(jī)構(gòu)尤為必要。具體來說應(yīng)體現(xiàn)以下幾點(diǎn)：①該機(jī)構(gòu)的具體組織形式，可借鑒世界發(fā)達(dá)國家和國際組織的的經(jīng)驗(yàn)和做法，比如，美國的區(qū)域開發(fā)委員會(huì)及區(qū)域規(guī)劃協(xié)會(huì)、德國的區(qū)域聯(lián)合體、加拿大的大都市，賦予該組織相應(yīng)的立法權(quán)、行政權(quán)和財(cái)政權(quán)等。②其主要職能是：組織協(xié)調(diào)實(shí)施跨行政區(qū)的重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、重大戰(zhàn)略資源開發(fā)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)與建設(shè)以及跨區(qū)生產(chǎn)要素的流動(dòng)等問題；統(tǒng)一規(guī)劃符合本區(qū)域長遠(yuǎn)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)；制定統(tǒng)一的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則和政策措施，并負(fù)責(zé)監(jiān)督執(zhí)行情況；協(xié)助各市縣制定地方性經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃，使局部性規(guī)劃與整體性規(guī)劃有機(jī)銜接。③關(guān)于組織內(nèi)部的功能性機(jī)構(gòu)設(shè)置方面，除負(fù)責(zé)日常聯(lián)絡(luò)和組織工作的秘書處外，還應(yīng)根據(jù)專業(yè)、精簡(jiǎn)、高效的原則設(shè)立各種專業(yè)委員會(huì)和工作小組。它們有一定的管理、協(xié)調(diào)、研究分析和組織職能，并越來越具有一定的常設(shè)性質(zhì)。如長江三角洲地區(qū)可根據(jù)實(shí)際情況設(shè)立區(qū)域規(guī)劃與產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)委員會(huì)、重大基礎(chǔ)設(shè)施開發(fā)管理委員會(huì)、上海國際航運(yùn)中心管理委員會(huì)、太湖流域環(huán)境保護(hù)與治理委員會(huì)等專業(yè)或綜合職能管理機(jī)構(gòu)。④在機(jī)構(gòu)的人員配備方面，應(yīng)堅(jiān)持公正和專業(yè)的原則，在各地方政府的經(jīng)貿(mào)委、計(jì)委、財(cái)政部、人民銀行等相關(guān)職能部門中抽調(diào)部分公務(wù)員，并且保證區(qū)域內(nèi)各地方政府人員數(shù)量的平衡。⑤該機(jī)構(gòu)的治理結(jié)構(gòu)應(yīng)適度效仿民間組織，其主要領(lǐng)導(dǎo)人必須由各地方政府民主選舉或中央政府在充分征詢各地方政府意見的基礎(chǔ)上協(xié)商產(chǎn)生；機(jī)構(gòu)內(nèi)設(shè)立理事會(huì)作為該組織的最高權(quán)力機(jī)關(guān)，理事會(huì)成員由各地方政府的行政首長和中央政府相關(guān)部門的官員兼任，共同協(xié)商決定有關(guān)區(qū)域發(fā)展的重大戰(zhàn)略問題，其作出的決策對(duì)區(qū)域內(nèi)各政府具有普遍的約束力。

3.鼓勵(lì)建立各類半官方及民間的跨地區(qū)的民間組織

各級(jí)政府應(yīng)積極推進(jìn)體制改革，打破阻礙民間組織發(fā)展的制度障礙，為民間組織發(fā)展創(chuàng)造良好的制度環(huán)境，組建跨地區(qū)的民間組織，以民間的力量自下而上地推進(jìn)區(qū)域政府合作，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化。我們認(rèn)為，以民間力量推動(dòng)經(jīng)濟(jì)合作，不僅具有成本低、見效快的優(yōu)勢(shì)，而且民間組織自身的思想框框少，沒有地區(qū)利益等方面的影響。因此，在現(xiàn)代市場(chǎng)條件下，應(yīng)當(dāng)充分重視民間組織在區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化中的推動(dòng)作用。

民間組織的主要職責(zé)是研究區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略和推進(jìn)地區(qū)協(xié)作。具體形式可有不同層次：一是可建立以各地經(jīng)濟(jì)專家為主體的，如“長江三角洲經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展咨詢委員會(huì)”、“長江三角洲經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)聯(lián)合會(huì)”、“長江三角洲經(jīng)濟(jì)一體化促進(jìn)會(huì)”等組織。這些組織機(jī)構(gòu)不同于一般的研究機(jī)構(gòu)，它應(yīng)成為三地政府決策的咨詢參謀機(jī)構(gòu)。二是充分發(fā)揮行業(yè)組織在區(qū)域產(chǎn)業(yè)一體化中的積極作用。這里的關(guān)鍵是，行業(yè)協(xié)會(huì)要突破行政區(qū)劃障礙，組成跨地區(qū)的行業(yè)聯(lián)盟，共同制定區(qū)域行業(yè)發(fā)展規(guī)劃、區(qū)域共同市場(chǎng)規(guī)則，推進(jìn)區(qū)域市場(chǎng)秩序建立，探索區(qū)域各類市場(chǎng)資源的聯(lián)接和整合等。三是可組建跨地區(qū)股份制區(qū)域性集團(tuán)公司?？鐕臼谴蚱茋抑g關(guān)稅和非關(guān)稅壁壘的最有效方式；同樣，跨區(qū)公司也是打破區(qū)域封閉格局最好的方式。因而，要倡導(dǎo)組建各地相互參股的跨地區(qū)的超級(jí)巨型企業(yè)集團(tuán)，這既是參與國際競(jìng)爭(zhēng)的需要，也是打破封閉，優(yōu)化資源配置，增強(qiáng)綜合競(jìng)爭(zhēng)力的需要。當(dāng)然，這種超級(jí)企業(yè)集團(tuán)不是行政的捏合，而要遵循市場(chǎng)規(guī)律?？梢蕴剿魍ㄟ^跨地區(qū)強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)合組成具有規(guī)模和競(jìng)爭(zhēng)力的龍頭企業(yè)，再通過龍頭企業(yè)聯(lián)合、控股區(qū)域內(nèi)的上下游配套企業(yè)，形成由緊密層和松散層組成的巨型企業(yè)集團(tuán)。

（三）完善的區(qū)域合作規(guī)則：自愿遵守的激勵(lì)和約束機(jī)制

國際經(jīng)驗(yàn)表明，區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程發(fā)展的快慢與是否有完善的制度保障是直接相關(guān)的。以目前運(yùn)作最為規(guī)范的歐盟為例，作為制度一體化的歐盟，每個(gè)階段都制定相關(guān)法律，成員國依此實(shí)施一致對(duì)內(nèi)對(duì)外政策，經(jīng)歷了由低到高的一體化形式。《巴黎條約》建立了歐洲煤鋼共同體，反映了特定經(jīng)濟(jì)部門的一體化?！读_馬條約》建立了關(guān)稅同盟，實(shí)行區(qū)域貿(mào)易自由化?！秵我粴W洲法案》對(duì)商品、勞動(dòng)、人員和資本的自由流動(dòng)列出了約300項(xiàng)立法，并規(guī)定了完成這些立法的時(shí)間表。1993年，歐洲統(tǒng)一大市場(chǎng)正式形成。隨后，歐共體成員國簽署了《馬斯特里赫特條約》，并于1999年實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)貨幣聯(lián)盟。如今，歐盟各國又將實(shí)行統(tǒng)一的憲法提上了議事日程。今后，歐盟將邁向完全的經(jīng)濟(jì)一體化，對(duì)各種經(jīng)濟(jì)政策通過超國家機(jī)構(gòu)進(jìn)行協(xié)調(diào)和統(tǒng)一。在我國，經(jīng)濟(jì)區(qū)域內(nèi)缺乏一致性的規(guī)則，各地區(qū)在招商引資、土地批租、外貿(mào)出口、人才流動(dòng)、技術(shù)開發(fā)、信息共享等方面的政策上都存在很大的差異，沒有規(guī)范區(qū)域一體化發(fā)展的統(tǒng)一法規(guī)。這個(gè)問題不解決，區(qū)域政府合作就缺乏必要的制度保障。因此，在區(qū)域合作的進(jìn)程中，區(qū)域政府間針對(duì)區(qū)域整體發(fā)展所達(dá)成的共識(shí)，必須要以制度性的合作規(guī)則來保證。這種區(qū)域合作規(guī)則應(yīng)達(dá)到兩個(gè)基本要求：一是為合作行為提供足夠的激勵(lì)；二是對(duì)違反“游戲規(guī)則”者與采取機(jī)會(huì)主義者予以充分的懲罰以使違規(guī)者望而生畏。

從制度理論的角度來說，區(qū)域合作規(guī)則是利益相關(guān)的個(gè)體即區(qū)域內(nèi)各政府，在一個(gè)有限的“囚徒困境”博弈中而產(chǎn)生的一種合作均衡，它必須是以一致同意為前提。這種規(guī)則雖然隨經(jīng)驗(yàn)出現(xiàn)的，但它們?cè)谝粋€(gè)群體內(nèi)以正規(guī)的方式發(fā)揮作用并被強(qiáng)制執(zhí)行?？梢哉f區(qū)域合作規(guī)則具有以下三個(gè)特點(diǎn)：第一，規(guī)則的形成是地方政府間相互博弈的產(chǎn)物，體現(xiàn)了參與者的一致同意；第二，將規(guī)則以文字的形式規(guī)定下來，具有較強(qiáng)的制度性；第三，有正式的執(zhí)行機(jī)制。在區(qū)域政府合作中，跨行政區(qū)的協(xié)調(diào)管理機(jī)構(gòu)和中央政府（一般在地方政府間利益糾紛無法得以解決時(shí)，才予以介入）充當(dāng)了地方政府間利益糾紛的中間人，由它們就什么是違反規(guī)則的行為作出裁決，以一種正式化的方式維護(hù)區(qū)域合作規(guī)則。

因此，我們認(rèn)為，區(qū)域經(jīng)濟(jì)內(nèi)很有必要制定一個(gè)各地共同遵守的區(qū)域公約，以強(qiáng)化地方政府調(diào)控政策的規(guī)范化和法制化。內(nèi)容可包括：形成區(qū)域生產(chǎn)力布局原則和區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展準(zhǔn)則；開放共同市場(chǎng)，促進(jìn)人才交流；建立協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)，統(tǒng)一開發(fā)利用自然資源，統(tǒng)一整治和保護(hù)環(huán)境；建立協(xié)調(diào)與管理制度，在戶籍制度、住房制度、就業(yè)制度、醫(yī)療制度、教育制度、社會(huì)保障制度等改革方面加強(qiáng)行政協(xié)調(diào)，聯(lián)手構(gòu)建統(tǒng)一的制度架構(gòu)和實(shí)施細(xì)則，以此協(xié)調(diào)各地區(qū)的政策行為；在招商引資、土地批租、外貿(mào)出口、人才流動(dòng)、技術(shù)開發(fā)、信息共享等方面，營造無特別差異的政策環(huán)境。待時(shí)機(jī)成熟再將這個(gè)公約上升為區(qū)域發(fā)展與管理法，實(shí)現(xiàn)區(qū)域制度架構(gòu)的融合。

需要特別一提的是，區(qū)域合作規(guī)則的形成和有效運(yùn)作，必須要有與之相適應(yīng)的新型的“區(qū)域利益分享和補(bǔ)償機(jī)制”。我們知道，區(qū)域政府合作的出發(fā)點(diǎn)是地方政府通過合作來共享整體利益，而打破傳統(tǒng)的“小而全”、“大而全”的工業(yè)體系，重新調(diào)整各地方政府的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，形成合理的產(chǎn)業(yè)布局和產(chǎn)業(yè)分工體系是區(qū)域政府合作的題中應(yīng)有之義。但合作結(jié)構(gòu)中總有優(yōu)勢(shì)一方，有些地區(qū)可能必須從某些產(chǎn)業(yè)中退出，去重新定位自己的優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，而另一些地區(qū)則可以乘機(jī)擴(kuò)大市場(chǎng)和規(guī)模，進(jìn)一步壯大自身的產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)；有些地區(qū)生產(chǎn)的可能是低附加值的上游產(chǎn)品，有些地區(qū)生產(chǎn)的可能是高附加值的下游產(chǎn)品，于是發(fā)生了地區(qū)利益從劣勢(shì)一方流向優(yōu)勢(shì)一方的問題。這就需要合作優(yōu)勢(shì)一方給予劣勢(shì)一方以必要的補(bǔ)償，讓區(qū)域內(nèi)所有的地區(qū)都共享合作的收益，否則，合作關(guān)系就會(huì)破壞，彼此利益都會(huì)受損。因此，區(qū)域合作規(guī)則要有效地發(fā)揮作用取決于能否達(dá)致各方利益的平衡，實(shí)現(xiàn)合作雙方或多方的雙贏或共贏，這就需要有一個(gè)與此相適應(yīng)的“區(qū)域利益分享和補(bǔ)償機(jī)制”。所謂區(qū)域利益分享和補(bǔ)償機(jī)制，指的是各地方政府在平等、互利、協(xié)作的前提下，通過規(guī)范的制度建設(shè)來實(shí)現(xiàn)地方與地方之間的利益轉(zhuǎn)移，從而來實(shí)現(xiàn)各種利益在地區(qū)間的合理分配。當(dāng)然，在這一機(jī)制中，中央政府的協(xié)調(diào)作用是不可或缺的，尤其是涉及到財(cái)政轉(zhuǎn)移支付方面，更離不開中央政府的宏觀調(diào)控。五、結(jié)語

綜上所述，區(qū)域政府合作機(jī)制，就是在中央政府良好的政策引導(dǎo)下，依靠區(qū)域內(nèi)地方政府間對(duì)區(qū)域整體利益所達(dá)成的共識(shí)，運(yùn)用組織和制度資源去推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化，從而塑造區(qū)域整體優(yōu)勢(shì)。作為實(shí)現(xiàn)我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的現(xiàn)實(shí)選擇，這是由我國改革的初始條件決定的。我國是一個(gè)政府主導(dǎo)型的、現(xiàn)代化的后發(fā)型國家，一方面，計(jì)劃體制下政府對(duì)經(jīng)濟(jì)的深度干預(yù)，政府手中掌握了大量的管理和直接運(yùn)行經(jīng)濟(jì)的權(quán)力和能力。另一方面，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)育還極不成熟、公民社會(huì)的力量也還有待于發(fā)展和壯大，所以，除非政府之間達(dá)成共識(shí)，通過政府間合作，依靠一致性的行政力量、中央政府的政策資源和法律制度去實(shí)現(xiàn)一體化，否則在政府之外幾乎沒有足夠的力量和制度渠道來實(shí)現(xiàn)這一制度變遷。當(dāng)然，以政府合作來推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化，并不是強(qiáng)調(diào)政府的力量去替代市場(chǎng)，而是試圖通過區(qū)域內(nèi)地方政府的共同行動(dòng)，一起嘗試并進(jìn)行以市場(chǎng)化為導(dǎo)向的制度創(chuàng)新，為區(qū)域內(nèi)社會(huì)經(jīng)濟(jì)資源的優(yōu)化配置提供一個(gè)一體化的制度平臺(tái)。

同時(shí)，我們也必須意識(shí)到，在一個(gè)缺乏普遍的法治規(guī)則、統(tǒng)一的市場(chǎng)秩序和完善的區(qū)域政策的國度里，要真正建構(gòu)起一個(gè)行之有效的區(qū)域政府合作機(jī)制，實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化，絕非是一朝一夕的事。從發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)看，甚至連歐洲的一體化也走過了半個(gè)世紀(jì)的艱難歷程。但區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的前景是誘人的。而且近年來，以長江三角洲和珠江三角洲為代表的經(jīng)濟(jì)區(qū)域內(nèi)各級(jí)政府通過實(shí)質(zhì)性的合作所表現(xiàn)出來的區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的績效，也使我們有足夠的理由相信，建構(gòu)一個(gè)行之有效的區(qū)域政府合作機(jī)制，推動(dòng)和實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)全國統(tǒng)一市場(chǎng)的形成，也決非是一個(gè)遙不可及的烏托邦。

注釋：

[①]轉(zhuǎn)引自BruceGilley，ProvincialDisintegration：Reachingyourmarkerismorethanjustamatterofdistance，22/11，2001.載于《遠(yuǎn)東經(jīng)濟(jì)評(píng)論》。

[②]代表性研究成果有：上海證大研究所主編的《長江邊的中國：大上海國際都市圈建設(shè)與國家發(fā)展戰(zhàn)略》，學(xué)林出版社2003年3月；洪銀興、劉志彪等著：《長江三角洲地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的模式和機(jī)制》，清華大學(xué)出版社2003年4月版以及發(fā)表在2003年《浙江社會(huì)科學(xué)》、《浙江經(jīng)濟(jì)》的數(shù)篇文章。

[③]其中以張?jiān)瓶傻摹秴^(qū)域大戰(zhàn)與區(qū)域經(jīng)濟(jì)關(guān)系》，民主與建設(shè)出版社2001年5月，最為典型。

[④]代表性研究成果有：張文范主編的《中國行政區(qū)劃研究》（中國社會(huì)科學(xué)出版社1991年）、浦善新等主編的《中國行政區(qū)域概論》（知識(shí)出版社1995年）、劉德君的《中國行政區(qū)劃的理論與實(shí)踐》（華東師范大學(xué)出版社1996年）以及近幾年發(fā)表在《中國行政管理》上的數(shù)篇論文。

[⑤]盧現(xiàn)祥：《西方新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)》，中國發(fā)展出版社1996年版，第122頁。

[⑥]銀溫泉、才婉如：《我國地方市場(chǎng)分割的成因和治理》，載于《經(jīng)濟(jì)研究》2001年第6期。

[⑦]周黎安于2002年11月17日在北京大學(xué)中國經(jīng)濟(jì)研究中心作的題為“晉升和財(cái)政刺激：中國地方官員的激勵(lì)研究”的學(xué)術(shù)報(bào)告。

[⑧]數(shù)據(jù)來源：《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》1993~1997年歷年的相關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)。

[⑨]參見[澳]奧德麗·唐尼索恩《中國的蜂窩狀經(jīng)濟(jì)：文化革命以來的某些經(jīng)濟(jì)趨勢(shì)》，載《走向21世紀(jì)：中國經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)狀、問題和前景》，江蘇人民出版社1992年版。

[⑩]盛世豪：《長三角一體化中的政府與企業(yè)定位》，載《浙江經(jīng)濟(jì)》2003年第6期。

[11]盛世豪：《長三角一體化中的政府與企業(yè)定位》，載《浙江經(jīng)濟(jì)》2003年第6期。

[12]L.E.戴維斯與D.C.諾斯：“制度變遷的理論：概念與原因”，載《財(cái)產(chǎn)權(quán)利與制度變遷——產(chǎn)權(quán)學(xué)派與新制度學(xué)派譯文集》，上海三聯(lián)書店、上海人民出版社1996年，第270頁。

[13]美國1887年通過的《洲際商業(yè)法》、1890年的《謝爾曼反托拉斯法》以及后來的《克賴頓法》都對(duì)美國統(tǒng)一自由市場(chǎng)的形成起到了極為關(guān)鍵的作用。參閱希爾曼斯：《美國是如何治理的》，商務(wù)印書館1988年，第499~504頁。

[14]參閱銀溫泉、才婉如：《我國地方市場(chǎng)分割的成因和治理》，載于《經(jīng)濟(jì)研究》2001年第6期。

[15]W.W.拉坦：“誘致性制度變遷理論”，載《財(cái)產(chǎn)權(quán)利與制度變遷——產(chǎn)權(quán)學(xué)派與新制度學(xué)派譯文集》，上海三聯(lián)書店、上海人民出版社1996年，第329頁。

[16]MichaelTalyor，ThePossibilityofCooperation，NewYork：CambridgeU.P.1987.PL.

[17]張可云：《區(qū)域大戰(zhàn)與區(qū)域經(jīng)濟(jì)關(guān)系》，民主與建設(shè)出版社2001年5月版，第506頁。

[18]V·奧斯特羅姆等：《制度分析與發(fā)展的反思——問題與抉擇》，商務(wù)印書館1996年，第89、98~99頁。

[19]曼庫爾·奧爾森：《集體行動(dòng)的邏輯》，上海三聯(lián)書店1996年，第71頁。

內(nèi)容提要：區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化是全球化時(shí)代世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一大趨勢(shì)。中國加入WTO以后，在加快與國際社會(huì)接軌、盡快融入全球化世界的同時(shí)，如何加強(qiáng)國內(nèi)各區(qū)域間的經(jīng)濟(jì)合作以實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化，同樣是中國政府必須面對(duì)的一個(gè)重大課題。本文從分析我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化實(shí)現(xiàn)的體制性障礙入手，探討了現(xiàn)階段我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的路徑選擇問題，認(rèn)為區(qū)域政府合作是現(xiàn)有體制下實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的理性選擇?；诖艘徽J(rèn)識(shí)，作者提出了區(qū)域政府合作機(jī)制的建構(gòu)及其原則，指出：構(gòu)建區(qū)域政府合作機(jī)制必須要有良好的制度環(huán)境、合理的組織安排和完善的區(qū)域合作規(guī)則。

關(guān)鍵詞：區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化、地方保護(hù)主義、區(qū)域政府合作、路徑選擇