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一

在現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)發(fā)展中,一個(gè)區(qū)域的發(fā)展僅僅依靠自身內(nèi)部資源與要素的投入產(chǎn)出循環(huán)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的,它必須借助于區(qū)域之間的互補(bǔ)和協(xié)作。這是因?yàn)?

第一,地區(qū)之間客觀存在著因差異而產(chǎn)生的分工利益。區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為,由于“生產(chǎn)要素的不完全流動(dòng)性、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的不完全可分性、創(chuàng)新能力的部分排他性和競(jìng)爭(zhēng)性、商品和勞務(wù)的不完全流動(dòng)性”[1],區(qū)域之間的自然資源、人力資源、資金和技術(shù)等發(fā)展經(jīng)濟(jì)的基本要素上存在著不同程度的差異,在這種基礎(chǔ)上形成了相當(dāng)程度的區(qū)域分工,而建立在分工基礎(chǔ)上的合作則是獲得更大收益的必由之路[2],因此分工奠定了地區(qū)間經(jīng)濟(jì)聯(lián)系的基礎(chǔ)和前提。

第二,生產(chǎn)力具有一種內(nèi)在的擴(kuò)張力。當(dāng)生產(chǎn)力發(fā)展到一定程度后,就會(huì)超出原有的地域范圍向新的區(qū)域轉(zhuǎn)移、擴(kuò)展、延伸,在新的區(qū)域集中、發(fā)展起來。

第三,現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是開放型經(jīng)濟(jì)。由于比較利益的客觀存在,區(qū)域間生產(chǎn)要素的自然流動(dòng)是不以人的意志為轉(zhuǎn)移的,因此市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展必然要沖破分散、狹隘和封閉的自然經(jīng)濟(jì)格局,在廣闊的空間內(nèi)相互往來和相互依賴;而現(xiàn)代交通和通訊手段又大大縮短了空間距離,便利了生產(chǎn)要素的流動(dòng),加深了相互依賴的程度。

第四,在加速率的作用下,技術(shù)的空間推移規(guī)模大大擴(kuò)大,推移的速度大大加快,更新期大大縮短,協(xié)作越來越密切,這種技術(shù)的空間推移和協(xié)作更加深了經(jīng)濟(jì)上的相互依賴。

第五,地區(qū)間由資源共享決定的相互依存。由于不同地區(qū)往往共享同一種或幾種資源,一地區(qū)資源的破壞不僅會(huì)造成本地區(qū)經(jīng)濟(jì)環(huán)境的惡化,也會(huì)造成相鄰地區(qū)環(huán)境的惡化,聯(lián)合是共同保護(hù)資源、保護(hù)環(huán)境的必然需要。因此各地區(qū)對(duì)共同的資源必須聯(lián)合保衛(wèi),防止一地區(qū)對(duì)資源保護(hù)而另一些地區(qū)“搭便車”,也防止一地區(qū)對(duì)公共資源的掠奪式開采而刺激另一地區(qū)的如法炮制。這說明,在現(xiàn)代開放的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下,各個(gè)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展已經(jīng)不能割斷相互之間的依賴關(guān)系而獨(dú)立存在和發(fā)展;每個(gè)地區(qū)都有自身的優(yōu)勢(shì)和劣勢(shì),而要發(fā)揮優(yōu)勢(shì)和克服劣勢(shì),就必須相互協(xié)調(diào)和合作。但是,區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)的研究表明,只有在理想狀態(tài)下,各地區(qū)之間才能順利展開廣泛的交往與協(xié)作,最終實(shí)現(xiàn)各自的利益最大化。

在區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)踐中,行為主體多元化帶來的利益取向多元化使得各個(gè)利益主體之間既存在利益取向的一致性,也存在著利益取向的差異性。而利益主體對(duì)于自身利益最大化的關(guān)注以及“經(jīng)濟(jì)人”的有限理性、利益主體之間由于信息不對(duì)稱等因素的影響,極有可能出現(xiàn)個(gè)體理性與集體理性的矛盾而導(dǎo)致利益主體之間合作的失敗,在這種情況下,加強(qiáng)地方政府間關(guān)系的協(xié)調(diào)可以起到彌補(bǔ)“市場(chǎng)失靈”的效果。其必要性和理論依據(jù)在于:

1.公用地的災(zāi)難。1968年,英國(guó)科學(xué)家加雷特•哈丁在美國(guó)著名的《科學(xué)》雜志上發(fā)表了《公用地的悲劇》一文,這篇文章悲觀地描述了理性地追求最大化利益的個(gè)體行為,是如何導(dǎo)致公共利益受損的惡果。[3]在這種情形下,一個(gè)群體的成員都要利用一項(xiàng)共有資源,若這一資源沒有排他性的所有權(quán),各個(gè)成員單獨(dú)行動(dòng),就會(huì)導(dǎo)致這一資源的過度使用。哈丁的公用地悲劇現(xiàn)象,說明了在以追求最大化利益的個(gè)體之間,為實(shí)現(xiàn)公共利益而采取合作的集體行動(dòng)是如何的困難。

2.集體行動(dòng)的邏輯。1965年,美國(guó)著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家曼庫(kù)爾•奧爾森在《集體行動(dòng)的邏輯》一書中,對(duì)流行的認(rèn)為“集團(tuán)利益的存在會(huì)促使集團(tuán)成員為了追求共同利益而行動(dòng)”的觀點(diǎn)提出質(zhì)疑,指出“實(shí)際上,除非一個(gè)集團(tuán)中人數(shù)很少,或者除非存在強(qiáng)制或其他特殊手段以使個(gè)人按照他們的共同利益行事,有理性的、尋求自我利益的個(gè)人不會(huì)采取行動(dòng)以實(shí)現(xiàn)他們的共同或集體利益”。[4]為什么會(huì)出現(xiàn)這樣的情況呢?奧爾森認(rèn)為關(guān)鍵在于因?yàn)榫哂泄参锲诽匦缘募瘓F(tuán)利益所引起的個(gè)體“搭便車”行為的問題上。一方面,由于公共物品消費(fèi)的非排他性使得集團(tuán)成員認(rèn)為即使不為公共物品的生產(chǎn)和供應(yīng)承擔(dān)任何成本也照樣可以享用,另一方面當(dāng)集團(tuán)成員越多,個(gè)體就會(huì)產(chǎn)生“有我沒我影響不大”的消極心理,從而對(duì)公共物品的生產(chǎn)采取漠不關(guān)心的態(tài)度。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中,不同地區(qū)之間有時(shí)會(huì)共享一種或幾種資源,如水資源、森林資源、礦產(chǎn)資源、生物資源等。當(dāng)某一地區(qū)對(duì)共享資源實(shí)施保護(hù)時(shí),由于它不能阻止其他地區(qū)享受該資源保護(hù)帶來的效益,因此極易產(chǎn)生“搭便車”問題,從而使集體行動(dòng)失效。中國(guó)民間廣為流傳的“一個(gè)和尚挑水喝,兩個(gè)和尚抬水喝,三個(gè)和尚沒有水喝”也正是對(duì)這一問題的形象說明。

3.囚徒博弈的困境。在有關(guān)博弈論的文獻(xiàn)中,“囚徒的困境”博弈是一個(gè)經(jīng)典的案例。囚犯的困境出于英國(guó)作家W•塔克的一篇小說,它所描述的是兩個(gè)犯罪嫌疑人共同犯罪而被警方拘捕,但是警察卻缺乏足夠的證據(jù)指證他們所犯的罪行,能否對(duì)他們進(jìn)行起訴,取決于他們的招供。所以如果兩人都不招供,警方可能就會(huì)因?yàn)樽C據(jù)不足而不得不釋放他們;如果其中一人招供而另一人不招供,招供者將獲得從輕處罰而不招供者將從重處罰;如果兩人都不招供,他們將會(huì)以較輕的妨礙公務(wù)罪受到處罰。警方為了防止兩人互相串聯(lián),采取的策略是將他們分別關(guān)押,創(chuàng)造了一種相互隔絕的環(huán)境,然后對(duì)他們分別審訊。

最終結(jié)局是博弈雙方都選擇坦白策略,而這是最差的一種選擇。這說明:當(dāng)一個(gè)社會(huì)中每個(gè)個(gè)體都只是為自身利益打算時(shí),即使大家都遵守社會(huì)規(guī)則,個(gè)體的行為是不一定符合集體的或社會(huì)的利益的,甚至也不一定真能實(shí)現(xiàn)個(gè)體的最大利益;本來區(qū)域間合作有利于避免有限資源的浪費(fèi)和無序的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng),有利于優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)而實(shí)現(xiàn)更高收益,但是各地區(qū)的個(gè)體理性按市場(chǎng)法則所得到的結(jié)果卻并不是經(jīng)濟(jì)的,有時(shí)會(huì)發(fā)生類似“囚徒困境”的情況。上述種種從理論上說明了政府間協(xié)調(diào)在社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中不僅是必需的,而且是十分重要的,放任自流并不是導(dǎo)致社會(huì)最大福利的最佳政策。

二

對(duì)于像中國(guó)這樣的單一制國(guó)家而言,設(shè)立地方政府的主要目的在于更有效地行使政府職能。而地區(qū)的存在使其具有了對(duì)社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)、文化等發(fā)展的需要,地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展尤其是地區(qū)財(cái)政收入最大化直接決定著地方政府的政績(jī),因此地方在經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面的需要構(gòu)成了地區(qū)利益的主要內(nèi)容,地方政府成為地區(qū)利益的代表。但是,地方政府能否實(shí)現(xiàn)地區(qū)利益關(guān)鍵取決于地方政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的權(quán)限大小、職能定位和作用范圍。在不同的中央與地方關(guān)系模式下,地方政府發(fā)揮的具體作用是大相徑庭的。在傳統(tǒng)的高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下,實(shí)行以“條條”為主的集中統(tǒng)一管理體制,較少考慮地區(qū)優(yōu)勢(shì)和地方自主權(quán)的發(fā)揮,中央政府通過政治集權(quán)、行政集權(quán)和經(jīng)濟(jì)集權(quán),使地方政府完全從屬于中央政府,盡管其間有過一些調(diào)整,但在改革開放之前基本上維持了這種格局,這在很大程度上阻礙了橫向的地方政府間關(guān)系的發(fā)展。而隨著改革開放以后行政性分權(quán)的進(jìn)行,中央政府與地方政府的關(guān)系發(fā)生了變化,這種分權(quán)部分地改變了地方政府的地位與利益取向。第一,決策分權(quán)允許地方政府在中央給定的約束線內(nèi)發(fā)揮自主創(chuàng)造性,進(jìn)行不同方式的政策試驗(yàn);第二,財(cái)政分級(jí)核算、收入分成,使得地方政府在經(jīng)濟(jì)上有了追求經(jīng)濟(jì)績(jī)效的動(dòng)力。這兩項(xiàng)變化,為地方政府帶來了雙重身份:一方面它是中央政府在一個(gè)地區(qū)的“人”,它要服從于中央政府的利益;另一方面,它在一定程度上又是一個(gè)地區(qū)的“所有者”,通過組織與運(yùn)用經(jīng)濟(jì)資源可以增進(jìn)自己的利益。在經(jīng)濟(jì)體制與政治體制改革進(jìn)程中,地方政府不但獲得了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的自主權(quán)和主動(dòng)權(quán),而且由于地方政府官員的政績(jī)?nèi)找媾c地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展直接掛鉤,因此地方政府作為一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的地區(qū)利益主體的角色日益凸顯。這種利益主體的地位不僅體現(xiàn)在地方政府掌握的權(quán)力和承擔(dān)的責(zé)任上,而且可以從地方政府在實(shí)際經(jīng)濟(jì)生活中幾乎包羅萬象的作用中找到佐證,這樣就為地方政府間產(chǎn)生橫向聯(lián)系創(chuàng)造了有利條件。由于中央與地方的關(guān)系遠(yuǎn)未理順,各級(jí)政府又沒有實(shí)現(xiàn)由行政性分權(quán)向經(jīng)濟(jì)性分權(quán)的順利過渡,因此隨著地方分權(quán)過程中地方利益的凸顯,使得各級(jí)地方政府“從‘型政權(quán)經(jīng)營(yíng)者’變成了‘謀利型政權(quán)經(jīng)營(yíng)者’”,[6]地方政府行為的短期性、[7]地區(qū)利益的膨脹導(dǎo)致了下述現(xiàn)象的產(chǎn)生:

1.上有政策、下有對(duì)策。在體制轉(zhuǎn)軌時(shí)期,地方政府盡管沒有合法的市場(chǎng)主體地位,卻在相當(dāng)程度上從傳統(tǒng)的行政隸屬關(guān)系下擺脫出來,成為事實(shí)上的經(jīng)濟(jì)主體。相對(duì)于以社會(huì)經(jīng)濟(jì)福利最大化為己任的中央政府而言,地方政府有其獨(dú)立的利益考慮,而且由于行政性分權(quán)使地方政府掌握了可支配的資源與經(jīng)濟(jì)決策權(quán)(對(duì)國(guó)有資產(chǎn)存量與流量的支配權(quán)、對(duì)地方規(guī)范或非規(guī)范收入的支配和以行政或?qū)徟问街涞纳鐣?huì)經(jīng)濟(jì)資源)[8],具備了與中央政府討價(jià)還價(jià)的能力。而由于在過渡時(shí)期特有的制度環(huán)境下,中央和地方的財(cái)權(quán)、事權(quán)范圍并未得到清晰的劃定,故二者的目標(biāo)偏好和行為取向的差異往往導(dǎo)致雙方在地方財(cái)政上繳比例、地區(qū)投資項(xiàng)目和產(chǎn)業(yè)布局、跨地區(qū)的企業(yè)兼并重組、地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)規(guī)劃等多個(gè)領(lǐng)域展開利益博弈。地方經(jīng)濟(jì)利益的獨(dú)立化和日益強(qiáng)化,使得中央政府憑借行政權(quán)力主宰一切的狀況受到很大的限制,往往呈現(xiàn)“上有政策而下有對(duì)策”的局面。地方政府與中央政府的博弈表現(xiàn)為:一是突出和強(qiáng)調(diào)本地區(qū)在全國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展格局中的地位,影響中央政府的發(fā)展戰(zhàn)略決策,爭(zhēng)取政策上的優(yōu)惠;二是重視本地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略的制定,積極向中央政府推薦項(xiàng)目;三是利用各種關(guān)系,“跑部錢進(jìn)”;四是為了吸引中央投資,往往低估所申請(qǐng)和引進(jìn)項(xiàng)目的投資成本,并承諾自行籌措較大份額的配套投資,待項(xiàng)目上馬后,地方政府的投資又往往不能按時(shí)到位,迫使中央政府追加更多的投資。[9]這樣,在地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整過程中,地方政府常常會(huì)制定與中央宏觀經(jīng)濟(jì)政策相矛盾的地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策,甚至為了局部利益而不惜犧牲整體利益。

2.“諸侯經(jīng)濟(jì)”。在體制轉(zhuǎn)軌過程中,由于地方政府是地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的代言人,為了追求本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展,地方政府必然會(huì)不惜一切代價(jià)乃至動(dòng)用超經(jīng)濟(jì)手段來發(fā)展本地經(jīng)濟(jì),主要表現(xiàn)為:(1)爭(zhēng)項(xiàng)目、爭(zhēng)投資、爭(zhēng)政策。長(zhǎng)期以來,我國(guó)的投資決策權(quán)主要集中于中央,而投資預(yù)算是隨項(xiàng)目來安排的,因此各地區(qū)每年都會(huì)各盡所能,力求爭(zhēng)取到更多的項(xiàng)目,并以此希望爭(zhēng)取到中央更多的資金;優(yōu)惠政策對(duì)地方政府來說也是一筆可觀的稀缺性財(cái)富,這樣就會(huì)導(dǎo)致越來越多的地區(qū)參與到向中央政府爭(zhēng)政策的博弈行為中來。(2)地區(qū)分割與地區(qū)封鎖。在地區(qū)間的分工協(xié)作過程中,由于各地的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、技術(shù)條件、資源條件、環(huán)境狀況存在較大差別,在競(jìng)爭(zhēng)過程中一旦出現(xiàn)不利于地方利益的經(jīng)濟(jì)活動(dòng),自我保護(hù)就應(yīng)運(yùn)而生,隨之而來的就是地區(qū)分割與地區(qū)封鎖。各地區(qū)片面追求高速度、高產(chǎn)值、盲目上項(xiàng)目、鋪攤子、重復(fù)建設(shè)、重復(fù)引進(jìn)、重復(fù)投資,搞“小而全、大而全”,極力追求“自成體系、門類齊全”的封閉式經(jīng)濟(jì)體系,從而引發(fā)從重復(fù)建設(shè)→原料大戰(zhàn)→市場(chǎng)封鎖→價(jià)格大戰(zhàn)的地區(qū)大戰(zhàn),[10]地區(qū)大戰(zhàn)的后果是不僅造成地區(qū)經(jīng)濟(jì)損失,擾亂經(jīng)濟(jì)社會(huì)秩序,導(dǎo)致企業(yè)效率低下還會(huì)造成宏觀經(jīng)濟(jì)波動(dòng)和地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同,如我國(guó)現(xiàn)有24個(gè)省區(qū)將電子工業(yè)列為支柱產(chǎn)業(yè),23個(gè)省市區(qū)將汽車工業(yè)列為支柱產(chǎn)業(yè)且重點(diǎn)又多在整車上,16個(gè)省市區(qū)將機(jī)械、化工列為支柱產(chǎn)業(yè),14個(gè)省市區(qū)將冶金列為支柱產(chǎn)業(yè),而最終又導(dǎo)致地區(qū)分工效益的喪失、資源和生產(chǎn)能力的浪費(fèi)閑置和地區(qū)結(jié)構(gòu)沖突激化。[11]

總而言之,地區(qū)利益的強(qiáng)化,首先對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展形成了障礙并帶來了經(jīng)濟(jì)效率的巨大損失,促成了經(jīng)濟(jì)周期效應(yīng)、國(guó)民經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)了增長(zhǎng)過熱和通貨膨脹的特征、激化了資源短缺與生產(chǎn)能力過剩的矛盾、促成了區(qū)域割據(jù)和市場(chǎng)封鎖;其次強(qiáng)化了地方政府的短期經(jīng)濟(jì)行為、阻礙了經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和增加了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)的困難,促使地方政府對(duì)中央宏觀調(diào)控的抵制而導(dǎo)致中央政府的有關(guān)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的政策難以達(dá)到預(yù)期的效果;最后使地方政府積極保護(hù)作為其主要財(cái)政來源的傳統(tǒng)加工業(yè),促成了地方政府行為扭曲現(xiàn)象的發(fā)生,使地方政府普遍對(duì)發(fā)展農(nóng)業(yè)和基礎(chǔ)工業(yè)缺乏熱情。因此從經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的實(shí)踐來看,完全寄希望于市場(chǎng)調(diào)節(jié)地區(qū)經(jīng)濟(jì)矛盾是無法奏效的,如果沒有政府間關(guān)系的協(xié)調(diào),上述種種只會(huì)愈演愈烈。

三

我國(guó)在《“十五”計(jì)劃和2015年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》中強(qiáng)調(diào)了“統(tǒng)籌規(guī)劃、因地制宜、發(fā)揮優(yōu)勢(shì)、分工合作、協(xié)調(diào)發(fā)展”的基本原則,這體現(xiàn)了強(qiáng)化區(qū)域優(yōu)勢(shì)以及實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的思想,主張各地區(qū)應(yīng)該在國(guó)家規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)政策指導(dǎo)下,選擇適合本地條件的發(fā)展重點(diǎn)和優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè),避免地區(qū)間產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同,促進(jìn)各地區(qū)經(jīng)濟(jì)在更高的起點(diǎn)上向前發(fā)展,積極推動(dòng)地區(qū)間的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、合理交換和經(jīng)濟(jì)聯(lián)合。為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo),可以考慮采取以下對(duì)策:

1.改革中央與地方關(guān)系并強(qiáng)化中央政府的宏觀調(diào)控能力。中央與地方關(guān)系陷入“公用地災(zāi)難”的重要原因在于中央與地方之間關(guān)系沒有理順。[12]所以要按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的原則來協(xié)調(diào)中央與地方關(guān)系,確定中央與地方的事權(quán)、財(cái)權(quán)界限,肯定地方政府作為獨(dú)立利益主體的地位,以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)為導(dǎo)向,建立一套合理、實(shí)用的制度安排,按照中央適度集權(quán)、地方適度分權(quán)的原則,推動(dòng)從行動(dòng)性分權(quán)向經(jīng)濟(jì)性分權(quán)的順利過渡,明確國(guó)有企業(yè)的產(chǎn)權(quán),切斷政府與企業(yè)之間經(jīng)濟(jì)上的血緣聯(lián)系,實(shí)現(xiàn)中央與地方關(guān)系的法治化。[13]強(qiáng)調(diào)中央政府的協(xié)調(diào)作用,是因?yàn)橹醒胝梢宰鳛槌撚诘胤秸g利益爭(zhēng)端的公正裁判,從而在地方政府的博弈結(jié)構(gòu)中充當(dāng)信息溝通與沖突裁判的作用;而中央政府要扮演好這一新的角色,必須逐步調(diào)整既往的一些操作思路,使中央與地方的關(guān)系從傳統(tǒng)的壓力型體制轉(zhuǎn)變?yōu)槊裰骱献餍腕w制。對(duì)此,首先要提高地方政府的公共利益觀念,其次要在中央與地方之間建設(shè)一種制度化的“利益分享機(jī)制”和“利益補(bǔ)償機(jī)制”。[14]在對(duì)中央與地方關(guān)系進(jìn)行協(xié)調(diào)的同時(shí),還必須利用中央政府的權(quán)威來消除來自地方的利益障礙,這就要強(qiáng)化中央政府的宏觀調(diào)控能力。而要強(qiáng)化中央政府的宏觀調(diào)控能力,就要加強(qiáng)中央政府的政治權(quán)威、提高中央政府的財(cái)政能力。[15]當(dāng)然,強(qiáng)化中央政府的宏觀調(diào)控能力,并非是對(duì)傳統(tǒng)體制的簡(jiǎn)單“克隆”,重新回到非制度化的以中央與地方的討價(jià)還價(jià)為特征的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制中,而是從彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈的角度,在地方事務(wù)公共化的基礎(chǔ)上強(qiáng)化中央政府在全局性公共事務(wù)方面的制度化權(quán)威。而只有強(qiáng)化了中央政府的宏觀調(diào)控能力,才能保證中央政府對(duì)地方政府的監(jiān)督約束,才能制定科學(xué)的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略和發(fā)展規(guī)劃并有效組織實(shí)施,才能有效地利用相關(guān)政策杠桿來調(diào)控宏觀經(jīng)濟(jì)健康運(yùn)行,才能真正實(shí)現(xiàn)“彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈”而不是導(dǎo)致“政府失敗”。

2.促進(jìn)地方政府間合作。新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為,交易雙方如果試圖通過第三方的介入來協(xié)調(diào)彼此間關(guān)系,必然會(huì)使交易費(fèi)用增加;而協(xié)調(diào)地方政府之間的利益關(guān)系,單純寄希望于中央政府的宏觀調(diào)控,不僅成本太高,也難以達(dá)到目標(biāo)。其原因在于:一方面,中央政府鞭長(zhǎng)莫及,無法處理全國(guó)各個(gè)地區(qū)多種利益矛盾;另一方面,既然中央政府已經(jīng)把發(fā)展經(jīng)濟(jì)的權(quán)力下放到地方,加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展就成為各級(jí)政府的中心任務(wù),由此決定了地方政府在相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)在資源配置中要發(fā)揮相當(dāng)重要的作用。所以美國(guó)著名學(xué)者埃利諾•奧斯特羅姆指出,“我不同意如下的看法,即中央政府管理或私人產(chǎn)權(quán)是‘避免公用地災(zāi)難的唯一途徑’”。埃利諾•奧斯特羅姆還通過實(shí)證研究,認(rèn)為“在一定的自然條件下,面臨公用地兩難處境的人們,可以確定他們自己的體制安排,來改變他們所處的情況的結(jié)構(gòu)”。[16]因此,促進(jìn)地方政府間合作應(yīng)該成為協(xié)調(diào)地方政府間利益矛盾、走出“公用地災(zāi)難”和“囚徒博弈困境”的必然選擇。而實(shí)際上,由于資源稟賦等的差異,各地區(qū)之間客觀上存在著通過互利合作而實(shí)現(xiàn)利益最大化的相互需要。只要能進(jìn)行良好的信息溝通,建立雙邊或多邊的協(xié)商機(jī)制,降低交易費(fèi)用,在一個(gè)相對(duì)規(guī)模較小的組織中,實(shí)現(xiàn)集體行動(dòng)應(yīng)該是可能的。[17]從我國(guó)的發(fā)展實(shí)踐來看,地方政府為了協(xié)調(diào)相互間關(guān)系,也往往傾向于加強(qiáng)橫向合作與聯(lián)系而實(shí)現(xiàn)利益最大化。早在20世紀(jì)5060年代,中央政府就組織過地區(qū)經(jīng)濟(jì)協(xié)作與對(duì)口支援活動(dòng),并為此而劃分了六大經(jīng)濟(jì)協(xié)作區(qū);改革開放以來,隨著市場(chǎng)化改革的展開,地方政府之間建立的各種區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作組織如雨后春筍般得到迅猛發(fā)展;[18]與之相應(yīng),黨中央、國(guó)務(wù)院也加強(qiáng)了對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作的規(guī)范。國(guó)務(wù)院早在1986年就頒發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步推動(dòng)橫向經(jīng)濟(jì)聯(lián)合若干問題的規(guī)定》;1990年國(guó)務(wù)院又發(fā)出《關(guān)于打破地區(qū)間市場(chǎng)封鎖,進(jìn)一步搞活商品流通的通知》;總書記在黨的十四大報(bào)告中要求“各地區(qū)都要從國(guó)家整體利益出發(fā),樹立全局觀念,不應(yīng)講求自成體系,竭力避免不合理的重復(fù)引進(jìn),積極促進(jìn)合理交換和聯(lián)合協(xié)作,形成地區(qū)之間互惠互利的經(jīng)濟(jì)循環(huán)新格局”;朱基總理則在2001年4月21日簽署第303號(hào)中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院令,公布了《國(guó)務(wù)院關(guān)于禁止在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中實(shí)行地區(qū)封鎖的規(guī)定》,并自公布之日起施行。這種以經(jīng)濟(jì)協(xié)作為基礎(chǔ)的地方政府間橫向合作,不僅有利于本地和本地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,而且有利于減緩地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡,從而推動(dòng)整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。對(duì)此,有經(jīng)濟(jì)學(xué)者認(rèn)為,“改革開放以來,中國(guó)各地區(qū)經(jīng)濟(jì)與整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)之所以能夠保持20多年的持續(xù)高速增長(zhǎng),是由于多種因素造成了經(jīng)濟(jì)激勵(lì)的不斷增加,盡管很難將這些因素的貢獻(xiàn)離析出來,但在制度變遷過程中的區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作組織所作出的貢獻(xiàn)是毋庸質(zhì)疑的”。[19]

3.推進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。從體制上看,公用地災(zāi)難和囚徒困境形成的根本原因在于政府與市場(chǎng)之間的關(guān)系不清,政府的行政干預(yù)直接介入了市場(chǎng)主體的經(jīng)濟(jì)行為,從而使得市場(chǎng)主體的行為選擇非理性化。從中國(guó)的發(fā)展實(shí)踐來看,盡管市場(chǎng)化的改革已經(jīng)取得了突出的進(jìn)展,但是市場(chǎng)的力量仍不夠強(qiáng),不足以完全沖破行政力量對(duì)它的限制,經(jīng)濟(jì)活動(dòng)仍在很大程度上以行政區(qū)域?yàn)閱卧?各行政區(qū)域之間的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系仍多少受到當(dāng)?shù)卣闹萍s。造成這種現(xiàn)狀的原因在于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的滯后,加之傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的遺留問題還遠(yuǎn)未解決。因此解決問題的根本出路在于理順政府與市場(chǎng)的關(guān)系,推進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的順利發(fā)展。盡管從世界各國(guó)的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)來看,解決區(qū)域間經(jīng)濟(jì)發(fā)展的矛盾關(guān)系完全寄希望于市場(chǎng)型協(xié)調(diào)模式往往只能是適得其反,因而必須借助于政府干預(yù)型協(xié)調(diào)模式;[20]對(duì)于象中國(guó)這樣的發(fā)展中國(guó)家以及市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)育尚處于幼稚階段的現(xiàn)實(shí)國(guó)情,強(qiáng)化政府干預(yù)既是發(fā)展政府主導(dǎo)型市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的需要,也是彌補(bǔ)市場(chǎng)制度供給不足的一種必然選擇。但是,經(jīng)濟(jì)學(xué)理論與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)踐均無可非議地說明:政府干預(yù)也存在著“政府失敗”的危險(xiǎn),中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的諸如“公用地災(zāi)難”、“囚徒困境”等也不同程度地反映出政府干預(yù)的失當(dāng)。因此,既要解決存在的問題而又不陷入新的困境,其必然的選擇就是加快市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)成長(zhǎng)的步伐,建立政府干預(yù)與市場(chǎng)協(xié)調(diào)之間的平衡關(guān)系;而且只有通過發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)才能真正促進(jìn)中央與地方關(guān)系的法治化,才能促進(jìn)地方政府之間走向良性合作。