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氣候變化是最復(fù)雜的全球環(huán)境問題，也是人類面臨的一大挑戰(zhàn)。與其他環(huán)境問題相比，氣候變化問題具有以下特點(diǎn):第一，氣候變化具有整體性。因?yàn)榈厍虼髿馊κ且粋€(gè)整體，氣候變化及其帶來的影響是全球性的，所以無論溫室氣體的排放者是哪個(gè)人、哪個(gè)企業(yè)或哪個(gè)國(guó)家，也無論溫室氣體是從地球上哪個(gè)地區(qū)產(chǎn)生的，都可能導(dǎo)致氣候變化后果的出現(xiàn)。第二，引起氣候問題的溫室氣體不易被觀測(cè)、測(cè)量。水被污染了可能會(huì)在顏色或氣味上有異常、大氣中粉塵等物質(zhì)多的話天空會(huì)灰霾，但是二氧化碳等溫室氣體的排放不易被直觀感受，因此它的防控也更加困難。第三，氣候問題具有長(zhǎng)期性。溫室氣體存留在大氣中引起氣候變化的時(shí)間少則幾年，多則數(shù)萬年，從溫室氣體排放到發(fā)生氣候變化的影響往往要經(jīng)歷數(shù)百年的時(shí)間。氣候問題的長(zhǎng)期性不僅表現(xiàn)在它的形成方面，還表現(xiàn)在氣候變化的顯現(xiàn)方面。人類近一個(gè)多世紀(jì)以來大量使用礦物燃料，排放出大量的二氧化碳等溫室氣體，而這一百年來，全球平均氣溫經(jīng)歷了冷－暖－冷－暖兩次波動(dòng)，總的看為上升趨勢(shì)。進(jìn)入八十年代后，全球氣溫開始明顯上升。由此看出，氣候問題是長(zhǎng)期性的問題，不管是氣候問題的形成，還是氣候變化的顯現(xiàn)，或者是對(duì)氣候變化的控制都需要用大尺度來衡量。氣候變化問題與人類的生存發(fā)展密切相關(guān)。氣候變化問題是由化石能源的消費(fèi)引起，幾乎所有人類的生產(chǎn)和消費(fèi)活動(dòng)都或多或少地依賴于能源消費(fèi)并產(chǎn)生各種溫室氣體排放。這和許多污染和環(huán)境問題主要是由于某一類活動(dòng)或某個(gè)行業(yè)的活動(dòng)造成的不同。因而氣候變化問題關(guān)系到各國(guó)的發(fā)展空間并與各國(guó)的經(jīng)濟(jì)利益密切相連，對(duì)它任何程度的解決都會(huì)影響經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

如今，全球氣候變化已成為人類面臨的最棘手的環(huán)境問題之一。這不僅在于氣候變化給人類的生存環(huán)境帶來巨大的變化，還在于氣候變化問題的解決在客觀上有著巨大的困難。這種困難一方面源于氣候變化不單單是某個(gè)國(guó)家和地區(qū)的事情。氣候變化沒有國(guó)界，由上述氣候變化問題的特點(diǎn)可知，地球大氣圈是一個(gè)不可分割的整體，因此氣候變化產(chǎn)生的變化是全球性的，任何國(guó)家或者地區(qū)都不可能獨(dú)善其身，因而它的解決也不是某個(gè)人、某個(gè)團(tuán)體或者某個(gè)國(guó)家地區(qū)所能單獨(dú)完成的，氣候變化問題的解決需要全球合作;另一方面解決氣候變化問題的困難還源于對(duì)它任何程度的解決都會(huì)影響經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，因?yàn)橐獞?yīng)對(duì)氣候變化就必須對(duì)碳排放進(jìn)行限制，但是從歷史的和現(xiàn)實(shí)的情況看，任何國(guó)家的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展都要消耗一定的化石能源，而化石能源的消耗又必然要進(jìn)行碳排放，這是不可逾越的規(guī)律。因此，要限制碳排放就必須改變現(xiàn)有的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式、生產(chǎn)消費(fèi)模式，關(guān)閉或者削減排放溫室氣體的產(chǎn)業(yè)，這不論是對(duì)于發(fā)達(dá)國(guó)家還是發(fā)展中國(guó)家，在實(shí)施上都有非常的難度。自從人類意識(shí)到氣候變化給人類生存和發(fā)展帶來的巨大挑戰(zhàn)，人們就開始為應(yīng)對(duì)氣候變化的消極影響減緩氣候變化進(jìn)行積極的嘗試。尤其是近二十年來，國(guó)際間的合作更加頻繁和規(guī)模巨大。國(guó)際社會(huì)為了應(yīng)對(duì)氣候變化進(jìn)行了積極的探索和合作，1992年6月在巴西里約熱內(nèi)盧舉行的聯(lián)合國(guó)環(huán)境與發(fā)展大會(huì)上通過了《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》(以下簡(jiǎn)稱《氣候公約》)，《氣候公約》于1994年3月31日生效，目前共有191個(gè)締約方。《氣候公約》是世界上第一個(gè)為全面控制二氧化碳等溫室氣體排放，以應(yīng)對(duì)全球氣候變化給人類經(jīng)濟(jì)和社會(huì)帶來不利影響的國(guó)際公約，也是國(guó)際社會(huì)在應(yīng)對(duì)全球氣候變化問題上進(jìn)行國(guó)際合作的一個(gè)基本框架。自公約生效以來，締約方每年舉行一次大會(huì)。第三次締約方大會(huì)1997年12月在日本京都舉行，會(huì)議通過了《京都議定書》，對(duì)減排的溫室氣體種類、主要工業(yè)發(fā)達(dá)國(guó)家的減排時(shí)間表和幅度等進(jìn)行了具體規(guī)定。之后又通過了《巴厘島路線圖》、《哥本哈根協(xié)議》等等，這些條約的簽署就氣候變化的應(yīng)對(duì)措施以及各國(guó)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任義務(wù)達(dá)成了初步共識(shí)。

我國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化應(yīng)承擔(dān)的國(guó)際義務(wù)

在應(yīng)對(duì)全球變暖的行動(dòng)中，中國(guó)積極參與國(guó)際談判和條約簽訂。1992年6月11日我國(guó)簽署了《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》并于1993年1月5日批準(zhǔn)實(shí)施，1998年5月29日簽署了《京都議定書》并于2002年8月批準(zhǔn)實(shí)施，2010年3月9日批準(zhǔn)實(shí)施《哥本哈根協(xié)議》。另外，我國(guó)還和其他國(guó)家簽訂了相關(guān)的雙邊或多邊協(xié)定、宣言，如《中國(guó)歐盟氣候變化聯(lián)合宣言》、《中國(guó)政府與法國(guó)政府關(guān)于清潔發(fā)展機(jī)制合作的聯(lián)合聲明》、《中國(guó)政府和加拿大政府氣候變化合作聯(lián)合聲明》、《中國(guó)政府與奧地利政府關(guān)于清潔發(fā)展機(jī)制合作的備忘錄》、《中國(guó)政府與澳大利亞政府關(guān)于氣候變化合作的備忘錄》等。下面對(duì)我國(guó)簽訂的國(guó)際條約中應(yīng)承擔(dān)的國(guó)際義務(wù)做一下梳理。

1.《氣候變化框架公約》中我國(guó)承擔(dān)的義務(wù)《氣候公約》按照共同但有區(qū)別的責(zé)任原則，為發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家規(guī)定了不同的義務(wù)。我國(guó)作為發(fā)展中國(guó)家，承擔(dān)《氣候公約》第4條第1款中所有締約方共同的承諾，該承諾包括:第一，編制溫室氣體國(guó)家清單。第二，制定溫室氣體減排與適應(yīng)氣候變化的國(guó)家計(jì)劃或者區(qū)域計(jì)劃。第三，促進(jìn)控制溫室氣體技術(shù)的發(fā)展、應(yīng)用和傳播(包括轉(zhuǎn)讓)。第四，促進(jìn)可持續(xù)地管理所有溫室氣體的匯和庫，包括生物質(zhì)、森林和海洋以及其他陸地、沿海和海洋生態(tài)。第五，擬訂和詳細(xì)制定關(guān)于沿海地區(qū)的管理、水資源和農(nóng)業(yè)以及關(guān)于受到旱災(zāi)和沙漠化及洪水影響的地區(qū)，特別是非洲的這種地區(qū)的保護(hù)和恢復(fù)等適應(yīng)氣候變化的綜合性計(jì)劃。第六，在有關(guān)的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和環(huán)境政策及行動(dòng)中，在可行的范圍內(nèi)將氣候變化考慮進(jìn)去，以期盡量減少它們?yōu)榱藴p緩或適應(yīng)氣候變化而進(jìn)行的項(xiàng)目或采取的措施對(duì)經(jīng)濟(jì)、公共健康和環(huán)境質(zhì)量產(chǎn)生的不利影響。第七，研究、觀測(cè)和數(shù)據(jù)。促進(jìn)和合作進(jìn)行關(guān)于氣候系統(tǒng)的科學(xué)、技術(shù)、工藝、社會(huì)經(jīng)濟(jì)和其他研究、系統(tǒng)觀測(cè)及開發(fā)數(shù)據(jù)檔案，目的是增進(jìn)對(duì)氣候變化的起因、影響、規(guī)模和發(fā)生時(shí)間以及各種應(yīng)對(duì)戰(zhàn)略所帶來的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)后果的認(rèn)識(shí)，以減少或消除在這些方面尚存的不確定性。第八，提供有關(guān)履行公約的信息。

2.《京都議定書》中我國(guó)承擔(dān)的義務(wù)《京都議定書》的主要目標(biāo)是促使附件一系列締約方采取政策和措施并規(guī)定這些締約方的溫室氣體排放的量的限度和排放削減時(shí)間限制，同時(shí)還重申除確認(rèn)《氣候公約》第4條第1款外，不要求非附件一締約方做出新的承諾。不過，《京都議定書》還規(guī)定，考慮到發(fā)達(dá)國(guó)家給予發(fā)展中國(guó)家的資金援助和技術(shù)轉(zhuǎn)讓等，同時(shí)要求包括發(fā)展中國(guó)家在內(nèi)的所有締約方應(yīng)當(dāng)編制符合成本效益的國(guó)家方案，國(guó)家方案中應(yīng)當(dāng)載有減緩氣候變化的措施和適應(yīng)氣候變化的措施①。由此我們可以看出，在《京都議定書》中，我國(guó)作為發(fā)展中國(guó)家締約方需要編制應(yīng)對(duì)氣候變化的國(guó)家方案。

3.《哥本哈根協(xié)議》中我國(guó)承擔(dān)的義務(wù)2012年底《京都議定書》第一期承諾到期，2012年至2020年第二承諾期如何進(jìn)一步降低溫室氣體的排放，成了后京都時(shí)代最重要的問題。《氣候公約》第十五次締約方大會(huì)———哥本哈根會(huì)議的目的旨在為各國(guó)確立2012年至2020年溫室氣體中期減排目標(biāo)和2020年至2050年長(zhǎng)期減排目標(biāo)。《哥本哈根協(xié)議》未能對(duì)發(fā)達(dá)國(guó)家設(shè)定明確的減排目標(biāo)，卻為發(fā)展中國(guó)家規(guī)定了新的義務(wù)，明確要求發(fā)展中國(guó)家采取減排行動(dòng)。《哥本哈根協(xié)議》根據(jù)公約“第4條第1款和第4條第7款、在可持續(xù)發(fā)展的情況下實(shí)行減緩氣候變化措施，包括在2010年1月31日之前按照附錄Ⅱ所列格式向秘書處遞交的措施”②并且向全球公開其減排進(jìn)展情況，要求發(fā)展中國(guó)家對(duì)其所采取的減排措施“每?jī)赡陮⑼ㄟ^國(guó)家通訊方式進(jìn)行報(bào)告，而且所報(bào)告的結(jié)論在報(bào)告國(guó)所在國(guó)應(yīng)當(dāng)是可測(cè)量、可報(bào)告和可核查的”。綜上所述，中國(guó)作為發(fā)展中國(guó)家，在《氣候變化框架公約》、《京都議定書》、《哥本哈根協(xié)議》下承擔(dān)的義務(wù)可以概括為:第一，《氣候變化框架公約》第4條第1款規(guī)定的一般義務(wù);第二，編制應(yīng)對(duì)氣候變化的國(guó)家方案;第三，應(yīng)當(dāng)采取適當(dāng)?shù)臏p緩行動(dòng);第四，就其減緩行動(dòng)每?jī)赡赀M(jìn)行一次報(bào)告;第五，所報(bào)告的結(jié)論應(yīng)當(dāng)是可測(cè)量、可報(bào)告和可核查的③。作為發(fā)展中國(guó)家的中國(guó)承擔(dān)的義務(wù)較發(fā)達(dá)國(guó)家來說要少許多，由于國(guó)際條約沒有明確要求發(fā)展中國(guó)家承擔(dān)發(fā)達(dá)國(guó)家所要承擔(dān)的采取氣候變化的減緩性措施，而且還規(guī)定發(fā)展中國(guó)家履行義務(wù)的程度取決于發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)其有關(guān)提供資金和轉(zhuǎn)讓技術(shù)義務(wù)的有效履行④。我們也應(yīng)該注意到另一個(gè)事實(shí)，那就是我國(guó)作為世界工廠，承擔(dān)了全球大部分的碳轉(zhuǎn)移。發(fā)達(dá)國(guó)家由于產(chǎn)業(yè)升級(jí)和本國(guó)對(duì)碳排放的限制，往往把含碳密集型生產(chǎn)企業(yè)轉(zhuǎn)移到發(fā)展中國(guó)家。在全球碳轉(zhuǎn)移中“低收入國(guó)家生產(chǎn)、高收入國(guó)家消費(fèi)”的格局非常明顯。經(jīng)濟(jì)全球化的發(fā)展使得具有眾多人口的中國(guó)因其勞動(dòng)力優(yōu)勢(shì)和環(huán)境準(zhǔn)入門檻較低在國(guó)際產(chǎn)業(yè)分工中成為“世界工廠”，作為世界碳轉(zhuǎn)移的最大輸入國(guó)為發(fā)達(dá)國(guó)家的含碳密集型生產(chǎn)轉(zhuǎn)移買單。有數(shù)據(jù)說明，中國(guó)每年僅這種產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移造成的碳轉(zhuǎn)移高達(dá)12億噸，占中國(guó)目前碳排放總量的近20%［2］?？梢院敛豢鋸埖恼f，中國(guó)在替全世界排放，這個(gè)事實(shí)使得我國(guó)在碳排放限制的國(guó)際義務(wù)分擔(dān)上應(yīng)當(dāng)減輕。雖然我國(guó)有減少承擔(dān)國(guó)際義務(wù)的充分理由，但是，作為負(fù)責(zé)任的大國(guó)，在哥本哈根會(huì)議后，我國(guó)承諾了二氧化碳排放的自主減排責(zé)任。到2020年將單位GDP的碳排放強(qiáng)度在2005年基數(shù)上削減40%～45%，這屬于自愿減排行動(dòng)，不屬于強(qiáng)制性義務(wù)。按照“條約必須遵守”的國(guó)際法原則，各締約國(guó)有義務(wù)和責(zé)任按照公約及其議定書的規(guī)定承擔(dān)和履行各自的義務(wù)和責(zé)任。而通過國(guó)內(nèi)立法采取措施履行國(guó)際條約規(guī)定的義務(wù)是締約國(guó)自覺履行國(guó)際義務(wù)的表現(xiàn)。為了應(yīng)對(duì)氣候變化，履行條約規(guī)定，我國(guó)于2007年6月了《中國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化國(guó)家方案》。這是發(fā)展中國(guó)家第一部應(yīng)對(duì)氣候變化的國(guó)家方案。

自1992年聯(lián)合國(guó)環(huán)境與發(fā)展大會(huì)以后，中國(guó)政府組織制定了《中國(guó)21世紀(jì)議程———中國(guó)21世紀(jì)人口、環(huán)境與發(fā)展白皮書》，并采取了一系列政策措施，全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)于2009年8月通過《積極應(yīng)對(duì)氣候變化決議》，提出“要把加強(qiáng)應(yīng)對(duì)氣候變化的相關(guān)立法作為形成和完善中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的一項(xiàng)重要任務(wù)，納入立法工作議程。適時(shí)修改完善與應(yīng)對(duì)氣候變化、環(huán)境保護(hù)相關(guān)的法律，及時(shí)出臺(tái)配套法規(guī)，并根據(jù)實(shí)際情況制定新的法律、法規(guī)，為應(yīng)對(duì)氣候變化提供更加有力的法律保障”。2011年3月16日的《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃綱要》第二十一章以“積極應(yīng)對(duì)全球氣候變化”為題，明確指出要“堅(jiān)持減緩和適應(yīng)變化并重，充分發(fā)揮技術(shù)進(jìn)步的作用，完善體制機(jī)制和政策體系，提高應(yīng)對(duì)氣候變化能力”。該章分三個(gè)部分，分別闡述了“控制溫室氣體排放”、“增強(qiáng)適應(yīng)氣候變化能力”、“廣泛開展國(guó)際合作”三大部分內(nèi)容，明確指出要有效降低能源消耗強(qiáng)度和二氧化碳排放強(qiáng)度，控制溫室氣體排放。制定國(guó)家適應(yīng)氣候變化總體戰(zhàn)略，加強(qiáng)氣候變化科學(xué)研究、觀測(cè)和影響評(píng)估。氣候變化問題作為當(dāng)今全球最棘手的環(huán)境問題，需要環(huán)境法對(duì)其進(jìn)行規(guī)制。因此，加強(qiáng)氣候變化立法研究，對(duì)氣候變化進(jìn)行有效的制度安排，應(yīng)對(duì)氣候變化挑戰(zhàn)，已經(jīng)成為環(huán)境法面臨的新使命。

現(xiàn)行《環(huán)境法》對(duì)全球氣候變化無能為力

我國(guó)的決策者已經(jīng)越來越認(rèn)識(shí)到氣候變化問題的緊迫性必須要現(xiàn)在就采取行動(dòng)。一方面，全球氣候變化已經(jīng)嚴(yán)重地影響了更多國(guó)家的可持續(xù)發(fā)展;另一方面不可能因?yàn)橛小毒┒甲h定書》的框架而永遠(yuǎn)與發(fā)展中國(guó)家無關(guān)。隨著“后京都時(shí)代”的來臨，我國(guó)環(huán)境法在應(yīng)對(duì)氣候變化上主要面臨以下兩方面的新問題。從我國(guó)自身來說，在一段時(shí)期內(nèi)需要更大的排放空間。從歷史的和現(xiàn)實(shí)的情況看，任何國(guó)家的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展都要消耗一定的化石能源，而化石能源的消耗又必然要進(jìn)行碳排放，這是不可逾越的規(guī)律。發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)過兩百多年高能耗、高排放的發(fā)展，已經(jīng)完成工業(yè)化，而我國(guó)處于工業(yè)化初期，能源結(jié)構(gòu)以煤為主，還有大量人口處于絕對(duì)貧困狀態(tài)，發(fā)展經(jīng)濟(jì)、改善民生的任務(wù)十分艱巨。為了改善國(guó)民生存條件，在一定時(shí)期內(nèi)必然需要進(jìn)行大量的碳排放，這是社會(huì)發(fā)展的必經(jīng)過程或階段。有學(xué)者的研究認(rèn)為，碳排放的需求不是無限的，而是有一個(gè)量的約束。人均排放量經(jīng)過了一個(gè)低收入、低碳排放，繼而隨著收入提高而碳排放需求增加，到高收入低碳排放的過程。同時(shí)指出大約在人均收入達(dá)8000美元時(shí)，人均碳排放和碳排放強(qiáng)度便開始下降［3］。所以當(dāng)前我國(guó)為了國(guó)民的生存發(fā)展必然對(duì)碳排放空間需求更大。免責(zé)期有限，需要提前做好準(zhǔn)備。雖然目前中國(guó)作為一個(gè)發(fā)展中國(guó)家暫不承擔(dān)具體的減排義務(wù)，但是在《巴厘行動(dòng)計(jì)劃》中第1(b)(ii)款中已經(jīng)要求發(fā)展中國(guó)家在得到“可測(cè)量、可報(bào)告和可核實(shí)”的技術(shù)、資金和能力支持時(shí)，應(yīng)當(dāng)采取“可測(cè)量、可報(bào)告和可核實(shí)”的減排行動(dòng)。哥本哈根會(huì)議后，我國(guó)承諾了二氧化碳排放的自主減排責(zé)任，到2020年將單位GDP的碳排放強(qiáng)度在2005年基數(shù)上削減40%～45%。雖然這是我國(guó)承諾的自愿減排行動(dòng)，不屬于強(qiáng)制義務(wù)，但是我國(guó)作為發(fā)展中國(guó)家的免責(zé)期已經(jīng)非常有限，必須做好準(zhǔn)備迎接新的挑戰(zhàn)。從外部的形式來說，我國(guó)的國(guó)際壓力逐漸增大。中國(guó)作為最大的發(fā)展中國(guó)家和全球溫室氣體排放大國(guó)，發(fā)達(dá)國(guó)家已經(jīng)將減排的焦點(diǎn)瞄準(zhǔn)中國(guó)。有一些國(guó)家認(rèn)為，要實(shí)現(xiàn)《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》“把大氣中溫室氣體濃度穩(wěn)定在防止氣候系統(tǒng)免受危險(xiǎn)的人為干擾的水平”的最終目標(biāo)，必須以中國(guó)實(shí)施大量減排為先決條件［4］。因此，許多發(fā)達(dá)國(guó)家多年來在氣候變化談判過程中一直想讓中國(guó)正式承擔(dān)溫室氣體排放控制義務(wù)，美國(guó)甚至以此作為退出《京都議定書》的理由之一。同時(shí)，在一些由發(fā)達(dá)國(guó)家倡導(dǎo)的雙邊或多邊的國(guó)際會(huì)議中，全球氣候變化問題也作為重要議題，增加了對(duì)中國(guó)的壓力，還有一些來自國(guó)內(nèi)外各種非政府組織和環(huán)境保護(hù)運(yùn)動(dòng)，也在有形無形地給中國(guó)增加壓力。

綜上所述，解決全球變暖問題的直接壓力在中國(guó)這些發(fā)展中國(guó)家。我國(guó)處于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化初期，首要任務(wù)是加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展盡快擺脫貧困，但是減排就意味著要放慢經(jīng)濟(jì)發(fā)展的步伐，這與我國(guó)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目標(biāo)是相背離的。但是不斷增加的國(guó)際壓力，以及氣候變化的實(shí)際情況，又迫使我們?nèi)ッ鎸?duì)這一難題。氣候變化問題雖然近來受到了國(guó)家的重視，但比起其他的環(huán)境問題，例如水污染問題、土地污染問題等這些直接威脅到人類生活和生存的環(huán)境問題而言，氣候變化由于具有不易觀測(cè)、測(cè)量和長(zhǎng)期性的特點(diǎn)，所以比較容易被忽視。盡管氣候變化是全球環(huán)境問題中不確定性最大、對(duì)策最復(fù)雜和最緊迫的問題，但由于它不如水污染、大氣污染、生態(tài)破壞等直觀緊迫，并且對(duì)氣候變化問題任何程度的解決都會(huì)直接影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展，所以應(yīng)對(duì)氣候變化的防治措施在實(shí)施上會(huì)面對(duì)許多困難阻力。這種情況下，運(yùn)用法律手段對(duì)其進(jìn)行規(guī)范就顯得尤為重要。1989年《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》(以下簡(jiǎn)稱《環(huán)境法》)是在1979年《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法(試行)》(以下簡(jiǎn)稱《環(huán)境法(試行)》)的基礎(chǔ)上修改和制定的。《環(huán)境法》在我國(guó)環(huán)境與資源保護(hù)法律體系中具有“綜合基本法”地位［5］。作為環(huán)境保護(hù)的基本法，《環(huán)境法》應(yīng)當(dāng)對(duì)基本環(huán)境問題的應(yīng)對(duì)有所反映。但是目前的這部法律卻對(duì)全球氣候變化這一具體的和緊急的環(huán)境問題無能為力。

1.應(yīng)對(duì)氣候變化的要求沒有反應(yīng)到《環(huán)境法》立法中20世紀(jì)80年代的《環(huán)境法》，是基于中國(guó)實(shí)行有計(jì)劃的商品經(jīng)濟(jì)體制制定的，帶有濃厚的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩。這個(gè)時(shí)期的環(huán)境法還處于污染防治法時(shí)期，主要是對(duì)應(yīng)對(duì)環(huán)境公害和其他環(huán)境損害而做“末端”治理⑤。該法第一條指出，本法的立法目的是為“保護(hù)和改善生活環(huán)境與生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害”?？疾臁董h(huán)境法》，全文共47條，沒有一條內(nèi)容涉及應(yīng)對(duì)全球氣候變化或溫室氣體排放。這和我國(guó)《環(huán)境法》頒布于1989年，氣候變化問題受到國(guó)際社會(huì)普遍關(guān)注始于1992年巴西里約熱內(nèi)盧聯(lián)合國(guó)環(huán)境與發(fā)展大會(huì)簽訂《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》，我國(guó)《環(huán)境法》制定時(shí)氣候變化問題還沒有如此急迫有關(guān)。同時(shí)也和我國(guó)環(huán)境法制定時(shí)對(duì)該法的定位有關(guān)。1989年《環(huán)境法》是在1979年《環(huán)境法(試行)》的基礎(chǔ)上修改制定而成，當(dāng)時(shí)立法的主要目的也是為了防治工業(yè)污染，因此該法主要是一部污染防治法，對(duì)自然生態(tài)保護(hù)重視不夠，二氧化碳等溫室氣體時(shí)至今日在我國(guó)都還沒有被明確界定為大氣污染物質(zhì)，更不要說是二三十年前人們的認(rèn)識(shí)水平。依據(jù)《環(huán)境法》制定的專門規(guī)范大氣污染物質(zhì)的《大氣污染防治法》對(duì)可能造成大氣污染的行為和排放物進(jìn)行限制，包括對(duì)有害物質(zhì)和放射性物質(zhì)排入大氣進(jìn)行限制，雖然該法也對(duì)燃燒煤炭進(jìn)行限制⑥，但只是為了防止粉塵污染和二氧化硫排放?！洞髿馕廴痉乐畏ā分胁]有對(duì)什么是大氣污染和什么是大氣污染物質(zhì)進(jìn)行相關(guān)界定。國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)化組織(ISO)將大氣污染定義為“由于人類活動(dòng)或自然過程引起某些物質(zhì)進(jìn)入大氣中，呈現(xiàn)出足夠的濃度，達(dá)到足夠的時(shí)間，并因此危害了人體的舒適、健康和福利或環(huán)境污染的現(xiàn)象”。將大氣污染物按存在狀態(tài)分為氣溶膠狀態(tài)污染物和氣體狀態(tài)污染物，其中，氣溶膠狀態(tài)污染物主要有粉塵、煙液滴、霧、降塵、飄塵、懸浮物等;氣體狀態(tài)污染物，主要有以二氧化硫?yàn)橹鞯牧蜓趸衔?，以二氧化氮為主的氮氧化合物，以二氧化碳為主的碳氧化合物以及碳、氫結(jié)合的碳?xì)浠衔?。我?guó)的法律沒有采取ISO的劃分標(biāo)準(zhǔn)，沒有將二氧化碳界定為大氣污染物質(zhì)，所以《大氣污染防治法》沒有對(duì)造成大氣環(huán)境質(zhì)量變化引起氣候變化的主要溫室氣體二氧化碳進(jìn)行限制，雖然該法的部分法律規(guī)范有利于實(shí)現(xiàn)溫室氣體的排放控制，如第9條規(guī)定“鼓勵(lì)和支持開發(fā)、利用太陽能、風(fēng)能、水能等清潔能源”。第25條規(guī)定“國(guó)務(wù)院有關(guān)部門和地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)采取措施，改進(jìn)城市能源結(jié)構(gòu)，推廣清潔能源的生產(chǎn)和使用”。但是這些規(guī)定也只是對(duì)清潔能源進(jìn)行鼓勵(lì)、推廣，并沒有對(duì)造成氣候變化的溫室氣體進(jìn)行直接的限制。

2.氣候變化應(yīng)對(duì)內(nèi)容缺失由于現(xiàn)行《環(huán)境法》是一部污染防治法，該法沒有將二氧化碳作為污染物進(jìn)行規(guī)制，所以《環(huán)境法》確認(rèn)的環(huán)境基本制度也都沒有將二氧化碳作為規(guī)范對(duì)象。這些內(nèi)容上的缺失包括但不限于以下方面:

(1)環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)不包括大氣中二氧化碳濃度。該法第九條規(guī)定:“國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)行政主管部門制定國(guó)家環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)?！蓖瑫r(shí)“省、自治區(qū)、直轄市人民政府對(duì)國(guó)家環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)中未作規(guī)定的項(xiàng)目，可以制定地方環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，并報(bào)國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)行政主管部門備案”。依據(jù)《環(huán)境法》和《大氣污染防治法》制定的《環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》對(duì)二氧化硫(SO2)、總懸浮顆粒物(TSP)、可吸入顆粒物(PM10)、氮氧化物(NOx)、二氧化氮(NO2)、一氧化碳(CO)、臭氧(O3)、鉛(Pb)、苯并［a］芘(B［a］P)、氯化物(F)等污染物的濃度值做了規(guī)定，但是該環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)中不包括大氣中二氧化碳濃度。國(guó)務(wù)院總理2012年2月29日主持召開國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議，同意新修訂的《環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》。新修訂的標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整了污染物項(xiàng)目及限值，增設(shè)了PM2．5平均濃度限值和臭氧8小時(shí)平均濃度限值⑦，但是新的環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)仍然沒有將大氣中二氧化碳濃度納入。

(2)環(huán)境監(jiān)測(cè)制度中，監(jiān)測(cè)對(duì)象不包括二氧化碳。該法第11條對(duì)環(huán)境監(jiān)測(cè)制度做出規(guī)定:“國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)行政主管部門建立監(jiān)測(cè)制度，制定監(jiān)測(cè)規(guī)范，會(huì)同有關(guān)部門組織監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)，加強(qiáng)對(duì)環(huán)境監(jiān)測(cè)和管理。國(guó)務(wù)院和省、自治區(qū)、直轄市人民政府的環(huán)境保護(hù)行政主管部門，應(yīng)當(dāng)定期環(huán)境狀況公報(bào)?！痹摫O(jiān)測(cè)制度是對(duì)污染物排放進(jìn)行監(jiān)測(cè)，根據(jù)環(huán)?？偩?007年(當(dāng)時(shí)還沒有更名為環(huán)保部)的《環(huán)境空氣質(zhì)量監(jiān)測(cè)規(guī)范(試行)》的規(guī)定，監(jiān)測(cè)項(xiàng)目分為必測(cè)項(xiàng)目和選測(cè)項(xiàng)目，其中必測(cè)項(xiàng)目包括二氧化硫(SO2)、二氧化氮(NO2)、可吸入顆粒物(PM10)、一氧化碳(CO)、臭氧(O3)，選測(cè)項(xiàng)目包括總懸浮顆粒物(TSP)、鉛(Pb)、氟化物(F)、苯并［a］芘(B［a］P)、有毒有害有機(jī)物⑧。不管是必測(cè)項(xiàng)目還是選測(cè)項(xiàng)目都沒有將二氧化碳列入其中。

(3)環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度范圍狹窄?！董h(huán)境法》確立了環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度，依據(jù)該法制定的《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》也于2002年頒布實(shí)施。《環(huán)評(píng)法》第2條對(duì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)的定義做出規(guī)定:“本法所稱環(huán)境影響評(píng)價(jià)，是指對(duì)規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施后可能造成的環(huán)境影響進(jìn)行分析、預(yù)測(cè)和評(píng)估，提出預(yù)防或者減輕不良環(huán)境影響的對(duì)策和措施，進(jìn)行跟蹤監(jiān)測(cè)的方法與制度?！钡?條規(guī)定環(huán)境影響評(píng)價(jià)必須“綜合考慮規(guī)劃或者建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施后對(duì)各種環(huán)境因素及其所構(gòu)成的生態(tài)系統(tǒng)可能造成的影響”，該法雖然沒有明確指出環(huán)評(píng)涉及的規(guī)劃或者建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施后所影響的環(huán)境因素或生態(tài)系統(tǒng)是否包括二氧化碳，但是實(shí)踐中都沒有將規(guī)劃或建設(shè)項(xiàng)目產(chǎn)生的二氧化碳作為影響因素進(jìn)行考察。

(4)排污登記制度和排污收費(fèi)制度都不涉及二氧化碳排放?！董h(huán)境法》第27條、28條對(duì)企事業(yè)單位規(guī)定了排污登記制度和排污收費(fèi)制度。第27條規(guī)定:“排放污染物的企業(yè)事業(yè)單位，必須依照國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)行政主管部門的規(guī)定申報(bào)登記?！钡?8條規(guī)定:“排放污染物超過國(guó)家或者地方規(guī)定的污染物排放標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)事業(yè)單位，依照國(guó)家規(guī)定繳納超標(biāo)準(zhǔn)排污費(fèi)，并負(fù)責(zé)治理?！蓖瑫r(shí)還對(duì)水污染的排放做了特別規(guī)定:“水污染防治法另有規(guī)定的，依照水污染防治法的規(guī)定執(zhí)行。”但是由于二氧化碳在我國(guó)目前的身份仍是“白”，還不屬于“污”，所以關(guān)于排污的規(guī)定也不適用于二氧化碳。

綜上所述，我國(guó)現(xiàn)行《環(huán)境法》對(duì)應(yīng)對(duì)全球氣候變化無能為力。這種無能為力不僅表現(xiàn)在環(huán)境法的立法理念滯后、對(duì)氣候變化缺乏制度安排，而且還體現(xiàn)在其現(xiàn)有的一些制度對(duì)氣候變化應(yīng)對(duì)造成了阻礙。作為最大的發(fā)展中國(guó)家和全球溫室氣體排放大國(guó)，中國(guó)在氣候減排方面?zhèn)涫懿毮?。中?guó)是否有決心應(yīng)對(duì)氣候變化以及如何應(yīng)對(duì)氣候變化成為全球關(guān)注的焦點(diǎn)。我國(guó)的環(huán)境保護(hù)基本法中缺少綜合性的應(yīng)對(duì)全球氣候變化的制度安排，將對(duì)我國(guó)的國(guó)際形象以及國(guó)內(nèi)應(yīng)對(duì)氣候變化的原則、體制、機(jī)制產(chǎn)生負(fù)面效應(yīng)。

環(huán)境法怎樣才能有所作為

氣候變化對(duì)人類生存和發(fā)展的方方面面產(chǎn)生的重大影響，使得氣候變化日益成為全球第一大挑戰(zhàn)，低碳發(fā)展也日益成為一種具有普世價(jià)值的觀念。為了應(yīng)對(duì)氣候變化和發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)，我國(guó)需要在立法和決策中加強(qiáng)應(yīng)對(duì)氣候變化的意識(shí)，把應(yīng)對(duì)氣候變化這一問題放在優(yōu)先環(huán)境事項(xiàng)的位置上，認(rèn)真考慮如何主動(dòng)適應(yīng)短期內(nèi)不可逆轉(zhuǎn)的氣候變化趨勢(shì)和如何應(yīng)對(duì)氣候變化所造成的危害，以及如何減少造成氣候繼續(xù)惡化的因素。我國(guó)政府越來越重視氣候變化問題，國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人在各種場(chǎng)合也多次提到我國(guó)為應(yīng)對(duì)氣候變化所做出的努力和貢獻(xiàn)⑨。中國(guó)已經(jīng)制定和實(shí)施了《應(yīng)對(duì)氣候變化國(guó)家方案》，明確提出2005年到2010年降低單位國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值能耗和主要污染物排放、提高森林覆蓋率和可再生能源比重等有約束力的國(guó)家指標(biāo)。當(dāng)前國(guó)際社會(huì)已經(jīng)達(dá)成了這樣的共識(shí)，那就是要應(yīng)對(duì)氣候變化就必須對(duì)碳排放進(jìn)行限制。所以氣候變化應(yīng)對(duì)的重心是“溫室氣體排放的控制”，而溫室氣體排放控制的實(shí)現(xiàn)需要法律給予規(guī)范并且法律被嚴(yán)格遵守和執(zhí)行。盡管根據(jù)《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》和《京都議定書》的規(guī)定，中國(guó)作為發(fā)展中國(guó)家，沒有減少或限制溫室氣體排放的強(qiáng)制性義務(wù)，不參與國(guó)際上具有法律約束力的碳排放總量控制，我國(guó)卻自愿進(jìn)行碳排放控制，提出2020年碳強(qiáng)度降低40%～45%。自主減排義務(wù)的實(shí)現(xiàn)不僅需要政策上的重視還需要在法律上給予肯定。我國(guó)現(xiàn)行環(huán)境法以應(yīng)對(duì)環(huán)境污染和破壞為主，該法主要是針對(duì)一些環(huán)境污染行為進(jìn)行規(guī)定，諸如噪聲污染、大氣污染、水污染等等，這與我國(guó)目前建設(shè)環(huán)境友好型社會(huì)實(shí)現(xiàn)人與自然的和諧相處的生態(tài)文明理念不相符，所以，原有的以應(yīng)對(duì)環(huán)境污染和破壞為主的環(huán)境法必須要有新的變化，以應(yīng)對(duì)全球氣候變化。

首先，要轉(zhuǎn)變環(huán)境法立法的基本理念，由應(yīng)對(duì)污染防治的法轉(zhuǎn)變?yōu)閷?duì)生態(tài)進(jìn)行全面保護(hù)的法。立法定位上應(yīng)當(dāng)是體現(xiàn)國(guó)家環(huán)境保護(hù)基本方針政策的環(huán)境基本法。由于該法是國(guó)家環(huán)境保護(hù)的大政方針的集中體現(xiàn)，所以對(duì)于環(huán)境保護(hù)的重要方面氣候變化的應(yīng)對(duì)必然有所反映。轉(zhuǎn)變環(huán)境立法理念首先要轉(zhuǎn)變?nèi)说乃枷肜砟睢Ｒ饤壞欠N認(rèn)為限制溫室氣體排放是我國(guó)做出單方面犧牲的想法。氣候變化的影響是全球性的，沒有國(guó)家可以獨(dú)善其身，我國(guó)不僅受到了氣候變化的影響，如造成了海平面上升、西北冰川面積減少、春季物候期提前等，而且我國(guó)還是最易受氣候變化不利影響的國(guó)家之一?？刂茰厥覛怏w不是我國(guó)對(duì)世界做出的犧牲。如果非要說限制溫室氣體排放是一種“犧牲”的話，那也是不可持續(xù)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式對(duì)可持續(xù)的發(fā)展做出的“犧牲”。有些學(xué)者以“目前我國(guó)沒有減排二氧化碳的國(guó)際義務(wù)”，同時(shí)我國(guó)“幅員遼闊，適應(yīng)溫室氣體的潛力巨大”，以維護(hù)中國(guó)的國(guó)家利益，保持中國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)勢(shì)頭為由，認(rèn)為《大氣污染防治法》在修訂時(shí)不應(yīng)當(dāng)把二氧化碳的排放控制納入立法修訂任務(wù)［6］。這種狹隘的愛國(guó)主義極易把我們推入全人類利益的對(duì)立面。當(dāng)然我們說要控制溫室氣體排放并不是說在氣候變化中就不考慮國(guó)家利益，我們的控制是在滿足基本生存需要的基礎(chǔ)上的控制，是符合我國(guó)當(dāng)前減排能力的控制。因應(yīng)二氧化碳對(duì)大氣成分的改變進(jìn)而對(duì)環(huán)境產(chǎn)生的不利影響，環(huán)境法應(yīng)當(dāng)對(duì)造成氣候改變的溫室氣體排放做出規(guī)定。

其次，要在環(huán)境法中對(duì)氣候變化應(yīng)對(duì)措施做出原則性規(guī)定，以立法形式肯定我國(guó)政府積極應(yīng)對(duì)氣候變化、積極參與全球應(yīng)對(duì)氣候變化的合作、減少溫室氣體排放的立場(chǎng)和措施。根據(jù)國(guó)際公約的規(guī)定，我國(guó)承擔(dān)的應(yīng)對(duì)氣候變化義務(wù)很多都已經(jīng)在環(huán)境法的配套法律法規(guī)中做出了規(guī)定，并對(duì)減緩氣候變化起到了一定作用。如《節(jié)約能源法》通過制度建設(shè)包括確立節(jié)能目標(biāo)責(zé)任制、節(jié)能評(píng)價(jià)考核制度、電力需求管理、合同能源管理、節(jié)能自愿協(xié)議、單位能耗限額標(biāo)準(zhǔn)、能效標(biāo)識(shí)管理等提高能源利用效率，并對(duì)工業(yè)節(jié)能、建筑節(jié)能、交通運(yùn)輸節(jié)能、公共機(jī)構(gòu)節(jié)能、重點(diǎn)用能單位節(jié)能作出明確規(guī)定，以降低單位GDP能耗。2005年2月頒布并于2009年8月進(jìn)行了第一次修改的《可再生能源法》，通過總量目標(biāo)制度、全額保障性收購(gòu)制度、價(jià)格管理制度、費(fèi)用分?jǐn)傊贫?、政府性基金制度、稅收?yōu)惠制度等促進(jìn)可再生能源的開發(fā)和利用?！渡址ā反_立的限額采伐、植樹造林、封山育林、擴(kuò)大森林面積、設(shè)立森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金、加強(qiáng)森林經(jīng)營(yíng)管理、預(yù)防森林火災(zāi)、防治森林病蟲害等法律制度對(duì)增加森林碳匯、減緩氣候變化起了積極的作用。但是這些環(huán)境法的配套法律法規(guī)的設(shè)置都不是直接為了應(yīng)對(duì)氣候變化，都沒有從應(yīng)對(duì)氣候變化的角度對(duì)相關(guān)內(nèi)容加以規(guī)定，所以這些法律法規(guī)取得的成果要在環(huán)境基本法中予以確認(rèn)。

再次，增列二氧化碳為規(guī)范對(duì)象。我國(guó)對(duì)二氧化碳是否為污染物還存在爭(zhēng)論，就算不將二氧化碳界定為污染物，對(duì)生態(tài)環(huán)境進(jìn)行全面保護(hù)的環(huán)境法也應(yīng)對(duì)影響環(huán)境的物質(zhì)進(jìn)行規(guī)制。應(yīng)當(dāng)擴(kuò)大環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)容，可以區(qū)分環(huán)境污染物質(zhì)和環(huán)境影響物質(zhì)，分別對(duì)其進(jìn)行規(guī)定，基于各種考慮就算目前不將二氧化碳列為環(huán)境污染物，也可將其算作環(huán)境影響物質(zhì)進(jìn)行規(guī)定。二氧化碳一旦納入環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，那么在環(huán)境監(jiān)測(cè)制度、環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度、污染物登記制度、污染物排放收費(fèi)制度、總量控制等制度中都會(huì)將二氧化碳納為規(guī)制因素?；蛘撸谖覈?guó)環(huán)境基本法中專設(shè)“全球氣候變化應(yīng)對(duì)措施”章節(jié)對(duì)溫室氣體排放進(jìn)行控制。該章節(jié)對(duì)減緩與適應(yīng)氣候變化的基本制度與基本措施進(jìn)行明確規(guī)定。如溫室氣體排放的監(jiān)測(cè)統(tǒng)計(jì)制度、溫室氣體排放的報(bào)告與核查制度、溫室氣體排放的標(biāo)準(zhǔn)體系、溫室氣體的分區(qū)分類管理等碳排放量國(guó)家管理制度;森林碳匯、促進(jìn)清潔能源發(fā)展制度、碳稅、清潔發(fā)展機(jī)制等減緩氣候變化的基本措施;構(gòu)建生態(tài)文明、低碳社會(huì)等適應(yīng)氣候變化的基本措施。在具體條款內(nèi)容的設(shè)計(jì)上，由于我國(guó)目前不承擔(dān)任何強(qiáng)制性減排義務(wù)，所以不需要在法律上對(duì)減排規(guī)定限額，只需從宏觀上確立中國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化的基本制度，體現(xiàn)政策性立法的要求。將二氧化碳列為環(huán)境法的規(guī)范對(duì)象，也有利于我國(guó)應(yīng)對(duì)國(guó)際碳排放轉(zhuǎn)移。對(duì)于碳排放量高的企業(yè)、項(xiàng)目限制其入境，對(duì)我國(guó)境內(nèi)碳排放量高的企業(yè)可以要求其限期治理整頓甚至停業(yè)關(guān)閉。

作者：朱雯單位：中國(guó)海洋大學(xué)法政學(xué)院