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一、存在的問題

1995年以來開展的本級預算執(zhí)行審計，已經成為地方各級政府財政資金的“防波堤”與“減振器”，成為衡量地方政府財政政策執(zhí)行情況的“標準繩”，但由于受現(xiàn)行財政預算管理體制、機制以及審計機關自身條件的限制，當前的預算執(zhí)行審計仍然存在一系列需要我們認真分析、思考并加以妥善解決的問題。

（一）預算編制不科學，導致預算執(zhí)行審計不到位。目前，由于我國財政管理體制改革還不十分到位，財政預算在編制和執(zhí)行中還存在一些問題，比如：預算編制缺乏科學依據(jù)，預算編制較粗放、內容不細化，有的專項資金不能細化到具體部門和項目；預算執(zhí)行中指標追加現(xiàn)象嚴重，有的追加指標是原來預算編制指標的幾倍甚至十幾倍，且追加手續(xù)和審批程序不完備、不合法；有的部門和單位在“三公經費”支出方面普遍存在超預算、甚至是無預算安排支出現(xiàn)象，等等。按照現(xiàn)行審計法律法規(guī)規(guī)定，審計機關無權對財政預算編制情況進行審計，即使對預算執(zhí)行情況進行的事后審計，也往往因為審計標準難以把握而無法對預算執(zhí)行做出科學的判定。

（二）監(jiān)管機制和制度不完善，導致審計對象和內容缺失，影響預算執(zhí)行審計的完整性。其一，地方預算執(zhí)行審計一般包括收入和支出兩方面內容，但由于受審計行政管轄的強制劃分的影響，往往造成財政收入方面內容不全的現(xiàn)象。比如：收入中25%部分的增值稅和40%部分的企業(yè)所得稅是由國稅部門征收的，地方審計機關無權審計和核實，成為本級預算執(zhí)行審計的盲區(qū)；其二，雖然非公有制經濟的稅收已成為地方財政收入的重要來源，但審計機關對非公有制經濟的納稅情況無權進行審計，從而導致審計機關對預算收入不能做出全面完整的分析、評價；其三，由于受審計管轄權限劃分以及審計力量與審計對象嚴重不匹配等因素影響，使得坐落在地方的像海關、銀行、保險、大型國企等部門單位基本上長期處于政府審計監(jiān)督的空白狀態(tài)。因為這些部門單位屬于審計署的審計監(jiān)督對象，而審計署由于受人力、空間、成本等因素的制約，對這些基層審計對象往往是鞭長莫及，或者是無暇顧及，而地方審計機關對它們又無權審計。這些部門單位和地方政府的財政財務收支往往有著千絲萬縷的聯(lián)系，它們的財經違紀違規(guī)行為，無不影響著地方經濟的持續(xù)穩(wěn)定健康發(fā)展。

（三）審計人員素質、審計技術手段和審計層次等影響本級預算執(zhí)行審計的質量和效率

1、人員素質亟待提升。預算執(zhí)行審計涉及面廣，專業(yè)性、政策性都很強，要求必須有一定專業(yè)知識、專門技能和實踐經驗豐富的審計人員來完成。但從某地方審計機關從業(yè)人員現(xiàn)狀看，人員素質與審計任務極不匹配，主要表現(xiàn)在：一是人員年齡偏大，且年齡結構分布情況不合理。大部分人員年齡均在50歲以上，業(yè)務骨干年齡更大，基本均在5年左右的時間內相繼退休，審計的后繼梯隊面臨斷檔窘境；二是人員隊伍知識結構、專業(yè)結構單一，原始學歷普遍不高，第一學歷為全日制院校本科以上學歷人員更是鳳毛麟角，絕大部分都是在職后續(xù)學歷，專業(yè)背景基本上是財務會計，精通金融、工程、計算機、法律、審計等專業(yè)人員欠缺，與現(xiàn)代審計的發(fā)展不相適應。由于以上原因，大部分審計人員思維方式陳舊，傳統(tǒng)審計觀念根深蒂固，接受新知識、新技能的能力和創(chuàng)新意識不強，加之工作任務重，整天忙于審計業(yè)務工作，學習充電的時間相對較少，給學習新知識、推廣應用審計新技能帶來阻礙；三是受人員編制和退休年齡限制，高素質的年輕人才暫時進不來，年齡偏高已不適合做審計工作的人一時又出不去。即使能招錄一部分年輕、有學歷的一專多能的復合型人才，但他們審計實踐經驗欠缺，短時間內很難挑起審計工作的大梁。

2、審計技術手段落后。目前，就全國各行各業(yè)來看，信息化已是大勢所趨，審計工作當然也不例外。預算執(zhí)行審計所涉及的被審計對象，絕大多數(shù)都已使用電子計算機進行賬務處理，其大部分會計核算資料以及制證、記賬和編報等工作也都是通過計算機處理系統(tǒng)進行管理的，這些部門單位的計算機應用水平已經達到相當?shù)母叨龋疫€在不斷更新升級。反觀基層審計機關，不但審計信息化意識淡薄，而且連最起碼的基礎設施配備也不到位，計算機審計人才極度缺乏?，F(xiàn)有審計人員大多都是無師自通的財務出身，即所謂的“老會計”，他們對計算機知識知之甚少，況且也沒有時間、精力和興趣參加系統(tǒng)的計算機知識培訓，日常審計工作中依然樂此不疲地運用手工操作進行簡單查賬，計算機審計方法運用得很少或者根本就不會用，有的甚至連文字錄入、打印輸出、排版、制表等最基本的辦公操作都不掌握，審計信息化建設明顯拖了預算執(zhí)行審計工作的后腿。

3、審計層次不高。作為國家治理的重要工具和經濟監(jiān)督的必要手段，審計監(jiān)督原本應是全方位和高層次的監(jiān)督。但是，就目前地方預算執(zhí)行審計實際情況來看，監(jiān)督內容仍停留在執(zhí)行財經紀律、完成納稅情況、保持預算收入的完整性、真實性、合法性等方面，對預算支出的合理性、效益性等最能體現(xiàn)審計監(jiān)督層次的內容依然缺乏應有的監(jiān)督和覆蓋，“重收入、輕支出，重治標、輕治本，重堵截、輕防范，重真實、輕效益”的格局依然沒有改變。尤其是在效益審計方面，審計人員缺乏應有的績效審計觀念，績效審計制度依據(jù)缺失，績效審計評價指標體系不健全，績效審計人才短缺等，制約預算執(zhí)行中效益審計工作的開展。

二、原因分析

（一）政府“需求”及管理的缺失，增加了預算執(zhí)行審計工作難度。一是體制的弊端導致政府“需求”的扭曲。自20世紀90年代以來，我國“財權向上集中、事權向下轉移”的體制，使得各級地方政府事權有余而財權不足。這樣的財政體制使得地方政府僅應對上級的硬性配套就已捉襟見肘，加之在制定本級項目建設計劃時又存在一定的隨意性，有的甚至不認真考慮當年本級收入預算情況而強行安排一些臨時性建設項目，這些原因迫使財政部門在政府行政首長點頭或默許的情況下，習慣性的在收入豐年隱藏一部分收入，作為“過冬錢”，以備不時之需；二是地方各級人大對本級預算及其執(zhí)行情況監(jiān)督不到位引發(fā)管理的缺失。主要是指由于相關法律制度和審查監(jiān)督機制以及工作程序、方法等不夠完善，加之受監(jiān)督人員業(yè)務水平以及外部環(huán)境的制約，往往導致地方人大對財政預算的審查監(jiān)督流于形式；三是預算部門管理的缺失。有些部門提出的專項包羅萬象；有的部門故意不編制采購預算，專搞臨時性采購，以便擺脫政府采購控制；有的部門單位確定性項目故意漏報，專找機會搞臨時追加。不規(guī)范行為林林總總，使得預算編制和執(zhí)行失去了應有的約束性和嚴謹性。

（二）審計管理體制制約了預算執(zhí)行審計力度。審計法規(guī)定，我國地方審計機關實行本級人民政府和上一級審計機關雙重領導，特別強調“審計業(yè)務以上級審計機關領導為主”，至于有關審計機關身家性命的人、財、物的領導和管理則沒有明確，實際都放在了地方政府手中。財政預算表面上看是財政部門的行為，但許多重大事項都是政府點頭的，即所謂的“政府行為”，因此審計本級預算執(zhí)行情況，與其說是審計財政部門，不如說是審計本級政府。同時，我們還應當看到，審計機關的領導班子成員都由當?shù)卣蚊?，審計機關的審計經費經政府主要領導審批后，由財政部門具體安排和撥付，這種相互制約的關系使得審計機關既不敢得罪政府也不敢得罪財政部門，工作中往往存在不便審或不敢審、即便審出問題也不能揭示、即便揭示也不敢處理的情況，審計的獨立性和執(zhí)法力度受到巨大的影響。

三、改進對策

（一）修訂完善有關審計監(jiān)督工作的法律法規(guī)，不斷拓展審計監(jiān)督范圍

1、賦予地方審計機關對本級預算編制進行事前、事中審計監(jiān)督的權力。就是將審計切入點前移，對預算編制的科學性、合理性進行審計，徹底改變對于預算編制后的所有既成事實在預算執(zhí)行中只有無奈接受和認可的現(xiàn)實。一是在財政預算編制完成并向本級人代會提請審查批準前，對預算編制的科學、合理性和細化程度等進行審查并提出審計意見，以有效約束預算過粗、待分解項目和數(shù)據(jù)過多，以及項目和單位不夠具體、不能對應等行為；二是審查部門預算支出的定員定額標準是否科學、合理和符合實際，是否有違規(guī)安排“三公經費”和會議費行為，并重點加強對預算資金支出情況的跟蹤審計，促進部門單位科學編制并嚴格執(zhí)行預算，努力降低行政成本，提高資金使用效益。

2、賦予審計機關對非公有制經濟組織和個人稅款繳納情況進行日常監(jiān)督的權力，以保證本級預算執(zhí)行審計內容的完整性和分析、評價的全面性。

3、適應新形勢要求和地方審計人員期盼，實行簡政放權。具體來說，就是科學整合審計資源，審計系統(tǒng)內部上下級審計機關之間重新劃分審計管轄權。退一步說，最高審計機關應當認真研究，充分聽取下級審計機關的意見，將自己管轄范圍內、坐落在基層地方的，況且又鞭長莫及或者是無暇顧及，多年未進行審計的對象，下放或授權給地方基層審計機關審計，促進地方預算執(zhí)行審計的全面完整。

（二）改革現(xiàn)行審計管理體制，完善審計組織管理方式

1、將全國地方各級審計機關納入國家審計署垂直管理。即地方各級審計機關的機構設置、干部管理、人員編制和經費開支均由審計署垂直領導，確保地方審計機關審計執(zhí)法真正獨立于地方黨委、政府之外，使地方本級預算執(zhí)行審計實現(xiàn)真正意義上的“同級審”，最大限度地保障地方各級審計機關審計的獨立性和權威性。

2、科學整合審計資源，完善審計組織管理方式，推行異地交叉審計。具體來說，就是由上一級審計機關統(tǒng)一組織下一級審計機關，突破地域管轄原則，對同一級別地方人民政府預算執(zhí)行情況實行相互交叉審計。相互交叉審計，可在某種程度上規(guī)避問題披露難、問題審查難、處理受限制等弊端，能夠較為真實地反映審計發(fā)現(xiàn)的問題，完整地報告審計結果，審計機關對其所屬地方政府存在各種顧慮的問題也就迎刃而解，可以有效提高預算執(zhí)行審計監(jiān)督力度和效果。

（三）細化、完善審計內容，提高審計品位和層次

1、關注社會熱點、難點問題。細化、完善本級預算執(zhí)行審計內容，要重點抓住政府和人大關心、社會關注的熱點問題，如政府投資的基礎設施建設項目、民生資金和民生工程、資源環(huán)保工程、機關“三公經費”和會議費支出等，要跟蹤資金的來龍去脈，揭示資金運行過程中存在的問題，分析原因和危害，力爭把預算執(zhí)行情況審深審透。

2、關注體制機制制度建設。在關注資金運行過程中存在的顯性問題的基礎上，還要注重從財政管理的本質出發(fā)，加大對國家財政預算管理制度改革措施執(zhí)行情況的審計力度，從體制、機制、制度上揭示預算執(zhí)行中存在的問題，分析存在問題的原因，提出有建設性的意見和建議，改變過去審計的深度不夠，內容單一、理性分析層次較低，建設性作用不明顯的問題，主動把審計工作融入到各級政府和人大的決策中去，凸顯審計工作在地方經濟決策中的地位和作用。

3、積極開展效益審計。隨著社會公眾更加關注財政資金使用的有效性，本級預算執(zhí)行審計也應更新觀念，與時俱進，在關注重點財政資金支出的真實、合法的基礎上，積極探索并逐步開展效益審計。特別是在有關民生事項的審計上，更要重點關注財政資金使用過程中的損失浪費和效益低下問題，進一步提高本級預算執(zhí)行審計的整體效能。

（四）加強審計隊伍建設，不斷提高審計人員整體素質

1、堅持高標準、嚴把進人關口，保證錄用人員質量。對編制內空崗人員，按照公開、公平、擇優(yōu)的原則，堅持全部面向社會進行公開招考，真正引進一批高素質、復合型的審計人才。

2、積極參與上級審計機關實施的業(yè)務骨干人才培養(yǎng)工程、青年人才培養(yǎng)工程和復合型人才培養(yǎng)工程。按照一專多能的原則，采取派出學習、參加上級審計機關審計實踐、組織科研課題研究等多種方式，對符合條件的審計人員進行多層次、多渠道培養(yǎng)，促使審計人員既熟悉審計業(yè)務又精通法律、工程、計算機等專業(yè)知識，引導和鼓勵他們提高專業(yè)政策水平和業(yè)務能力，提高實踐技能。

3、鼓勵和引導審計人員積極參加全國統(tǒng)一的審計專業(yè)等技術資格考試，取得與審計工作相關的中級及以上專業(yè)技術資格，確保必要的職業(yè)勝任能力。同時，機關內部要加大干部輪崗交流力度，有計劃地安排審計人員進行多崗位鍛煉，促使審計人員更新知識，開闊視野，全面提高綜合素質。

作者：趙昱單位：渤海大學管理學院