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一、政府經(jīng)濟(jì)管理和經(jīng)濟(jì)法的關(guān)系

(一)當(dāng)前政府經(jīng)濟(jì)管理面臨的挑戰(zhàn)

1．整頓和規(guī)范市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序的要求

作為一個(gè)有著十幾億人口的發(fā)展中國(guó)家，根本任務(wù)是進(jìn)行經(jīng)濟(jì)建設(shè)。因此，領(lǐng)導(dǎo)、管理和組織經(jīng)濟(jì)建設(shè)，就成為各級(jí)政府的基本職責(zé)。

由于復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和思想原因，當(dāng)前市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序存在某些混亂現(xiàn)象。主要表現(xiàn)在摘要：(1)假冒偽劣產(chǎn)品充斥市場(chǎng)；(2)偷稅、漏稅、騙匯和走私活動(dòng)屢禁不止；(3)商業(yè)欺詐、逃廢債務(wù)現(xiàn)象嚴(yán)重；(4)財(cái)務(wù)失真、違反財(cái)經(jīng)紀(jì)律的行為比較普遍；(5)工程建設(shè)領(lǐng)域招標(biāo)投標(biāo)弄虛作假、工程質(zhì)量低劣的新問(wèn)題相當(dāng)突出；(6)文化市場(chǎng)混亂；(7)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)中的重大特大平安事故時(shí)有發(fā)生；(8)地區(qū)封鎖和行業(yè)壟斷新問(wèn)題不少。

面對(duì)這種嚴(yán)重的目前狀況，政府應(yīng)當(dāng)怎么辦?國(guó)務(wù)院于2001年4月作出《有關(guān)整頓和規(guī)范市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序的決定》，認(rèn)為“大力整頓和規(guī)范市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序，已經(jīng)成為當(dāng)務(wù)之急?！敝行陌颜D和規(guī)范市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序作為今后五年的工作任務(wù)，而在頭一年務(wù)必取得階段性的成果。確實(shí)應(yīng)當(dāng)深入反思一下摘要：我們的觀念、體制和作風(fēng)能否充分適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求?政府行為本身存在哪些不規(guī)范的情況?對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序，如何在規(guī)范中整頓、在整頓中規(guī)范?

經(jīng)濟(jì)法具有市場(chǎng)性(經(jīng)濟(jì)性)、社會(huì)性和管理性特征，其思路是從國(guó)家、市場(chǎng)和法的關(guān)系人手來(lái)解決現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)新問(wèn)題的，既要克服“市場(chǎng)失靈”，又要克服“政府失靈”，使政府、企業(yè)、市場(chǎng)三者達(dá)到協(xié)調(diào)。政府整頓和規(guī)范市場(chǎng)秩序要依法進(jìn)行，其中主要指運(yùn)用經(jīng)濟(jì)法，加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)監(jiān)督管理，處理經(jīng)濟(jì)違法新問(wèn)題，保障和促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)良性運(yùn)行；當(dāng)然還要運(yùn)用刑法，通過(guò)審判程序處理經(jīng)濟(jì)犯罪新問(wèn)題。

2．適應(yīng)加入wTO、參和經(jīng)濟(jì)全球化的要求

經(jīng)過(guò)15年堅(jiān)持不懈的努力，中國(guó)現(xiàn)已正式加人最有影響的多邊貿(mào)易體系——世界貿(mào)易組織(WTO)。這是中國(guó)參和經(jīng)濟(jì)全球化的重大舉措。應(yīng)當(dāng)清醒地熟悉到，經(jīng)濟(jì)全球化是一把雙刃劍。美國(guó)一位大學(xué)教授講得坦率摘要：wTO規(guī)則“不僅理念是美國(guó)式的，連措詞都是美國(guó)式的”。加入WTO將給中國(guó)事業(yè)許多寶貴機(jī)遇，但也會(huì)產(chǎn)生某些負(fù)面影響。WTO協(xié)議確定了非歧視、市場(chǎng)開(kāi)放、公平競(jìng)爭(zhēng)三大基本原則，既賦予參加成員許多權(quán)利，同時(shí)也規(guī)定了參加成員的許多義務(wù)?！督⑹澜缳Q(mào)易組織協(xié)定》規(guī)定摘要：“每一成員應(yīng)保證其法律、法規(guī)和行政程序和所附各協(xié)定對(duì)其規(guī)定的義務(wù)相一致?！边@就給我們提出了尖銳的新問(wèn)題摘要：在經(jīng)濟(jì)全球化的客觀趨向下，如何適應(yīng)潮流，趨利避害，立于主動(dòng)地位?關(guān)鍵是，如何提高政府和企業(yè)駕馭國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)的能力?

“加入WTO后，我國(guó)對(duì)外開(kāi)放將出現(xiàn)三個(gè)重要轉(zhuǎn)變摘要：由目前有限范圍和有限領(lǐng)域內(nèi)的開(kāi)放，轉(zhuǎn)變?yōu)槿轿坏拈_(kāi)放；由以試點(diǎn)為特征的政策主導(dǎo)下的開(kāi)放，轉(zhuǎn)變?yōu)榉煽蚣芟驴深A(yù)見(jiàn)的開(kāi)放；由單方面為主的自我開(kāi)放，轉(zhuǎn)變?yōu)楹褪蕾Q(mào)組織成員之間的相互開(kāi)放?！盵2WTO本身是一個(gè)以帶有強(qiáng)制性的規(guī)則為基礎(chǔ)的政府間的國(guó)際經(jīng)濟(jì)組織。WTO一系列規(guī)則和機(jī)制可以稱得上是一部“國(guó)際經(jīng)濟(jì)行政法典

”。因此，這種“法律框架下”的開(kāi)放，對(duì)現(xiàn)行的政府經(jīng)濟(jì)管理的觀念、體制和方法必將產(chǎn)生重大的影響，要求進(jìn)行深刻的改革。我們無(wú)可回避地要迎接這種挑戰(zhàn)。

(二)經(jīng)濟(jì)法已成為規(guī)范政府經(jīng)濟(jì)管理之法和政府實(shí)施經(jīng)濟(jì)管理之法

1．改革開(kāi)放和法律形態(tài)的創(chuàng)新

經(jīng)濟(jì)法是20世紀(jì)世界法制史上最突出的成就之一。

在中國(guó)，經(jīng)濟(jì)法作為法律部門(mén)的名稱，以及經(jīng)濟(jì)法學(xué)作為法學(xué)學(xué)科的名稱，是在1978年下半年之后才開(kāi)始形成的。改革開(kāi)放逐步突破了傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式，要求政府轉(zhuǎn)變職能、企業(yè)依法自主經(jīng)營(yíng)，要求適應(yīng)時(shí)展、和國(guó)際經(jīng)濟(jì)規(guī)則接軌；圍繞經(jīng)濟(jì)建設(shè)這一中心任務(wù)，國(guó)家始終把經(jīng)濟(jì)立法放在整個(gè)立法工作的首位，并且加強(qiáng)了經(jīng)濟(jì)執(zhí)法，于是經(jīng)濟(jì)法作為一種新型的法律形態(tài)應(yīng)運(yùn)而生。早在1979年6月，五屆全國(guó)人大二次會(huì)議就提出摘要：“隨著經(jīng)濟(jì)建設(shè)的發(fā)展，我們還需要有各種經(jīng)濟(jì)法?！边@是官方文件中第一次出現(xiàn)“經(jīng)濟(jì)法”的專(zhuān)門(mén)術(shù)語(yǔ)。1982年12月，五屆全國(guó)人大五次會(huì)議通過(guò)的國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第六個(gè)五年計(jì)劃，把“經(jīng)濟(jì)法”列為哲學(xué)社會(huì)科學(xué)探究的主要課題之一。非凡要指出的是，在2001年3月九屆全國(guó)人大四次會(huì)議上，《全國(guó)人大常委會(huì)工作報(bào)告》明確提出摘要：“有關(guān)法律部門(mén)，法學(xué)界有不同的劃分方法，常委會(huì)根據(jù)立法工作的實(shí)際需要，初步將有中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系劃分為七個(gè)法律部門(mén)，即憲法及憲法相關(guān)法、民法商法、行政法、經(jīng)濟(jì)法、社會(huì)法、刑法、訴訟和非訴訟程序法?！币宰罡吡⒎C(jī)關(guān)的名義對(duì)國(guó)家的法律體系予以劃分，表明中國(guó)立法的思路更為科學(xué)化、規(guī)范化了。

經(jīng)濟(jì)法新問(wèn)題基于三個(gè)出發(fā)點(diǎn)摘要：第一是國(guó)家(政府)和經(jīng)濟(jì)的關(guān)系，第二是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和法的關(guān)系，第三是管理和法的關(guān)系。而這些因素，都必須擺在特定的社會(huì)歷史條件下加以考察?？梢哉f(shuō)，沒(méi)有改革開(kāi)放這種第二次革命，就不可能興起中國(guó)的經(jīng)濟(jì)法。改革開(kāi)放使傳統(tǒng)的法律形態(tài)得到創(chuàng)新。這實(shí)際上就是一種制度創(chuàng)新。

2，經(jīng)濟(jì)法規(guī)范國(guó)民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行關(guān)系，體現(xiàn)發(fā)展、公平、平安三位一體的價(jià)值取向。

什么是經(jīng)濟(jì)法，或者說(shuō)，經(jīng)濟(jì)法是做什么的?《全國(guó)人大常委會(huì)工作報(bào)告》中指出摘要：“經(jīng)濟(jì)法是調(diào)整因國(guó)家對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的管理所產(chǎn)生的社會(huì)經(jīng)濟(jì)關(guān)系的法律。我國(guó)已經(jīng)制定了一批有關(guān)創(chuàng)造平等競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境、維護(hù)市場(chǎng)秩序的法律，還制定了一批國(guó)家宏觀調(diào)控、經(jīng)濟(jì)行業(yè)管理、促進(jìn)對(duì)外開(kāi)放、合理利用和保護(hù)自然資源等方面的法律”。中國(guó)經(jīng)濟(jì)法的概念及范圍，大致如此。

經(jīng)濟(jì)法的實(shí)質(zhì)在于，立足于社會(huì)整體利益，以法律的形式反映國(guó)家因素對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)關(guān)系的影響。換言之，經(jīng)濟(jì)法是國(guó)家(主要以政府名義出面)管理和協(xié)調(diào)國(guó)民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行之法，管理為手段，協(xié)調(diào)為目的。政府經(jīng)濟(jì)管理是經(jīng)濟(jì)法的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，經(jīng)濟(jì)法是政府經(jīng)濟(jì)管理的基本法律準(zhǔn)則和手段，兩者之間相互依存，有著不解之緣。

經(jīng)濟(jì)法的基本理念和價(jià)值取向可以概括為發(fā)展、公平、平安三位一體摘要：首先是發(fā)展權(quán)?！鞍l(fā)展才是硬道理?！盵1講“發(fā)展”還應(yīng)涵蓋可持續(xù)發(fā)展的概念，即經(jīng)濟(jì)和人口、資源、環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展。其次是分配權(quán)。這里所用的“分配”一詞是廣義的，即社會(huì)資源的配置和社會(huì)收人的分配。它包括摘要：公平競(jìng)爭(zhēng)、公平交易、公平分配。國(guó)民收入的初次分配和再分配都應(yīng)合理布置，統(tǒng)籌兼顧。，再次是平安權(quán)。經(jīng)濟(jì)平安包括宏觀的和微觀的，這是針對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的風(fēng)險(xiǎn)和經(jīng)濟(jì)全球化的沖擊所作出的必然選擇。發(fā)展、公平、平安，既反映權(quán)力(權(quán)利)，又反映利益，是權(quán)力(權(quán)利)和利益的統(tǒng)一。發(fā)展、公平、平安三者的有機(jī)結(jié)合，構(gòu)成經(jīng)濟(jì)法謀求的價(jià)值目標(biāo)，這也就是政府經(jīng)濟(jì)管理期待的社會(huì)效果。

(三)在新的形勢(shì)下要進(jìn)一步運(yùn)用經(jīng)濟(jì)法來(lái)規(guī)范政府的經(jīng)濟(jì)管理行為

1．和時(shí)俱進(jìn)，首先要規(guī)范政府行為

國(guó)務(wù)院《有關(guān)整頓和規(guī)范市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序的決定》指出摘要：“規(guī)范市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序，首先要規(guī)范政府行為。”這是切中要害的意見(jiàn)。為什么某些地方、部門(mén)假冒偽劣、騙稅、騙匯等老是整不下去?其重要原因之一就是地方保護(hù)主義、部門(mén)保護(hù)主義作怪。為什么招標(biāo)投標(biāo)市場(chǎng)混亂?其重要原因之一就是政企不分，政府部門(mén)既是監(jiān)管機(jī)構(gòu)，又成了招標(biāo)者，既當(dāng)“裁判員”又當(dāng)“運(yùn)動(dòng)員”。諸如此類(lèi)的現(xiàn)象表明，政府要擺正自己的位置、規(guī)范自己的行為。

在某種意義上說(shuō)，入世首先是政府人世。因?yàn)椋尤隬TD之后，政府的決策行為及決策執(zhí)行行為要受WT0規(guī)則的規(guī)范和約束，貿(mào)易政策及和外國(guó)的經(jīng)濟(jì)爭(zhēng)端也要受WT0有關(guān)貿(mào)易政策審議機(jī)制和爭(zhēng)端解決機(jī)制的監(jiān)督和約束。中心政府、地方政府以及政府下屬部門(mén)的行為是不是規(guī)范、政府會(huì)不會(huì)成為被告，取決于摘要：能不能?chē)?yán)格遵守WT0規(guī)則，有沒(méi)有認(rèn)真履行中國(guó)政府所作的承諾?假如地方政府或者政府部門(mén)在處理對(duì)外經(jīng)濟(jì)事務(wù)方面出了新問(wèn)題(地方、部門(mén)的規(guī)章、規(guī)定、辦法不符合WTO規(guī)則或者中國(guó)政府加入WTO所作出的承諾，損害了WTO其他成員的個(gè)人、企業(yè)的利益)，外國(guó)人可能告到中國(guó)的中心政府，也可以通過(guò)它本國(guó)的政府提交給世界貿(mào)易爭(zhēng)端解決機(jī)制(此時(shí)中心政府成了被告)。因此，適應(yīng)加入WTO之后的新情況，政府管理國(guó)民經(jīng)濟(jì)的觀念、體制和方法都要?jiǎng)?chuàng)新。具體地說(shuō)，要注重以下幾點(diǎn)摘要：

第一，要樹(shù)立依法管理、依法辦事的新觀念，改變憑權(quán)力、憑關(guān)系、憑感情辦事的舊格局。

第二，要實(shí)行全國(guó)法制統(tǒng)一，非凡經(jīng)濟(jì)區(qū)(包括經(jīng)濟(jì)特區(qū)等)也不能例外。在非凡經(jīng)濟(jì)區(qū)實(shí)行的非凡政策要由中心規(guī)定。中國(guó)政府負(fù)有保證有關(guān)WTO的法律制度在全國(guó)范圍內(nèi)統(tǒng)一實(shí)施的責(zé)任。任何地方、任何部門(mén)都不能自定和WTO規(guī)則不一致、和中國(guó)政府作出的承諾不一致的文件或規(guī)定。

第三，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中要嚴(yán)格遵守非歧視原則(包括最惠國(guó)待遇和國(guó)民待遇)。

第四，法律、政策要公開(kāi)、透明，不能搞“暗箱操作”。內(nèi)部文件以及領(lǐng)導(dǎo)人寫(xiě)條子、打電話不能作為處理對(duì)外經(jīng)濟(jì)事務(wù)的依據(jù)。

“在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，在加入WTO的國(guó)際背景下，政府管理國(guó)民經(jīng)濟(jì)的權(quán)力將會(huì)縮小，但其發(fā)揮的功能卻更為有效。表面上是‘退’，實(shí)質(zhì)上是‘進(jìn)’。”[3進(jìn)是和時(shí)懼進(jìn)，退也是合乎潮流。

非凡要提出的是，政府機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)做好當(dāng)被告的思想預(yù)備，而且有可能敗訴。例如，1995一1998年間，由廣東省高級(jí)人民法院作一審、最高人民法院作二審的一起經(jīng)濟(jì)行政案件，兩審法院都否認(rèn)了行政機(jī)關(guān)的處理決定。這是值得吸取教訓(xùn)的。我們要力求減少政府?dāng)≡V的情況，非凡是要力求防止出現(xiàn)中心政府被外國(guó)人起訴而最終敗訴的情況。

2．經(jīng)濟(jì)法向國(guó)民經(jīng)濟(jì)管理領(lǐng)域長(zhǎng)驅(qū)直入

經(jīng)濟(jì)法是國(guó)家管理和協(xié)調(diào)國(guó)民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行關(guān)系的一系列法律規(guī)范的總稱。其中，構(gòu)成經(jīng)濟(jì)法體系的主體部分的，為一系列專(zhuān)門(mén)的經(jīng)濟(jì)法律、法規(guī)。以經(jīng)濟(jì)法律為例摘要：

(1)在加強(qiáng)宏觀調(diào)控方面，已制定了《預(yù)算法》、《稅收征收管理法》、《個(gè)人所得稅法》、《中國(guó)人民銀行法》、《審計(jì)法》、《價(jià)格法》等等；

(2)在規(guī)范市場(chǎng)秩序方面，已制定了《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》、《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》、《產(chǎn)品質(zhì)量法》、《廣告法》、《拍賣(mài)法》、《煙草專(zhuān)賣(mài)法》、《藥品管理法》、《招標(biāo)投標(biāo)法》、《證券法》、《保險(xiǎn)法》等等；

(3)在規(guī)范市場(chǎng)主體方面，已制定了《全民所有制工業(yè)企業(yè)法》、《公司法》、《鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)法》、《商業(yè)銀行法》等等；

(4)在擴(kuò)大對(duì)外開(kāi)放方面，已制定了《中外合資經(jīng)營(yíng)企業(yè)法》、《中外合作經(jīng)營(yíng)企業(yè)法》、《外資企業(yè)法》、《臺(tái)灣同胞投資保護(hù)法》、《外商投資企業(yè)和外國(guó)企業(yè)所得稅法》、《對(duì)外貿(mào)易法》、《海關(guān)法》、《進(jìn)出口商品檢驗(yàn)法》等等；

(5)在促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和完善行業(yè)管理方面，已制定了《農(nóng)業(yè)法》、《種子法》、《漁業(yè)法》、《電力法》、《煤炭法》、《民用航空法》、《海上交通平安法》、《郵’政法》、《建筑法》、《城市房地產(chǎn)管理法》等等；

(6)在加強(qiáng)土地和其他自然資源的保護(hù)和利用方面，已制定了《土地管理法》、《森林法》、《草原法》、《水法》、《水土保護(hù)法》、《防沙治沙法》、《防洪法》、《礦產(chǎn)資源法》、《野生動(dòng)物保護(hù)法》等等；

(7)在奠定國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展和管理的基礎(chǔ)制度方面，已制定了《計(jì)量法》、《標(biāo)準(zhǔn)化法》、《統(tǒng)計(jì)法》、《會(huì)計(jì)法》、《注冊(cè)會(huì)計(jì)師法》、《城市規(guī)劃法》等等；

(8)在發(fā)展和推廣運(yùn)用科學(xué)技術(shù)和保護(hù)知識(shí)產(chǎn)權(quán)方面，已制定了《科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法》、《促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化法》、《農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣法》等等。

至于今后的立法任務(wù)，國(guó)家立法部門(mén)提出，“在經(jīng)濟(jì)法方面，要重點(diǎn)制定反壟斷法、反傾銷(xiāo)法，完善財(cái)政稅收方面的法律”。［4］

經(jīng)濟(jì)法規(guī)范的內(nèi)容，大體可歸納為實(shí)行宏觀調(diào)控、維護(hù)市場(chǎng)秩序、促進(jìn)企業(yè)發(fā)展等三大方面。而每一部經(jīng)濟(jì)法律，又包括主體、行為、責(zé)任等三大制度。這樣，就基本形成為經(jīng)濟(jì)法的體系。

由此可見(jiàn)，經(jīng)濟(jì)法已進(jìn)入國(guó)民經(jīng)濟(jì)管理領(lǐng)域的方方面面。經(jīng)濟(jì)法的功能，經(jīng)濟(jì)法發(fā)揮功能的范圍，首先是政府，政府運(yùn)用經(jīng)濟(jì)法管理國(guó)民經(jīng)濟(jì)、協(xié)調(diào)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)正常運(yùn)行。管理市場(chǎng)，必須執(zhí)行《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》、《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》、《產(chǎn)品質(zhì)量法》、《價(jià)格法》等等；管理企業(yè)，必須執(zhí)行《公司法》、《會(huì)計(jì)法》、《全民所有制工業(yè)企業(yè)轉(zhuǎn)換經(jīng)營(yíng)機(jī)制條例》、《企業(yè)所得稅暫行條例》等等。80％以上的經(jīng)濟(jì)法律、法規(guī)要靠政府執(zhí)法，或者由政府實(shí)施執(zhí)法監(jiān)督。政府及下屬有關(guān)部門(mén)，既是經(jīng)濟(jì)管理機(jī)關(guān)，又是經(jīng)濟(jì)執(zhí)法機(jī)關(guān)。曾經(jīng)有一種議論摘要：經(jīng)濟(jì)法是管政府的，還是管企業(yè)的?我們認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)法首先是賦予政府經(jīng)濟(jì)管理的權(quán)力、規(guī)范政府經(jīng)濟(jì)管理行為的；然后政府運(yùn)用經(jīng)濟(jì)法來(lái)調(diào)控國(guó)民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行、規(guī)范企業(yè)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)行為。

二、政府經(jīng)濟(jì)管理行為規(guī)范化的法律基礎(chǔ)

(一)、政府法律角色的多重性

1．作為國(guó)家機(jī)關(guān)

政府是國(guó)家機(jī)關(guān)之一，行使社會(huì)經(jīng)濟(jì)管理職能。例如，企業(yè)、公司設(shè)立登記，審批中外合資經(jīng)營(yíng)企業(yè)合同和章程，發(fā)放許可證，征稅，金融監(jiān)督管理，審計(jì)監(jiān)督，產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督，勞動(dòng)監(jiān)督，環(huán)境監(jiān)督。

2．作為所有者或者投資者

政府同時(shí)又是國(guó)有資產(chǎn)所有權(quán)的代表，行使國(guó)有資產(chǎn)所有者職能。政府投資于企業(yè)、公司，即成為國(guó)家股東。按照資本決定(股東)權(quán)力、資本決定(股東)利益的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)則，在現(xiàn)代企業(yè)制度下，國(guó)家股東和其他股東同處于投資者的地位，根據(jù)它們投入企業(yè)、公司的資本額享有所有者的資本受益、重大決策和選擇管理者等權(quán)利，實(shí)行同股同權(quán)、同股同利。管理國(guó)有資產(chǎn)和監(jiān)督國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)應(yīng)當(dāng)通過(guò)行使資產(chǎn)所有者職能這樣的法律形式體現(xiàn)出來(lái)。

3．作為一般法

人

政府也是法人之一，屬于機(jī)關(guān)法人。例如，政府委托收購(gòu)農(nóng)產(chǎn)品，政府機(jī)關(guān)采購(gòu)辦公用品，在這類(lèi)一般性商品交換關(guān)系中，同樣應(yīng)當(dāng)實(shí)行平等、自愿、公平、老實(shí)信用的原則。其中，政府采購(gòu)，也應(yīng)以平等主體身份和供給商簽訂合同。

這就是對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府法律身份多重性之一般熟悉。第一種法律地位和第三種法律地位是輕易分清的；新問(wèn)題在于，政府的社會(huì)經(jīng)濟(jì)管理職能和國(guó)有資產(chǎn)所有者職能這雙重角色往往發(fā)生混同。政、。資不分，管、辦不分，導(dǎo)致政、企難分。要使政府行為規(guī)范化，必須首先擺正政府自己的位置。

(二)政府經(jīng)濟(jì)管理行為規(guī)范的法定要求

1．法定的依據(jù)、職權(quán)和程序

政府管理國(guó)民經(jīng)濟(jì)，按其法律性質(zhì)來(lái)說(shuō)，屬于公法行為。公法行為，主要奉行法定原則。首先，國(guó)民經(jīng)濟(jì)管理的依據(jù)是法定的。例如，對(duì)一般的行政審批事項(xiàng)，要明確審批的內(nèi)容、條件、程序和時(shí)限，建立行政審批規(guī)范運(yùn)作機(jī)制；沒(méi)有法律、法規(guī)依據(jù)的行政審批，應(yīng)果斷予以廢止。再如，公民、法人或者其他組織的經(jīng)濟(jì)行為，只有法律上明確規(guī)定給予處罰的，才受處罰。還須注重，法定的依據(jù)也有可能改變。例如，過(guò)去要求外資企業(yè)承擔(dān)出口義務(wù)，現(xiàn)在根據(jù)WTO規(guī)則，刪除了《外資企業(yè)法》有關(guān)產(chǎn)品全部出口或者大部分出口的內(nèi)容。

我們經(jīng)常講要加大執(zhí)法的力度，不等于說(shuō)加大直接管理的程度，加大處罰的程度。相反，直接管理應(yīng)當(dāng)逐步減少，凡是用市場(chǎng)機(jī)制可以代替的行政審批，應(yīng)果斷予以廢止。處罰，既要有力度，又要有限度，不能將“執(zhí)法必嚴(yán)”簡(jiǎn)單理解為“執(zhí)罰必嚴(yán)”。沒(méi)有法定依據(jù)的，行政處罰無(wú)效。

其次，國(guó)民經(jīng)濟(jì)管理的職權(quán)是法定的。政府機(jī)構(gòu)改革旨在通過(guò)合理設(shè)置政府部門(mén)，科學(xué)確定職責(zé)分工，達(dá)到管理規(guī)范、辦事高效的目標(biāo)。針對(duì)目前的目前狀況，需要注重兩點(diǎn)摘要：第一，政府及下屬部門(mén)對(duì)經(jīng)濟(jì)的管理，尤其是對(duì)企業(yè)、對(duì)市場(chǎng)的必要管理，其權(quán)限都應(yīng)由有關(guān)法律、法規(guī)予以規(guī)定。行政處罰也是如此，應(yīng)由具有行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)在法定職權(quán)范圍內(nèi)實(shí)施。第二，政府部門(mén)之間要明確職責(zé)分工，避免因職能交叉而造成管理上的重復(fù)或者疏漏。還要避免本應(yīng)由職能部門(mén)處理的事情，卻最終由政府或政府負(fù)責(zé)人出面來(lái)解決。

有一種意見(jiàn)，認(rèn)為公法的實(shí)質(zhì)就是要限制政府權(quán)力。從國(guó)家適度干預(yù)經(jīng)濟(jì)的“度”來(lái)說(shuō)，政府權(quán)力的確需要限制，目前行政審批權(quán)、發(fā)證權(quán)、收費(fèi)權(quán)、處罰權(quán)等四大權(quán)力總體上說(shuō)還是過(guò)大；各地區(qū)、各部門(mén)制定的帶有地區(qū)封鎖和行業(yè)壟斷內(nèi)容的規(guī)章也有待徹底清理。然而，籠統(tǒng)地主張限制政府權(quán)力可能引起誤解，比如宏觀調(diào)控、整頓市場(chǎng)這些必要的職權(quán)必須切實(shí)保障。出路在于，適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求，政府經(jīng)濟(jì)管理權(quán)和企業(yè)自主權(quán)應(yīng)當(dāng)處在一種相對(duì)平衡的狀況上。

再次，國(guó)民經(jīng)濟(jì)管理的程序也是法定的。國(guó)民經(jīng)濟(jì)管理既要各司其職，還應(yīng)公開(kāi)辦事程序，依照法定程序進(jìn)行。從法律的角度考察，按照法定程序辦事，既是為著保障管理工作的質(zhì)量，將行政執(zhí)法置于社會(huì)監(jiān)督之下，也是為著保障管理工作的效力，使行政執(zhí)法符合法律行為的形式要件。程序欠缺，有時(shí)會(huì)造成管理行為不能成立，程序不當(dāng)，有時(shí)會(huì)造成管理行為無(wú)效，最終影響實(shí)體權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。

國(guó)民經(jīng)濟(jì)管理程序不可沒(méi)有，但不可太繁。從經(jīng)濟(jì)效率的角度考察，程序越簡(jiǎn)單越好，只要能夠真正解決實(shí)際新問(wèn)題就行。行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)提高辦事效率，減少管理層次，簡(jiǎn)化審批程序，做到管理制度統(tǒng)一、公開(kāi)、簡(jiǎn)明。

2．法定主義和非法定主義的結(jié)合

如前所述，國(guó)民經(jīng)濟(jì)管理實(shí)行法定原則。但是，貫徹原則性，有時(shí)還需要一定的靈活性。具體有三點(diǎn)摘要：一是自由裁量權(quán)。由于社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活復(fù)雜多樣，完全采取同一模式處理各種新問(wèn)題并不恰當(dāng)，法律經(jīng)常在法定職權(quán)范圍內(nèi)列出一個(gè)幅度，行政機(jī)關(guān)可在法定的幅度內(nèi)享有自由裁量權(quán)，但不能顯失公正。二是法定主義為主，非法定主義為輔。例如，對(duì)企業(yè)形態(tài)——公司、合伙企業(yè)、個(gè)人獨(dú)資企業(yè)采取法定原則，而對(duì)改革中興起的企業(yè)形態(tài)——城鄉(xiāng)股份合作制企業(yè)則采取答應(yīng)探索的態(tài)度。三是非法定主義。例如，對(duì)市場(chǎng)行為，主要貫徹當(dāng)事人意思自治原則，即要求市場(chǎng)行為不違反法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定，不損害社會(huì)公共利益。法律、行政法規(guī)未明示禁止的市場(chǎng)行為，應(yīng)屬答應(yīng)；而不要反過(guò)來(lái)提“法律上有沒(méi)有規(guī)定可以這樣做”?依法辦事和制度創(chuàng)新是并行不悖的。

三、政府在國(guó)民經(jīng)濟(jì)管理領(lǐng)域中的作為和不作為

(一)國(guó)民經(jīng)濟(jì)管理中作為、不作為的是和非

1．該作為的不能“缺位”

一個(gè)取信于民的政府，應(yīng)該是有作為的政府。從中國(guó)的實(shí)際出發(fā)，政府職能要切實(shí)轉(zhuǎn)變到經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、社會(huì)管理、公共服務(wù)上來(lái)。該由政府機(jī)關(guān)管的事情，要管住、管好，不能“缺位”。例如，公民、法人或者其他組織，符合法定條件，向行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)頒發(fā)許可證、執(zhí)照、資質(zhì)證、資格證等證書(shū)，或者向行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)審批、登記有關(guān)事項(xiàng)，而行政機(jī)關(guān)沒(méi)有依法發(fā)放；等等。這些就屬于“不作為”，而這類(lèi)“不作為”是失職的行為。在經(jīng)濟(jì)行政訴訟案件中，告政府職能部門(mén)“不作為”的案件日漸增多，這應(yīng)該看作是對(duì)政府工作的有力促進(jìn)。

2．不該作為的不能“越位”、“錯(cuò)位”

所謂“越位”，就是超越行政機(jī)關(guān)的職責(zé)范圍，管了一些不該管的事情。所謂“錯(cuò)位”，就是政企職責(zé)不分，既開(kāi)辦企業(yè)，又管理企業(yè)。“越位”、“錯(cuò)位”導(dǎo)致濫用職權(quán)，而濫用職權(quán)屬于亂作為。例如，違法，作出罰款決定；又如，侵犯企業(yè)合法的經(jīng)營(yíng)自主權(quán)，或者擅自變更、廢止農(nóng)業(yè)承包合同，侵犯農(nóng)民合法權(quán)益；“再如，違法集資、征收財(cái)物、攤派費(fèi)用或者違法要求履行其他義務(wù)；再如，挪用扶貧資金。從中國(guó)的實(shí)際出發(fā)，政府要把企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)、投資決策權(quán)真正交回給企業(yè)，把可以由社會(huì)中介組織管理和辦理的事項(xiàng)交給社會(huì)中介組織，把群眾自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)交回給居民委員會(huì)、村民委員會(huì)等自主組織去依法辦理。各級(jí)政府要和各類(lèi)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)和中介機(jī)構(gòu)徹底脫鉤；行政權(quán)力要和商業(yè)利益徹底脫鉤。官辦官事，商辦商事。政府管理國(guó)民經(jīng)濟(jì)，是吃“皇糧”的。依法收取的稅款、規(guī)費(fèi)和罰款應(yīng)該全部納入財(cái)政范疇，落實(shí)行政事業(yè)性收費(fèi)和罰沒(méi)收入“收支兩條線”管理。決不答應(yīng)利用行政權(quán)力“尋租”，權(quán)錢(qián)交易，滋生腐敗。

(二)政府的作為

1．實(shí)行宏觀調(diào)控

1993年3月，八屆人大一次會(huì)議修改《憲法》，將計(jì)劃經(jīng)濟(jì)正式改為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，并增設(shè)規(guī)定摘要：“國(guó)家加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)立法，完善宏觀調(diào)控?！边@是憲法中首次使用“宏觀調(diào)控”一詞。此后，在《公司法》、《預(yù)算法》、《中國(guó)人民銀行法》、《價(jià)格法》等經(jīng)濟(jì)法律中相繼作出了有關(guān)實(shí)施宏觀調(diào)控的法律規(guī)定?，F(xiàn)在學(xué)術(shù)界正在醞釀起草《宏觀調(diào)控(基本)法》，并于2001年3月通過(guò)人大代表向全國(guó)人大提出議案。當(dāng)然，這部法律的難度很大，不是短時(shí)間可以完成的。但也并非沒(méi)有可能。西德1967年的《經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定和增長(zhǎng)促進(jìn)法》，一共只有32條，提供了對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)行宏觀調(diào)控的大致的法律框架，可供我們借鑒。應(yīng)當(dāng)樹(shù)立這樣一種觀念摘要：政府對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的管理是主動(dòng)的，而不是被動(dòng)的；是高屋建瓴的，而不是拾遺補(bǔ)缺的。

2．維護(hù)市場(chǎng)秩序

維護(hù)市場(chǎng)秩序，首先要把好市場(chǎng)準(zhǔn)入這一關(guān)。市場(chǎng)準(zhǔn)入實(shí)際上就是資格認(rèn)定，先由市場(chǎng)活動(dòng)主體提出申請(qǐng)，再經(jīng)國(guó)家有關(guān)主管機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)或者核準(zhǔn)，發(fā)放相關(guān)許可證和營(yíng)業(yè)執(zhí)照。無(wú)證經(jīng)營(yíng)，無(wú)照經(jīng)營(yíng)，不僅得不到法律保護(hù)，還應(yīng)予以取締?，F(xiàn)在有的發(fā)證、發(fā)照不顧基本條件，放得太松，以至于有的企業(yè)尤其是上市公司，出臺(tái)不久就產(chǎn)生新問(wèn)題。

政府要監(jiān)管產(chǎn)品質(zhì)量。2000年7月修改《產(chǎn)品質(zhì)量法》，增加一條規(guī)定摘要：“各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)把提高產(chǎn)品質(zhì)量納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，加強(qiáng)對(duì)產(chǎn)品質(zhì)量工作的統(tǒng)籌規(guī)劃和組織領(lǐng)導(dǎo)，引導(dǎo)、督促生產(chǎn)者、銷(xiāo)售者加強(qiáng)產(chǎn)品質(zhì)量管理，提高產(chǎn)品質(zhì)量，組織各有關(guān)部門(mén)依

法采取辦法，制止產(chǎn)品生產(chǎn)、銷(xiāo)售中違反本法規(guī)定的行為，保障本法的施行。”各級(jí)政府產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督部門(mén)及有關(guān)部門(mén)要依照職責(zé)分工負(fù)責(zé)產(chǎn)品監(jiān)督工作。

政府要監(jiān)管市場(chǎng)價(jià)格。經(jīng)過(guò)多年的改革，現(xiàn)在中國(guó)的價(jià)格體系分為市場(chǎng)調(diào)節(jié)價(jià)、政府指導(dǎo)價(jià)和政府定價(jià)三種。其中，90％以上的商品和服務(wù)價(jià)格實(shí)行市場(chǎng)調(diào)節(jié)價(jià)，但政府要依法實(shí)行監(jiān)管，例如群眾對(duì)居高不下的醫(yī)療消費(fèi)不滿足，政府部門(mén)應(yīng)該做些什么?應(yīng)當(dāng)依據(jù)《價(jià)格法》等有關(guān)規(guī)定，加大監(jiān)督力度。

政府的基本任務(wù)是要?jiǎng)?chuàng)造和維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)的經(jīng)濟(jì)、法律環(huán)境，包括信用環(huán)境?！斗床徽?dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》規(guī)定摘要：“各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)采取辦法，制止不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為，為公平競(jìng)爭(zhēng)創(chuàng)造良好的環(huán)境和條件。”反壟斷、反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)，是企業(yè)的責(zé)任，更是政府的責(zé)任。尤其是壟斷、不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)影響面較大而受侵害者處于相對(duì)弱小地位的情況下；政府及下屬有關(guān)部門(mén)應(yīng)當(dāng)挺身而出，采取及時(shí)的、果斷的辦法進(jìn)行處理。不僅如此，基于經(jīng)濟(jì)法的社會(huì)公益和公共管理功能，政府對(duì)壟斷、不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)等違反社會(huì)公共利益的行為，除依法直接予以處理、處罰之外，還可以考慮以公訴人的名義出面進(jìn)行經(jīng)濟(jì)公益訴訟，突破現(xiàn)行的民事、行政訴訟體制中不合理的束縛(這就是擴(kuò)大政府的權(quán)力)。經(jīng)濟(jì)公益訴訟的原告不僅可以是政府，而且可以是任何公民和社會(huì)組織。這一新問(wèn)題涉及到司法制度的改革和創(chuàng)新，必須配套才行。毫無(wú)疑義，公益訴訟應(yīng)當(dāng)發(fā)展，并納入法制軌道。

3．促進(jìn)企業(yè)發(fā)展

政企分開(kāi)之后，政府對(duì)企業(yè)不是不管，而是要把注重力放在促進(jìn)企業(yè)發(fā)展上。首先要保護(hù)企業(yè)的財(cái)產(chǎn)權(quán)，維護(hù)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)自主權(quán)；其次要采取有效辦法，鼓勵(lì)和支持企業(yè)提高在國(guó)內(nèi)外市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)力摘要：最后還要為某些失敗的企業(yè)退出市場(chǎng)提供一種合適的途徑?！度袼兄乒I(yè)企業(yè)轉(zhuǎn)換經(jīng)營(yíng)機(jī)制條例》、《鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)法》是很起功能的；目前正在加緊擬訂《中小企業(yè)促進(jìn)法》。企業(yè)法的全部精神就是“增強(qiáng)企業(yè)活力，健全必要的約束機(jī)制”。

促進(jìn)不等于代替。政府官員為企業(yè)、為農(nóng)民的產(chǎn)品做宣傳，政府官員直接分管、扶持某一經(jīng)濟(jì)單位，其主觀愿意可能良好，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，若將企業(yè)的信譽(yù)建立在政府甚至某個(gè)官員的信譽(yù)上，仍然沒(méi)有擺脫政企不分的弊端。

落實(shí)社會(huì)保障，也是政府促進(jìn)企業(yè)發(fā)展的重要舉措?？傊?，政府在國(guó)民經(jīng)濟(jì)管理方面是有許多可為的，再以信息化新問(wèn)題為例。同志提出摘要：“對(duì)信息網(wǎng)絡(luò)化新問(wèn)題，我們的基本方針是積極發(fā)展，加強(qiáng)管理，趨利避害，為我所用，努力在全球信息網(wǎng)絡(luò)化的發(fā)展中占據(jù)主動(dòng)地位?！盵5運(yùn)用法律手段保障和促進(jìn)信息網(wǎng)絡(luò)健康發(fā)展，不僅對(duì)維護(hù)市場(chǎng)秩序，而且對(duì)實(shí)施宏觀調(diào)控，都有重要的功能。

經(jīng)濟(jì)法的功能就是要保障政府實(shí)施宏觀調(diào)控、維護(hù)市場(chǎng)秩序、促進(jìn)企業(yè)發(fā)展。因而可以說(shuō)，經(jīng)濟(jì)法和政府經(jīng)濟(jì)管理基本上是對(duì)應(yīng)的。經(jīng)濟(jì)法提供規(guī)范，政府組織實(shí)施。

(三)政府的不作為

1．不再直接干預(yù)企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)

過(guò)去實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，國(guó)家干預(yù)過(guò)多。改革開(kāi)放之后，非凡是正式確定實(shí)行社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)以來(lái)，“干預(yù)”一詞在中國(guó)經(jīng)濟(jì)法律中用得很少，并且往往作狹義的理解。1993年11月中共十四屆三中全會(huì)通過(guò)的《有關(guān)建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干新問(wèn)題的決制指出摘要：“政府運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段、法律手段和必要的行政手段管理國(guó)民經(jīng)濟(jì)，不直接干預(yù)企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。”1997年9月中共十五大報(bào)告再次指出摘要：“政府不能直接干預(yù)企業(yè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，企業(yè)也不能不受所有者約束，損害所有者權(quán)益?！?997年制定的《價(jià)格法》提出摘要：“當(dāng)重要商品和服務(wù)價(jià)格顯著上漲或者有可能顯著上漲，國(guó)務(wù)院和省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以對(duì)部分價(jià)格采取限定差價(jià)率或者利潤(rùn)率、規(guī)定限價(jià)、實(shí)行提價(jià)申報(bào)制度等干預(yù)辦法?！笨梢?jiàn)，“干預(yù)”一詞用得相當(dāng)謹(jǐn)慎。在今天的新形勢(shì)下，政府更應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持不直接干預(yù)企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。

2．逐步淡出一般性的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域

國(guó)有資產(chǎn)中的經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)部分，過(guò)去遍布各行各業(yè)。在前幾年的改制過(guò)程中，人們對(duì)國(guó)有資產(chǎn)淡出一般競(jìng)爭(zhēng)范圍的新問(wèn)題議論紛紛。有人主張“讓大中企業(yè)淡出國(guó)有經(jīng)濟(jì)”。相反的意見(jiàn)是摘要：“讓大中企業(yè)淡出國(guó)有經(jīng)濟(jì)’的提法，不符合黨的十五大有關(guān)堅(jiān)持公有制主體和國(guó)有企業(yè)改革的精神?！敝袊?guó)將長(zhǎng)期處于社會(huì)主義初級(jí)階段，我們堅(jiān)持公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展的基本經(jīng)濟(jì)制度，國(guó)有經(jīng)濟(jì)應(yīng)當(dāng)有進(jìn)有退、有所為有所不為。國(guó)有經(jīng)濟(jì)需要控制的行業(yè)和領(lǐng)域主要包括摘要：涉及國(guó)家平安行業(yè)，自然壟斷的行業(yè)，提供重要公共產(chǎn)品和服務(wù)的行業(yè)，以及支柱產(chǎn)業(yè)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)中的重要骨干企業(yè)。[6國(guó)有經(jīng)濟(jì)還可以參加上述所列控制范圍之外的其他行業(yè)和領(lǐng)域，但這種比重將會(huì)減少。因此，能否這樣提出新問(wèn)題摘要：讓國(guó)有大中企業(yè)逐步淡出一般性市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域?假如達(dá)成這種共識(shí)，經(jīng)濟(jì)立法必須跟上去。

西方學(xué)者說(shuō)過(guò)摘要：“何時(shí)干預(yù)——為何干預(yù)——如何干預(yù)——干預(yù)多少，取決于各自國(guó)情和文化傳統(tǒng)的差異。”[7這個(gè)觀點(diǎn)很道理。我們對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)管理的模式不要看作是—成不變的，而應(yīng)該是和時(shí)俱進(jìn)的。

四、政府違法或者不當(dāng)經(jīng)濟(jì)管理行為的責(zé)任及其補(bǔ)救

(一)違法或者不當(dāng)經(jīng)濟(jì)管理行為導(dǎo)致的責(zé)任

1．權(quán)力和責(zé)任的關(guān)系

2000年制定的《立法法》規(guī)定摘要：“立法應(yīng)當(dāng)從實(shí)際出發(fā)，科學(xué)合理地規(guī)定公民、法人和其他組織的權(quán)利和義務(wù)、國(guó)家機(jī)關(guān)的權(quán)力和責(zé)任?！闭芾韲?guó)民經(jīng)濟(jì)的權(quán)力和責(zé)任相互聯(lián)系、應(yīng)該統(tǒng)一。權(quán)力即責(zé)任。政府行為規(guī)范的標(biāo)準(zhǔn)是“合法和適當(dāng)”。具體一些說(shuō)，行政機(jī)關(guān)的經(jīng)濟(jì)管理行為，包括作出的處理和處罰規(guī)定，必須符合以下五個(gè)條件摘要：(1)認(rèn)定事實(shí)清楚，證據(jù)充分；(2)適用法律正確；(3)在法定職權(quán)范圍內(nèi)實(shí)施；(4)程序合法；(5)內(nèi)容適當(dāng)，沒(méi)有明顯偏差。權(quán)力行使正確，管理取得政績(jī)，應(yīng)當(dāng)?shù)玫娇隙ê图?lì)；相反，在管理工作中由于越權(quán)、失職以及其他不當(dāng)行使權(quán)力的行為，造成失誤、損失，應(yīng)當(dāng)受到否定并追求相應(yīng)責(zé)任。各種經(jīng)濟(jì)法律一般都設(shè)有“法律責(zé)任”專(zhuān)門(mén)一章，其中包括對(duì)政府及下屬部門(mén)、工作人員違法的或不當(dāng)?shù)男袨槿绾巫非蠓韶?zé)任。承擔(dān)法律責(zé)任的界限就定在“違法或不當(dāng)”上；至于管理水平新問(wèn)題，不宜和法律責(zé)任直接聯(lián)系。

2，傳統(tǒng)的行政、民事、刑事責(zé)任和新型的經(jīng)濟(jì)責(zé)任制

經(jīng)濟(jì)法中的法律責(zé)任的適用，可分為兩大類(lèi)情況摘要：第一，傳統(tǒng)的行政責(zé)任、民事責(zé)任、刑事責(zé)任在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的具體適用，如罰款、賠償損失、瀆職罪等。

第二，由經(jīng)濟(jì)法的社會(huì)公共性引起的、不同于傳統(tǒng)責(zé)任模式的經(jīng)濟(jì)責(zé)任制。這里又包括摘要：(1)各種形式的經(jīng)濟(jì)管理、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)責(zé)任制，如政府及政府機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任，國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任，國(guó)有企業(yè)承包經(jīng)營(yíng)、租賃經(jīng)營(yíng)責(zé)任制，農(nóng)村家庭承包經(jīng)營(yíng)責(zé)任制，等等。(2)適合于經(jīng)濟(jì)法目的的非凡經(jīng)濟(jì)制裁，如市場(chǎng)禁入，取消稅收優(yōu)惠，停止貸款，懲罰性賠償，等等。

誠(chéng)如西方學(xué)者所言摘要：“除行政、刑事、民事等幾類(lèi)傳統(tǒng)的但又都具有經(jīng)濟(jì)法特有色彩的制裁外，經(jīng)濟(jì)法也采用了適合組織經(jīng)濟(jì)目的的非凡制裁。此外，經(jīng)濟(jì)法還使民事責(zé)任原則有了新的色彩。”[8即是說(shuō)，在“責(zé)任”方面，經(jīng)濟(jì)法也有許多制度創(chuàng)新。二)對(duì)違法的或者不當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)管理行為的法律補(bǔ)救

1．國(guó)民經(jīng)濟(jì)管理中的復(fù)議和訴訟

在國(guó)民經(jīng)濟(jì)管理中廣泛運(yùn)用到行政復(fù)議程序。行政復(fù)議是指摘要：公民、法人和其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，依照行政復(fù)議法向行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)重新審議和裁決。復(fù)議的結(jié)果，可能是肯定，也可能是否定或者變更原來(lái)的處理或處罰決定。這是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部自我糾正錯(cuò)誤的一種法律制度，是行政相對(duì)人保護(hù)自己合法權(quán)益的一種法律補(bǔ)救制度。說(shuō)到底，是調(diào)整政府和群眾關(guān)系的法律制度。

在國(guó)民經(jīng)濟(jì)管理中也廣泛運(yùn)用到行政訴訟程序。其基本精神和行政復(fù)議相同。最大的區(qū)別在于，它是由法院來(lái)作出最后決定的，即以司法終審權(quán)制衡行政處理權(quán)。例如，1999年廣州市中級(jí)人民法院曾判決撤銷(xiāo)國(guó)務(wù)院某部門(mén)一個(gè)經(jīng)濟(jì)行政決定。

解決國(guó)民經(jīng)濟(jì)管理糾紛的法律方式，一為行政復(fù)議，一為行政訴訟。兩者既有區(qū)別，又有聯(lián)系；可以一先一后，也可能是兩者擇一。國(guó)民經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中的復(fù)議和訴訟，是經(jīng)濟(jì)法和行政法交叉的表現(xiàn)。

2．國(guó)民經(jīng)濟(jì)管理中的賠償

自1994年《國(guó)家賠償法》出臺(tái)后，在國(guó)民經(jīng)濟(jì)管理中已開(kāi)始運(yùn)用國(guó)家賠償制度。所謂國(guó)家賠償是指國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員違法行使職權(quán)侵犯公民、法人和其他組織的合法權(quán)益使之受到損害的而受害人有依照國(guó)家賠償法取得國(guó)家賠償?shù)臋?quán)利。在操作程序上，先由某個(gè)賠償義務(wù)機(jī)關(guān)按照法律的規(guī)定給予賠償；其后，可責(zé)令有故意或者重大過(guò)失的工作人員、受委托的組織或者個(gè)人承擔(dān)部分或全部賠償費(fèi)用。

從中國(guó)目前的實(shí)際出發(fā)，國(guó)家賠償?shù)姆秶蜆?biāo)準(zhǔn)定得窄一點(diǎn)、低一點(diǎn)，待將來(lái)有條件時(shí)(主要指國(guó)家財(cái)力增強(qiáng))可再逐步放寬一些。賠償總比不賠償?shù)纳鐣?huì)效果要好。重要的是把這個(gè)制度建立起來(lái)，再進(jìn)一步加以改進(jìn)和完善。

3．其他法制化方式的補(bǔ)救

立法層面的補(bǔ)救，是指通過(guò)立法直接規(guī)定有利于公民；法人和其他組織的一種救濟(jì)辦法。例如，對(duì)技術(shù)引進(jìn)合同，審批機(jī)關(guān)在60日內(nèi)沒(méi)有作出決定的，即視同獲得許可；對(duì)集體合同，勞動(dòng)行政部門(mén)在15日內(nèi)未提出異議的，即行生效。

行政層面的補(bǔ)救，可能適用于發(fā)生糾紛之前，如作出較重的行政處罰之前實(shí)行的聽(tīng)證制度；也可能適用于發(fā)生糾紛之后，如對(duì)侵犯企業(yè)自主權(quán)的，該企業(yè)可以行使拒絕權(quán)和舉報(bào)權(quán)。另外，因政府管理失誤而導(dǎo)致的給損害的企業(yè)予以財(cái)政和經(jīng)濟(jì)補(bǔ)救，也屬于行政層面的補(bǔ)救，但應(yīng)納入法制軌道，不可隨意行事。

司法層面的補(bǔ)救，主要指探索經(jīng)濟(jì)公益訴訟。這應(yīng)該成為經(jīng)濟(jì)執(zhí)法的一個(gè)閃光點(diǎn)。

總之，經(jīng)濟(jì)法制度創(chuàng)新所謀求的目標(biāo)是摘要：“政府依法管理國(guó)民經(jīng)濟(jì)，協(xié)調(diào)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)正常運(yùn)行”。[9

注釋摘要：

①見(jiàn)《鄧小平文選》第三卷，人民出版社1993年版，第377頁(yè)。

⑦吳儀講話，見(jiàn)2001年8月15日《人民日?qǐng)?bào)》第2版。

③見(jiàn)程信和摘要：《努力創(chuàng)造全新的經(jīng)濟(jì)法制環(huán)境》，《南方日?qǐng)?bào)》2000年5月29日B2版。

④見(jiàn)李鵬摘要：《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)工作報(bào)告》(2001年3月9B)，2001年3月20日《人民日?qǐng)?bào)》第2版。

⑤講話，見(jiàn)2001年7月12日《人民日?qǐng)?bào)》第1版。

⑥見(jiàn)中共十五屆三中全會(huì)通過(guò)的《有關(guān)國(guó)有企業(yè)改革和發(fā)展若干重大新問(wèn)題的規(guī)定》(1999年9月22日)。

⑦見(jiàn)[美約·E·斯蒂格利茨等摘要：《政府為什么干預(yù)經(jīng)濟(jì)》。中文版見(jiàn)中國(guó)物資出版社1998年版，第207頁(yè)(1999年9月22日)。

⑧見(jiàn)[法阿萊克西·雅克曼、居伊·施朗斯摘要：《經(jīng)濟(jì)法》，商務(wù)印書(shū)館U97年版，第10l頁(yè)。

⑨見(jiàn)程信和摘要：《經(jīng)濟(jì)法和政府經(jīng)濟(jì)管理》，廣東高等教育出版社2000年版，第5頁(yè)。

[內(nèi)容提要]本文從一般背景和特定背景闡述政府經(jīng)濟(jì)管理和經(jīng)濟(jì)法的內(nèi)在關(guān)系，分析政府對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)實(shí)施規(guī)范化管理的法律前提，提出政府在國(guó)民經(jīng)濟(jì)管理領(lǐng)域中的作為和不作為，最后論述政府違法或者不當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)管理行為的法律責(zé)任及補(bǔ)救辦法。文章力圖說(shuō)明，在發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和參和經(jīng)濟(jì)全球化的新形勢(shì)下，政府管理經(jīng)濟(jì)的觀念、體制和方法都要和時(shí)俱進(jìn)，這也就是經(jīng)濟(jì)法制度創(chuàng)新所諜求的目標(biāo)。

[關(guān)鍵詞]政府經(jīng)濟(jì)管理；經(jīng)濟(jì)法；規(guī)范化；政府經(jīng)濟(jì)管理規(guī)范化