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編者按：本文主要從我國地方財政風險的主要特點，對地方財政風險應用措施分析進行講述。其中，主要包括：地方財政風險呈現(xiàn)出綜合性的特點、地方財政風險具有普遍性，并逐步受到世界經(jīng)濟形勢的影響、不同地區(qū)所存在的財政風險不同，不同級別政府所存在的財政風險不同、收支矛盾尖銳，債務負擔沉重是地方財政風險的集中表現(xiàn)、地方財政風險具有很強的隱蔽性，危害性大、進一步完善分稅制財政體制，有效控制財政風險、調(diào)整和優(yōu)化地方財政支出結(jié)構(gòu)，加強公共支出管理、加強債務統(tǒng)一管理，適時推出地方公債制度、增強各級財政風險意識，建立財政風險預警機制，具體材料請詳見：

一、我國地方財政風險的主要特點

所謂地方財政風險是指在種種不確定的因素影響下，地方財政資金遭受損失或財政支出出現(xiàn)困難而危及地方政權(quán)正常運轉(zhuǎn)及其職能行使的可能性。總的來說，地方財政風險主要有以下幾個特點。

1.地方財政風險呈現(xiàn)出綜合性的特點

地方財政風險是由社會各種風險轉(zhuǎn)化、綜合而成，呈現(xiàn)出綜合性特點。當社會風險累積到一定程度，能夠迅速轉(zhuǎn)化為財政風險，比如自然災害將導致地方財政減收增支，地方金融風險最終轉(zhuǎn)化為財政風險等等。同時，地方財政主要承擔本地區(qū)政權(quán)機關(guān)所需要的經(jīng)費及本地區(qū)經(jīng)濟、事業(yè)發(fā)展所需要的各種開支，一旦地方財政出現(xiàn)風險甚至于危機，將直接影響到國家機器的運轉(zhuǎn)，導致其功能嚴重失調(diào)。因而地方財政風險不應只看成是地方財政部門的風險，同時也是地方政府甚至是整個國家的風險，對社會各方面具

2.地方財政風險具有普遍性，并逐步受到世界經(jīng)濟形勢的影響

正是由于地方財政具有綜合性和來源廣泛的特點，使地方財政風險客觀普遍地存在于我們整個社會系統(tǒng)。僅僅在財政風險問題日趨嚴重時，才引起人們對它的關(guān)注，才著重于對防范化解財政風險的研究。入世意味著我國將加快全方位、多領(lǐng)域、多層次的對外開放，逐步融入到世界經(jīng)濟的主流之中，經(jīng)濟全球化在給我國經(jīng)濟帶來新的機遇和挑戰(zhàn)的同時，勢必對我國地方財政產(chǎn)生重要影響。我國地方財政入世后將面臨怎樣的財政風險，如何迎接挑戰(zhàn)已成為急待探討的重大課題。

3.不同地區(qū)所存在的財政風險不同，不同級別政府所存在的財政風險不同

從橫向看，我國地方財政風險程度與區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展水平有著密切的關(guān)系。受歷史和現(xiàn)實等多種原因的影響，中西部地區(qū)經(jīng)濟基礎薄弱，經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境制約因素多，經(jīng)濟發(fā)展長期處于相對滯后的狀態(tài)。財政收不抵支，赤字突出是中西部地區(qū)財政運行的顯著特點，中西部地區(qū)財政支出相對于財政收入增長過快，導致中西部地區(qū)所存在的財政風險明顯高于東部沿海地區(qū)。從縱向看，我國地方財政風險不同程度存在于省、地（市）、縣、鄉(xiāng)四級政府之中，其中省、地（市）級的財政風險程度較小，縣鄉(xiāng)兩級財政風險程度較高，甚至有些地區(qū)出現(xiàn)了財政危機。目前的地方財政狀況是省以下政府層層向上集中資金，卻將事權(quán)層層下放，導致財政狀況自上而下一級比一級困難。這使得縣鄉(xiāng)兩級財政收支矛盾突出，財政風險加劇，集中表現(xiàn)為財政增收難度加大，財政收入增長趨緩，工資欠發(fā)普遍化，財政可調(diào)控財力較少，基礎設施建設欠賬等等。

4.收支矛盾尖銳，債務負擔沉重是地方財政風險的集中表

首先，分稅制改革的出發(fā)點是增強中央政府在財政分配中的地位，提高中央政府財政收入，因而地方財力大幅下降。其次，財權(quán)財力分散、稅收流失大大削弱地方財政實力。另外，在地方預算自求平衡的約束下，收過頭稅，寅吃卯糧搞空轉(zhuǎn)給地方財政收入帶來了未來風險。據(jù)統(tǒng)計，地方財政收入占全國財政收入的比重從1993年的78.0%降至于1994年的44.3%，2000年略有回升到47.8%。近年來，地方行政事業(yè)機構(gòu)和人員的經(jīng)費支出急劇增長，使財政背負了沉重的負擔，同時國家制定并實施的許多政策和措施都需要地方在財力上予以大力支持，所投入的項目需要地方提供相應的配套資金。為此地方財政支出增長呈現(xiàn)出明顯的剛性，地方財政自給率嚴重不足。2000年地方財政支出在全國財政支出中的比重為65.3%，地方財政支出增量達到14.7%，地方財政自給率僅為62%。由于對政府債務缺乏統(tǒng)一規(guī)范的管理，長期以來我國各級政府部門各行其道，多頭舉債，以地方政府“多元化融資”等多種名義舉借了大量債務。舉債行為的不規(guī)范致使債務的償還主體、責任主體不夠明晰，從而形成重借輕還，財政最終承擔債務的情況，導致了財政長期處于被動的局面。各級政府債務負擔已成為困擾地方經(jīng)濟發(fā)展及社會穩(wěn)定的重要問題。

5.地方財政風險具有很強的隱蔽性，危害性大

地方財政既存在顯性風險又存在隱性風險，但更多的表現(xiàn)為財政隱性風險，甚至一些財政顯性風險會通過人為的手段被處理成隱性風險而埋下潛在的隱患。由于通常情況下大部分財政風險處于隱蔽狀態(tài)，這造成各部門對防范化解財政風險的意識不強，加劇了財政風險的累積和膨脹。如果地方財政風險的積聚沒有得到及時有效的控制和化解，最終將會引發(fā)財政危機，導致地方經(jīng)濟萎縮，引發(fā)社會動蕩。作為兜底財政，財政所存在的風險是最為嚴重的社會風險，其危害性可見一斑。二、地方財政風險的防范和對策

1.進一步完善分稅制財政體制，有效控制財政風險

我國1994年建立的分稅制財政體制，初步理順了中央與地方之間的分配關(guān)系，但該體制受到種種條件制約，帶有強烈的過渡色彩，對地方財政風險的形成累積具有重要影響。進一步完善分稅制分級財政管理體制，化解地方財政風險應從以下三方面著手。一是明確中央政府與地方政府事權(quán)的劃分與界定。首先是確定哪些事權(quán)劃歸中央政府，哪些事權(quán)劃歸地方政府。對中央政府與地方政府之間發(fā)生事權(quán)交叉的領(lǐng)域，中央與地方政府應按照受益與付費相對稱的原則，積極配合、主動協(xié)調(diào)以實現(xiàn)有效管理，如跨轄區(qū)的基礎設施、江河治理等。然后是合理安排地方各級的事權(quán)關(guān)系。也就是正確處理地方各級政府間的關(guān)系，明確省、市、縣、鄉(xiāng)政府間的事權(quán)劃分。長期以來，省級以下政府間事權(quán)劃分不清是造成地方各級財政風險程度不同的重要原因。二是合理劃分中央與地方間的稅收分配，建立并完善地方稅收體系。目前我國地方稅收收入稅源零星、規(guī)模過小、改革滯后，加重了共享稅分享比例和中央財政轉(zhuǎn)移支付的壓力，也使地方政府調(diào)節(jié)經(jīng)濟力度不足，為此有必要建立、完善地方稅體系，適當擴大地方稅規(guī)模，使地方本級收入基本能夠滿足地方財政的開支，增強地方以自身相對獨立的財力來防范財政風險的能力。三是健全完善政府間轉(zhuǎn)移支付制度。就防范化解地方財政風險而言，我國當前轉(zhuǎn)移支付制度應在兩個方面完善。第一，加大對經(jīng)濟不發(fā)達地區(qū)轉(zhuǎn)移支付的力度，確保地方政府最低服務水準的實現(xiàn)。經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)財政收支自給率低，財政收支矛盾更為突出，潛在的財政風險更加明顯。因此，在建立規(guī)范的財政轉(zhuǎn)移支付制度的同時，應當充分考慮這些地區(qū)的財政運行狀況，實行轉(zhuǎn)移支付傾斜政策，加大中央專項撥款力度。第二，省以下財政轉(zhuǎn)移支付制度有待加強和完善。要加大省級轉(zhuǎn)移支付的力度，促進地區(qū)間經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展；轉(zhuǎn)移支付資金要按規(guī)定使用，向貧困地區(qū)和糧食主產(chǎn)區(qū)傾斜，保證基層政權(quán)運轉(zhuǎn)和農(nóng)村教育。

2.調(diào)整和優(yōu)化地方財政支出結(jié)構(gòu)，加強公共支出管理

按照市場經(jīng)濟和公共財政的要求，優(yōu)化地方財政支出結(jié)構(gòu)，地方公共財政支出體系是有效防范和化解地方財政風險的關(guān)鍵所在。第一，明確地方政府職能，合理界定地方財政支出的范圍。按照社會主義市場經(jīng)濟財政職能的客觀要求，地方財政應有“進”有“退”，有所為有所不為，地方財政資金要逐步退出一般性、競爭性經(jīng)營領(lǐng)域，加大公共需要的保障力度。第二，優(yōu)化地方財政支出結(jié)構(gòu)。地方財政支出結(jié)構(gòu)的優(yōu)化主要是在保證國家機構(gòu)正常運轉(zhuǎn)的條件下，壓縮一般性項目開支，增加農(nóng)業(yè)、能源、交通等基礎設施以及教育、科技、環(huán)境保護、社會保障等方面的支出。第三，改革地方財政支出預算體制。要嚴格按照地方政府職能范圍確定預算支出范圍，調(diào)整優(yōu)化預算支出結(jié)構(gòu)，延長預算編制時間，細化預算編制項目并加強預算論證；同時嘗試開展部門預算，改變財政資金按性質(zhì)歸口管理的作法，將各類不同性質(zhì)的財政性資金統(tǒng)一編制到資金使用部門。第四，推進政府采購制度改革，加快實施國庫集中收付制度。逐步擴大采購范圍，加強采購的規(guī)范化建設，提高政府資金使用效益，確保政府采購的規(guī)范運行；改革財政資金繳撥方式，所有財政性支出均通過國庫單一賬戶集中支付。

3.加強債務統(tǒng)一管理，適時推出地方公債制度

加強政府債務管理，應從規(guī)范政府舉債行為，強化財政在地方政府融資管理中的地位入手。為此需要做好以下幾方面工作：一是建立地方政府債務信息公開披露制度。其內(nèi)容不僅包括地方政府的直接債務，也包括間接債務。債務信息的充分披露是債務監(jiān)控得以有效實施的重要保障。二是規(guī)范地方政府擔保，緩解潛在的債務風險。隨著我國地方政府債務融資渠道多樣化，地方政府應當制定規(guī)范的擔保原則，并逐步縮小擔保債務規(guī)模，以財政貼息、補貼等方式來實現(xiàn)融資目的。三是加強政府債務歸口管理，突出財政部門的主體地位。各級財政部門應對本級政府所屬部門舉借債務進行認真審核，監(jiān)督債務資金的使用及償還狀況，承擔起其所負有的監(jiān)督管理責任。四是建立規(guī)范的地方財政償債機制。地方各級財政部門應以年度預算安排，財政結(jié)余資金等形式建立財政償債資金，專項用于地方政府債務的償還。五是建立地方公債制度，規(guī)范政府融資行為。按照市場經(jīng)濟體制與分稅制的客觀要求，逐步建立規(guī)范可行的地方政府公債制度，在中央嚴格審批和監(jiān)管制度的條件下，允許地方財政發(fā)行統(tǒng)一的債券，籌集地方公用事業(yè)發(fā)展資金，以規(guī)范政府融資行為及防范地方財政風險。

4.增強各級財政風險意識，建立財政風險預警機制

財政風險問題貫穿于財政活動全過程中，是當前地方財政亟待關(guān)注和解決的重要課題。提高各級財政風險意識，預先估計財政風險程度，做好防范規(guī)避風險準備，是財政工作由被動變主動的基本前提，是建立穩(wěn)固平衡和強大的地方財政的重要保證。為此，要加強財政風險意識，增強防范規(guī)避地方財政風險的緊迫感和責任感。

為了切實有效地防范地方財政風險，應當根據(jù)我國地方政府財政運行的現(xiàn)狀，建立一套相對完備的監(jiān)控指標體系，準確地反映地方財政風險程度和未來發(fā)展變化趨勢，對地方財政風險狀況做出及時的預測。地方財政風險預警指標系統(tǒng)可以包括地方財政自給率、債務依存度、償債率、內(nèi)外債比率、地方財政可用財力比例等，相應設定風險指標控制范圍，劃分地方財政風險信號類別。