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編者按：本論文主要從我國空心村的現(xiàn)狀及其危害；我國空心村的形成機理等進行講述，包括了農(nóng)村土地浪費嚴重、造成村內(nèi)環(huán)境惡化、影響農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展、傳統(tǒng)觀念落后、管理機制不健全、宅基地制度殘缺、深入宣傳，消除阻力、制定有針對性的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃、加強管理，開發(fā)舊宅基地等，具體資料請見：

一、我國空心村的現(xiàn)狀及其危害

20世紀90年代以來，隨著農(nóng)村經(jīng)濟的進一步發(fā)展，農(nóng)村勞務(wù)輸出機會的增多以及農(nóng)民增收途徑的多元化等,我國農(nóng)村住宅的空間布局和村內(nèi)不同年齡層次的居民的空間布局發(fā)生了很大變化。村莊外圍涌現(xiàn)大量新樓房，而村內(nèi)卻基本上是式樣陳舊，甚至是閑置的舊房①。從年齡結(jié)構(gòu)上來看，村外大部分是青壯年居民，村內(nèi)則大部分是孤寡老人。這種外圍新建繁華，村內(nèi)冷清和大量閑置的聚落現(xiàn)象，被稱之為“空心村”?？招拇寰哂须p重含義：第一是經(jīng)濟意義上的“空心村”，主要是指在城市化進程的快速推進中，大批文化素質(zhì)相對較高的青壯年農(nóng)民進城務(wù)工，致使原有村莊剩下的基本上是老弱病殘和婦女兒童，這是一種由于勞動力轉(zhuǎn)移而現(xiàn)成的“空心”；第二是一種地理意義的“空心”，大量的外出務(wù)工者在城鎮(zhèn)打工掙錢后回到農(nóng)村，由于新婚、分戶以及考慮到區(qū)位等原因在新建住宅過程中，由于沒有科學(xué)合理的村莊規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施不配套等原因，新建住宅大部分集中在村莊外圍尤其是公路沿線，而村莊內(nèi)卻存在大量空閑宅基地和閑置土地，形成一種地理意義上的“空心”。兩種現(xiàn)象交織的空心村現(xiàn)象在我國農(nóng)村普遍存在，有關(guān)資料顯示，河南省“空心村”占地現(xiàn)已達200萬畝以上②。河北石家莊在2007年之前存在1898個“空心村”③?？招拇逡呀?jīng)嚴重制約了農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展；邯鄲縣90%以上的村不同程度地存在“空心”現(xiàn)象。據(jù)統(tǒng)計，全縣225個村中，“空心村”面積竟有2萬余畝，占村莊總體面積的1/3左右④。據(jù)相關(guān)部門調(diào)查，河南省的空心村將近200萬畝以上。據(jù)有關(guān)部門進行的不完全統(tǒng)計顯示，濟南市農(nóng)村居民點內(nèi)部約有10.66%的土地處于閑置狀態(tài)，總計達6814公頃⑤。我國大量的空心村現(xiàn)象給農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和土地利用等帶來了嚴重的影響。

1．農(nóng)村土地浪費嚴重

“空心村”的形成和蔓延反過來又迫使大量的農(nóng)村勞動力特別是素質(zhì)高的勞動力流失，“人去房空”、“人走地荒”等現(xiàn)象造成了大量的農(nóng)地資源浪費。以湖北省監(jiān)利縣為例：由于經(jīng)濟、社會、環(huán)境的進一步惡化，每年外出務(wù)工人員不斷增加，到2007年已經(jīng)達到20多萬人，高峰時期棄耕農(nóng)田40多萬畝，占當?shù)馗乜偯娣e的24.2%?？招拇宓乃烈饴樱加昧舜罅康目筛?。據(jù)全國土地詳查提供的數(shù)字，現(xiàn)在我國村鎮(zhèn)居民占用宅基地已達1666.7萬hm2，大大超過2000年規(guī)劃用地1333.3萬hm2的控制指標。⑥

2．造成村內(nèi)環(huán)境惡化

空心村里新房，舊房、破房隨處可見，使村莊品位大打折扣，嚴重影響村容村貌。公共設(shè)施落后，基本上沒有綠化、硬化和排水溝渠，一遇到下雨天，污水橫溢，道路泥濘，生活和生態(tài)環(huán)境差。不少房屋存在安全隱患。不少舊房年久失修成危房，卻仍用于堆放稻草、養(yǎng)雞、甚至住人，遇到災(zāi)害性天氣就要動員轉(zhuǎn)移①。

3．影響農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展

由于土地的大量閑置和農(nóng)村優(yōu)質(zhì)勞動力的外出，加上居住環(huán)境的進一步惡化，給建設(shè)“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主”的社會主義新農(nóng)村帶來了嚴重的影響。一方面使農(nóng)村的特色文化、風(fēng)俗等受到?jīng)_擊，另一方面，也不利于弘揚和發(fā)展民族的傳統(tǒng)美德，不利于農(nóng)村和諧社會的建設(shè)。在相當程度上阻礙了農(nóng)村社會經(jīng)濟的發(fā)展步伐。

二、我國空心村的形成機理

1．傳統(tǒng)觀念落后

我國農(nóng)村傳統(tǒng)的消費觀和投資觀在“空心村”的形成中起著很大作用。掙錢建房幾乎是所有農(nóng)民的主要需求，受傳統(tǒng)消費觀念的支配，隨著農(nóng)民收入的不斷提高，農(nóng)民對建房的需求越來越大，建房欲望的擴張必然導(dǎo)致村子向外圍擴張。同時農(nóng)民還有虛榮、攀比的心理，因而大家都想往村子外圍和交通方便或自然條件優(yōu)越的地方建房。另外，由于歷史、社會原因，許多農(nóng)民對村建規(guī)劃的目的、重要性、意義等認識不足，全村一盤棋的觀念淡薄，致使新建房布局雜亂無章②。

2．管理機制不健全

村鎮(zhèn)規(guī)劃管理不完善，審批制度不健全。目前，村鎮(zhèn)規(guī)劃制訂遠遠滯后于農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展速度和農(nóng)民建房需求，有很多自然村沒有制定村莊規(guī)劃，造成農(nóng)民建房無依據(jù)可循；有些村莊即使出臺了規(guī)劃，但是執(zhí)行力度不夠。地方有關(guān)部門對農(nóng)民宅基地的審批沒有嚴格按程序，也沒有系統(tǒng)化的管理，亂批耕地，只批新地，不收舊地。有的農(nóng)戶建新不拆舊，嚴重違反了國家規(guī)定的“一戶一宅”要求，這也是造成“空心村”出現(xiàn)的重要原因之一。

3．宅基地制度殘缺

現(xiàn)有無償使用的宅基地制度是造成空心村的主要原因。首先所有權(quán)主體不明確，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村委會權(quán)責不明，造成宅基地管理混亂；宅基地無償使用也誘使農(nóng)民大量占用耕地建房，浪費土地，并且形成畸形的消費結(jié)構(gòu)，造成生產(chǎn)性建設(shè)投資不足，不利于農(nóng)村的可持續(xù)發(fā)展。另外，戶籍制度阻礙了城鄉(xiāng)人口的流動，在城里打工或經(jīng)商農(nóng)民雖然在在城市居住但卻很難成為城市居民，而且沒有社會保障，必然使得農(nóng)民仍然以讓其房屋閑置的方式保有宅基地使其成為生活的最后保障。

4．經(jīng)濟利益驅(qū)動

我國城市化進程的加快和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整促使了農(nóng)村空心村現(xiàn)象加劇，由于第一產(chǎn)業(yè)就業(yè)比重大幅度下降，而第二、三產(chǎn)業(yè)的就業(yè)需求量急速上升，并且其絕大部分的就業(yè)機會分布于城市，這就導(dǎo)致農(nóng)村地區(qū)的勞動力(包括剛畢業(yè)的大中學(xué)生)大量離開故土，向城市地區(qū)集中。同時，城鎮(zhèn)高收入崗位和就業(yè)機會對農(nóng)民相對收入較低、就業(yè)不足的勞動力產(chǎn)生持續(xù)的引力效應(yīng)，促使更多的農(nóng)民到城市里發(fā)展。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整以及城鄉(xiāng)收入的差距為空心村的出現(xiàn)提供了生存空間。另外，農(nóng)村建房更多的考慮交通方便和區(qū)位增值等因素，也促進了空心村的形成和蔓延。

三、對策建議

1．深入宣傳，消除阻力

（1）政府應(yīng)加大治理“空心村”宣傳力度。可利用電視講話、媒體宣傳、書寫標語、散發(fā)傳單的有效手段，重點向群眾講清治理“空心村”的意義，形成治理的濃厚氛圍，讓群眾樹立起依法用地、合理用地、集約用地的觀念。同時，要多做思想工作，爭取村民的理解、支持和參與，消除拆遷阻力，為順利推進空心村整治和新農(nóng)村建設(shè)工作奠定基礎(chǔ)①。

（2）加強對農(nóng)民的法律宣傳教育工作，使農(nóng)民意識到違法建房的嚴重后果，使農(nóng)民進一步了解國土資源方面的法律、法規(guī)，明白“一戶一宅”的有關(guān)規(guī)定，增強合理使用土地和保護耕地的意識。同時，還要正確引導(dǎo)農(nóng)民的消費，矯正農(nóng)民的建房攀比之風(fēng)，幫助農(nóng)民建立科學(xué)消費觀。

（3）要調(diào)動當?shù)剞r(nóng)民的生產(chǎn)積極性?？梢酝ㄟ^進行政治思想教育，使他們懂得要熱愛農(nóng)村家園，通過各種制度創(chuàng)新和適應(yīng)各層次農(nóng)民需求的活動，形成一種振興農(nóng)村經(jīng)濟的社會風(fēng)氣，這種風(fēng)氣就是“家鄉(xiāng)興衰、村民有責”。這樣，農(nóng)村的建設(shè)和發(fā)展就會出現(xiàn)巨大的動力②。

2．加強管理，開發(fā)舊宅基地

（1）加強宅基地的管理。村民申請建新房時，原宅基地要上交集體；對未審批而強行建房者，要依法從嚴處理，堅決消除一戶多宅現(xiàn)象；要參照城市土地使用原則，對已批宅基地進行核查登記入冊予以管理。

（2）對現(xiàn)有的舊宅基地進行開發(fā)利用。舊宅基地整治是“空心村”治理的重點和難點之一。但應(yīng)區(qū)別情況，分別對待。對非法占地的建筑物、構(gòu)筑物等，要依據(jù)《土地管理法》和《村莊和集鎮(zhèn)要加強宅基地的管理規(guī)劃建設(shè)管理條例》的有關(guān)規(guī)定，限期予以拆除③。嚴格執(zhí)行建房用地制度。所有建房戶原則上必須先拆老房，收回原宅基地，方可批建新房，可以實行建新拆舊保證金制度。每戶新宅基地的申請者應(yīng)事先向村委會繳納5000~10000元的建新拆舊保證金，履行建新拆舊協(xié)議者，按銀行利率計息，本息一次性返還農(nóng)民；違約者取銷保證金，列為村財政收入，專款專用于耕地開發(fā)整理④。對超過法定宅基田限額標準的宅基地按超面積多少收取土地使用費。這樣既為整治“空心村”籌集資金，又建立起農(nóng)戶用地自我約束機制。

3．制定有針對性的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃

使城市與農(nóng)村的經(jīng)濟發(fā)展、產(chǎn)業(yè)布局、城鄉(xiāng)空間布局、人口流動、基礎(chǔ)設(shè)施和生態(tài)環(huán)境等得到協(xié)調(diào)發(fā)展，以期能夠預(yù)防空心村的出現(xiàn)或者減緩減輕空心村的程度?？招拇迨寝r(nóng)村人口減少的一種現(xiàn)象，因此，必須通過規(guī)劃，充分預(yù)測可能出現(xiàn)的農(nóng)村人口流出規(guī)模與結(jié)構(gòu)，以合理的城鄉(xiāng)空間布局為指導(dǎo)，使城鄉(xiāng)人口流動走向有序化；對農(nóng)村社區(qū)進行有效的整治，采取必要的撤村、并村等措施，逐步減少人口稀少、生活艱難、服務(wù)無法到位等問題嚴重的山區(qū)村莊；以經(jīng)濟狀況、發(fā)展前景和生活環(huán)境較好的村莊為基礎(chǔ)，建設(shè)農(nóng)村地區(qū)的重點發(fā)展村，規(guī)劃好其基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施，使村莊建設(shè)和產(chǎn)業(yè)建設(shè)能夠得到穩(wěn)定、持續(xù)的發(fā)展⑤。

4．改革農(nóng)村戶籍制度

在改革戶籍制度前提下，妥善安置有能力脫離土地并居住于城鎮(zhèn)的農(nóng)民治理空心村其實質(zhì)是保護耕地，嚴格控制耕地損失，減少土地浪費，保證耕地總量動態(tài)平衡，同時還要促進經(jīng)濟發(fā)展，為經(jīng)濟建設(shè)提供一定數(shù)量的土地供給，要達到上述目標，關(guān)鍵在于存量土地的挖潛。改革戶籍制度，使有能力脫離土地并居住于城鎮(zhèn)的農(nóng)民，能夠永久定居在城鎮(zhèn)，以割斷其同土地的聯(lián)系，促進土地的充分利用與合理流轉(zhuǎn)，這既是必要的也是可能的①。

5．建立農(nóng)村宅基地的有償使用制度，發(fā)揮市場機制的資源配置功能

目前我國農(nóng)村宅基地在相當大的程度上還是一種帶有福利性制度，農(nóng)村宅基地不允許流動，而隨著農(nóng)村人口的變動，農(nóng)村宅基地的空閑將隨之增加。針對具體的情況，利用市場機制的資源配置功能，可以實行在一定條件下農(nóng)村宅基地的有償使用制度：①做好現(xiàn)有宅基地的普查和登記工作，嚴格界定宅基地邊界和產(chǎn)權(quán)，為農(nóng)村宅基地的有償使用和規(guī)范流轉(zhuǎn)奠定基礎(chǔ)。②授權(quán)各地土地管理部門在充分調(diào)研、評估、論證的基礎(chǔ)上，確定本地宅基地的基準地價和具體收費標準。③宅基地使用費再分配后的剩余費用可作為鄉(xiāng)村建設(shè)資金使用，專門用以完善鄉(xiāng)村各項基礎(chǔ)設(shè)施或用以提供村莊公共衛(wèi)生、綠化美化等公共服務(wù)②。

6．改變農(nóng)業(yè)弱勢產(chǎn)業(yè)地位是解決空心村治本之路③

擴大農(nóng)村中的就業(yè)機會，縮小城鄉(xiāng)就業(yè)間的不平衡，改變農(nóng)業(yè)弱勢產(chǎn)業(yè)地位，才能基本解決農(nóng)村勞動力流失，城市就業(yè)壓力過大的局面。要改變農(nóng)業(yè)弱勢產(chǎn)業(yè)地位首先應(yīng)實現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和組織管理方式的現(xiàn)代化，提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的素質(zhì)，從而增強農(nóng)業(yè)在整個產(chǎn)業(yè)中的競爭力。就是要提高農(nóng)民的收入和社會地位，使農(nóng)民能夠樂業(yè)而安居，從而在根本上“治理空心村”現(xiàn)象。政府應(yīng)加大農(nóng)業(yè)發(fā)展的政策支持和扶植力度，彌補市場機制對弱勢農(nóng)業(yè)資源配置中的不足，夯實國民經(jīng)濟基礎(chǔ)，保證國民經(jīng)濟安全，是治“理空心村”現(xiàn)象的根本措施。發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，提高農(nóng)村土地的邊際生產(chǎn)力，增加農(nóng)業(yè)生產(chǎn)收益是改善農(nóng)村經(jīng)濟，促使農(nóng)民節(jié)約用地的根本途徑，是整治“空心村”的長遠方針。

7．加大對農(nóng)村的公共投資，建設(shè)新農(nóng)村

按照赫爾希曼的經(jīng)濟發(fā)展理論，社會資本的積累水平與各種生產(chǎn)活動的成本直接相關(guān)，要形成低成本的有競爭力的產(chǎn)業(yè)，就必須增加基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面的公共投資。公共投資的重心有兩方面：①消除社會經(jīng)濟發(fā)展所遇到的“瓶頸”，如低效率的交通運輸；②滿足產(chǎn)業(yè)發(fā)展的前期條件，如工業(yè)用地、用電用水、道路設(shè)施等。羅斯托也認為對基礎(chǔ)設(shè)施的公共投資是落后國家的經(jīng)濟起飛的條件之一，也是吸引外來資本的重要條件。現(xiàn)如今，農(nóng)村公共投資不足造成農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的滯后，也是促使空心村出現(xiàn)的原因。因此，要加大對農(nóng)村公共投資的力度：①通過產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)、農(nóng)林漁經(jīng)營的現(xiàn)代化、中小企業(yè)的培育、外部企業(yè)的技術(shù)引進和旅游業(yè)開發(fā)等措施，達到振興產(chǎn)業(yè)和增加就業(yè)的目標；②通過改善公路和其他交通設(shè)施和通信設(shè)施，確保空心村與其他地區(qū)間以及空心村內(nèi)部的交通和通信的暢通；③通過改善生活環(huán)境、老齡人口的福利、完備的醫(yī)療條件以及通過振興教育和文化，確保當?shù)鼐用竦纳畎捕ê透＠岣?；④通過核心村落的整理和培育適度規(guī)模的村落，重新調(diào)整地區(qū)的社會結(jié)構(gòu)④。

8．加快相關(guān)法規(guī)的制定

目前，指導(dǎo)我國城鎮(zhèn)建設(shè)的法規(guī)主要有《城市規(guī)劃法》、《土地管理法》，以及為了規(guī)范小城鎮(zhèn)以及村莊的建設(shè)，各省市也分別制定了《村鎮(zhèn)規(guī)劃編制辦法》，為農(nóng)供了指導(dǎo)。然而，與日本類似，從法規(guī)上來看，針對城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》和《城鎮(zhèn)體系規(guī)劃編制審批辦法》對城鎮(zhèn)體系規(guī)劃有一定的指導(dǎo)意的發(fā)展，缺乏對廣大鄉(xiāng)村協(xié)調(diào)發(fā)展規(guī)劃的指導(dǎo)。為此，各地區(qū)也不斷摸索“村莊布點規(guī)劃”等新思路。但由于缺乏有針對性的指導(dǎo)法規(guī)，其編制沒有制度進行規(guī)范，因此形式多于實質(zhì)，抽象多于具體，新思路大多停留于加強城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、實現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的角度來看，有必要結(jié)合目前各地區(qū)的地區(qū)規(guī)劃建設(shè)進行法規(guī)性研究⑤。具體操作，將農(nóng)村村莊綜合整治提升到保障經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略高度，列入新農(nóng)村建設(shè)重要組成部分和實施內(nèi)容，制定10年發(fā)展規(guī)劃目標，實施目標管理考核和跟蹤制度。修訂完善的農(nóng)村宅基地管理規(guī)章制度，在政策法規(guī)方面為解決多占、超占、強占宅基地問題提供可操作的政策法規(guī)依據(jù)。