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摘要：公共管制存在的目的是為了糾正市場失靈造成的偏差，公共管制對公共交通服務(wù)供給有時會產(chǎn)生正面影響而有時會帶來負(fù)面作用。文章采用個案研究法，以北京南站非法運營車輛橫行公共交通服務(wù)不足引起的公共管制事件為研究對象，對引起北京南站非法運營車輛橫行的原因：公共交通服務(wù)供給不足、非法運營車輛市場需求量大以及非法運營車輛的違法運營成本低進(jìn)行分析，針對出現(xiàn)的問題提出了放松對出租車行業(yè)的管制、合理分流引導(dǎo)處理非法運營車輛以及對北京南站夜間工作的出租車給予補貼等方法。希望可以改善北京南站公共交通服務(wù)的供給，使大眾出行更加方便。

關(guān)鍵詞：出租車；非法運營車輛；公共管制

公共管制主要是對自然壟斷行業(yè)和信息不對稱行業(yè)進(jìn)行管制，采取的手段主要分為經(jīng)濟管制和社會管制。北京南站作為我國首都一座大型公共交通服務(wù)承載地存在多種問題，本文從北京南站公共交通服務(wù)中由于政府對出租車行業(yè)的進(jìn)入管制過嚴(yán)以及其他公共交通服務(wù)供給不足等問題引起的非法運營車輛橫行問題影響公眾生活出行的事件為例，深入分析其產(chǎn)生的原因，并針對相應(yīng)的問題提出了解決的建議，希望可以有利于北京南站公共交通服務(wù)的發(fā)展。

1問題的提出

隨著人民生活水平的提高，人們對公共服務(wù)的需要越來越多，同時對公共服務(wù)的質(zhì)量要求也越來越高。公共服務(wù)對人民生活的重要程度不言而喻。公共服務(wù)作為體現(xiàn)社會發(fā)展程度較為直接和重要的領(lǐng)域,也是政府職能范圍內(nèi)的重要領(lǐng)域。在21世紀(jì)之前我國的公共服務(wù)主要由政府進(jìn)行提供。但是由于“政府失靈”的存在,公共部門對公共服務(wù)的提供也無法做到完美,在此情況下，政府引入市場機制來實現(xiàn)公共產(chǎn)品的有效供給。所以對公共服務(wù)的提供分為3個主體：政府、企業(yè)和第三部門。在政府將公共服務(wù)的供給以合同外包、公私合作、政府補助等各種方式轉(zhuǎn)讓出去的時候，由于市場失靈和志愿失靈的存在，導(dǎo)致公共服務(wù)的供給出現(xiàn)了公平性損失、社會責(zé)任缺失、產(chǎn)生負(fù)外部性、公共服務(wù)供給質(zhì)量差等問題。面臨公共物品的供給由市場供應(yīng)而出現(xiàn)問題之后，政府不能任由公共服務(wù)的供給僅由市場調(diào)節(jié)，而應(yīng)該通過公共管制的手段來解決市場失靈帶來的問題，從而調(diào)節(jié)公共交通服務(wù)的供給，實現(xiàn)社會效益的最大化。

2文獻(xiàn)回顧

公共服務(wù)的供給主體由政府轉(zhuǎn)向政府、企業(yè)和第三部門，主體的轉(zhuǎn)變使一部分公共服務(wù)供給產(chǎn)生了問題，同時也有政府的管制過嚴(yán)等問題，造成了公共交通服務(wù)供給不足，給人民生活帶來了不必要的麻煩。王俊豪認(rèn)為公共管制是相對獨立的公共管制者依照一定的法規(guī)對被管制者所采取的一系列行政管理與監(jiān)督行為。劉素英認(rèn)為借助管制手段去維護(hù)市場的公平競爭,可以使資源配置達(dá)到帕累托最優(yōu)?，F(xiàn)在學(xué)界關(guān)于公共管制強調(diào)的是政府制定限制性規(guī)則，從而解決市場失靈等問題。政府將公共服務(wù)的供給中某一部分依靠給市場，但是在有些方面市場的調(diào)節(jié)并不能滿足公共服務(wù)的需要，于是在公共服務(wù)供給方面出現(xiàn)了問題，需要公共管制來彌補市場的問題，更好地讓人民享受公共服務(wù)。公共管制對公共服務(wù)的供給的影響究竟怎么樣，在學(xué)界關(guān)于這個問題存在著2種觀點。一部分學(xué)者認(rèn)為公共管制對公共服務(wù)的供給會產(chǎn)生負(fù)面影響。張峰等人研究發(fā)現(xiàn)管制過多會影響該地區(qū)的創(chuàng)新，不利于市場的發(fā)展。李后健認(rèn)為伴隨著公共管制的增加，企業(yè)的賄賂行為也會越來越強烈；另一部分學(xué)者認(rèn)為公共管制可以帶來正面作用。楊其靜等人認(rèn)為中央的管控措施可在短期緩解產(chǎn)能過剩問題。李永海等人認(rèn)為適度的公共管制和政府干預(yù)對抑制隱性經(jīng)濟規(guī)模至關(guān)重要。關(guān)于公共管制學(xué)界的聲音褒貶不一，有的學(xué)者認(rèn)為公共管制就是干預(yù)市場發(fā)展，是不利于公共服務(wù)供給的，有的學(xué)者認(rèn)為適度的公共管制可以及時糾正市場的偏差，有利于公共服務(wù)的供給。在不同方面對于公共管制的要求也是不同的，本文主要探討公共交通這一公共服務(wù)中公共管制產(chǎn)生的影響。

3案例選擇與資料搜集

（1）研究方法。本文對北京南站公共交通服務(wù)供給的變化進(jìn)行研究，關(guān)注促使其變化的原因以及如何變化?；卮鹫疄槭裁匆M(jìn)行公共管制、如何進(jìn)行公共管制和最后取得的結(jié)果怎么樣。適用于單案例研究法，而案例研究是基于事實證據(jù)，對一系列原則、法則和邏輯的應(yīng)用，目標(biāo)是產(chǎn)出有關(guān)人類行為或現(xiàn)象的知識。本文選擇個案案例研究法，希望可以深入的研究和挖掘案例背后的事情。

（2）案例選擇與資料收集。本文旨在研究公共管制對公共服務(wù)質(zhì)量的影響，而北京南站的變化切實地展現(xiàn)了這一部分。因此，本文選擇北京南站的變化作為研究對象。北京南站一定程度上代表了北京的城市形象，在被廣大網(wǎng)友吐槽之后北京市政府積極回應(yīng)了這個問題并采取了相應(yīng)的措施，完整展示了公共管制的全過程。筆者以北京南站的相關(guān)報道、政府官網(wǎng)發(fā)表的文章以及實地調(diào)查作為資料的來源，對北京南站變化的資料進(jìn)行了分析，從而了解到公共管制對公共服務(wù)質(zhì)量的提高產(chǎn)生的影響。

4案例呈現(xiàn)

（1）案例發(fā)生的背景。1994年北京市出租車行業(yè)開始進(jìn)行數(shù)量管制，此后出租車數(shù)量一直處于高度管制的狀態(tài)，數(shù)量基本維持在1994年的水平。截止到2016年12月，北京市現(xiàn)有出租車7.1×104輛（含郊區(qū)區(qū)域運營電動小客車）。對于網(wǎng)約車駕駛員的要求逐步向出租車要求靠攏同時網(wǎng)約車和出租車的駕駛員都必須是北京市戶籍。北京市的出租車數(shù)量在管制之后數(shù)量上沒有大的變動，但是北京南站的每年旅客發(fā)送量卻在逐年遞增，其中2012年旅客發(fā)送量達(dá)2563.40×104人，2013年旅客發(fā)送量達(dá)3069.81×104人，2014年旅客發(fā)送量達(dá)3474×104人。旅客數(shù)量如此龐大，出租車的數(shù)量卻較少，無法滿足公眾對公共交通服務(wù)的需求。

（2）案例內(nèi)容。2018年7月28日央視新聞報道：每天子夜時分，北京南站北廣場外，亂成一團(tuán)——乘客、公交、私家車、出租車混在一起，非法運營車輛嚴(yán)重堵塞交通。在非法運營車輛中還會出現(xiàn)正規(guī)出租車的身影，正規(guī)出租車為了躲避電子監(jiān)控將車牌遮擋住然后變身非法運營車輛。正規(guī)車輛供給不足，旅客排隊時間較長才能坐上正規(guī)車輛，乘坐非法運營車輛的乘客要承受遠(yuǎn)超正常價格的車費。由此北京南站亂象叢生，被旅客吐槽為“北京難站”。7月30日，北京南站官方微博宣布，北京市交通委、北京鐵路局等多部門于29日召開現(xiàn)場會，研究運輸保障、交通秩序治理和服務(wù)提升等措施。采取的措施主要有：加開公交車線路、乘客可定制公交、增加夜間出租車運力、對違法非法運營車輛進(jìn)行整治、對設(shè)施正規(guī)出租車公司進(jìn)行約談、增加智能設(shè)備合理引導(dǎo)出租車載客、在特殊時間延長地鐵4號線運行時間。在這個事件集中爆發(fā)引起熱烈討論之后北京市迅速做出回應(yīng)并采取相關(guān)措施。

5案例分析研究

出租車服務(wù)作為公共交通服務(wù)中的一種，在無法滿足公眾正常需求時，表明在公共交通服務(wù)這一領(lǐng)域公共服務(wù)的供給出現(xiàn)問題，而北京南站其中很大一部分的原因是由于政府失靈和市場失靈造成的，作為供給公共服務(wù)最重要的主體——政府，應(yīng)該及時采取措施消弭公共服務(wù)問題給大眾造成的損害。

（1）北京南站公共交通服務(wù)出現(xiàn)問題的原因。第一，公共交通服務(wù)市場的需求大于供給。北京南站夜間到站的人數(shù)眾多，但是此時大部分公交車和地鐵已經(jīng)停運，導(dǎo)致公交運力不足，此時正規(guī)出租車數(shù)量少但是需求量大，出租車的供給無法滿足夜間旅客的需求。由于政府提供完善的公共交通服務(wù)成本太高。提供公交和地鐵公共交通服務(wù)成本太高。地鐵和公交的運行成本高，夜間旅客數(shù)量想較于白天旅客數(shù)量較少，提供同樣的服務(wù)會造成不必要的浪費。第二，非法運營車輛的市場需求量大。由于北京市出租車市場實行了進(jìn)入管制，只有被允許的公司才能進(jìn)入經(jīng)營，而出租車司機也必須是北京戶籍，導(dǎo)致正規(guī)出租車數(shù)量本來就少，在北京南站的正規(guī)出租車就更少了，無法滿足旅客的需要，時間緊急或有事情的乘客迫于無奈只能選擇非法運營車輛出行。第三，非法運營車輛違法運營成本低。非法運營車輛不需要像正規(guī)出租車一樣繳納固定的費用，不需要辦理營運的審批手續(xù)。對司機的要求少，基本沒有管控，只需要擁有一輛可以正常行駛的汽車就可以違法運營載客。非法運營車輛的違法營運成本低，效益高。政府對于非法運營車輛進(jìn)行的整治不少，但是無法根治非法運營車輛的出現(xiàn)。對于非法運營車輛，政府的管制成本高但是取得的效益少，而且非法運營車輛的違法運營成本低使得進(jìn)入非法運營車輛行列的人也絡(luò)繹不絕。究其根本是出租車等交通服務(wù)不能滿足乘客的需求，非法運營車輛可以彌補市場上對于出租車等交通服務(wù)的空缺。只要公共交通服務(wù)沒有做到完善，非法運營車輛的存在必然有其發(fā)展的市場。非法運營車輛的存在嚴(yán)重侵害了消費者的權(quán)益。非法運營車輛由于掌握的信息比旅客知道的信息多，對乘客漫天要價，遠(yuǎn)超過市場的正常價格。非法運營車輛的違法運營堵塞了北京南站交通，影響居民的正常出行。乘客由于各種原因乘坐非法運營車輛，針對乘客的偏好不合理等情況政府采取了管制手段。

（2）公共管制采取的措施。對于北京南站這一事件被廣泛關(guān)注后，政府很快做出了反應(yīng)并采取了措施，主要有：第一，經(jīng)濟管制。一方面提高出租車的供給數(shù)量，組織轄區(qū)出租企業(yè)，調(diào)派車輛，通過多種方法引導(dǎo)出租駕駛員前往南站運營。另一方面提高公交車的供給數(shù)量。加強公交夜間運力保障，在原有常規(guī)夜班公交線路基礎(chǔ)上，公交集團(tuán)增開高鐵專線多樣化線路。乘客也可通過訂制公交平臺進(jìn)行預(yù)訂。第二，社會管制。執(zhí)法部門對南站周邊道路實施長時間、多點位、全模式的聯(lián)合執(zhí)法，整治北京南站周邊非法運營的黑以及出租車亂停車等交通違法行為。交通部門對涉事問題嚴(yán)重的出租車企業(yè)約談?wù)摹?/p>

6結(jié)論和討論

公共交通服務(wù)的供給對于人民生活是必不可缺的，在此情況下筆者針對北京南站出現(xiàn)的問題提出了幾點建議。

（1）放松出租車行業(yè)的進(jìn)入管制，提高出租車供給數(shù)量。北京市對于出租車行業(yè)的進(jìn)入管制嚴(yán)格，限制了出租車行業(yè)的競爭同時也限制了出租車行業(yè)的發(fā)展。北京市為了疏解北京非首都功能對勞動密集型產(chǎn)業(yè)嚴(yán)格控制，其中就包括出租車行業(yè)。為了改善公共交通服務(wù)必須放松對出租車行業(yè)的進(jìn)入管制，比如：降低戶籍限制，合理對北京市內(nèi)的務(wù)工人員進(jìn)行行業(yè)分流使其進(jìn)入出租車行業(yè)等。降低出租車牌照要求，破除非北京牌照汽車不得營運的問題。

（2）合理分流處理非法運營車輛，使其部分進(jìn)入公共交通服務(wù)供給市場。對于非法運營車輛一味地進(jìn)行行政管制并不能取得理想的效果，非法運營車輛流動性強、危險性高、管理起來難、隱秘性高，打擊非法運營車輛的難度大，行政管制非法運營車輛的成本高效益差。合理的對非法運營車輛進(jìn)行引導(dǎo)分流，不是一味的行政打擊，采取市場消化或者引導(dǎo)促使其向正規(guī)出租車、網(wǎng)約車轉(zhuǎn)化從而便于管理，提高其安全性。非法運營車輛司機之所以當(dāng)非法運營車輛司機一部分原因是其沒有找到其他工作，政府可以引導(dǎo)非法運營車輛司機向其他職業(yè)轉(zhuǎn)變，從而減少非法運營車輛的數(shù)量。

（3）對北京南站夜間運行出租車采取一定補助措施。北京南站的公共交通服務(wù)供給嚴(yán)重不足，政府在增加公交車和地鐵的運力時可以解決一部分乘客的出行問題。但是有些乘客需要出租車來滿足自身的出行需要，政府雖然引導(dǎo)附近的出租車去南站載客，但是數(shù)量還是不能滿足乘客的需要。政府可以對在夜間去北京南站載客的出租車給予一定的補貼，吸引出租車去北京南站服務(wù)或放松對出租車夜間載客價格的管制，允許出租車在夜間工作時合理提高價格。將一部分功能的完善交付于市場，讓市場調(diào)節(jié)發(fā)揮作用。綜上所述，公共管制像一把雙刃劍，有時可以帶來好處有時又會帶來壞處。政府對出租車行業(yè)的進(jìn)入管制太嚴(yán)，導(dǎo)致供給部不足滋生非法運營車輛市場，而為了社會效益又不得不對非法運營車輛市場進(jìn)行管制。適度的管制可以提高公共交通服務(wù)的質(zhì)量但是過度的管制又會導(dǎo)致公共交通服務(wù)供給的不足，公共管制的界限成為了研究中較難控制的量和度。

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作者：張穎惠   單位： 中國礦業(yè)大學(xué)