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一、我國農(nóng)村社會(huì)保障的現(xiàn)實(shí)面相

現(xiàn)階段的農(nóng)民保障主要是家庭保障，而這種家庭保障是以土地為基礎(chǔ)。換言之，土地承擔(dān)著農(nóng)村家庭基本生活保障的職能，是農(nóng)民抵御風(fēng)險(xiǎn)以保證最低生存要求的一種工具，是社會(huì)保障的替代物。［1］(P．9)這正如學(xué)者所言，“在農(nóng)村，約占中國總?cè)丝?0%的農(nóng)業(yè)人口基本上被排斥在社會(huì)保障安全網(wǎng)之外，農(nóng)民全部的保障依賴于家庭和土地”［2］(P．19)。盡管國家也在逐漸重視農(nóng)村社會(huì)保障，但是，隨著土地福利化傾向的增強(qiáng)和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，這種以土地保障為指導(dǎo)思想的農(nóng)村社會(huì)保障呈現(xiàn)出諸多的弊端:譬如，農(nóng)村社會(huì)保障水平較低、農(nóng)村社會(huì)保障的范圍較窄、農(nóng)村社會(huì)保障的程序較為復(fù)雜、農(nóng)民實(shí)際獲得的國家對(duì)于農(nóng)村社會(huì)保障的實(shí)惠較少?？傊?，我國的農(nóng)村社會(huì)保障仍然屬于土地保障指導(dǎo)思想之下的農(nóng)村社會(huì)保障，土地一直都是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)中最重要的經(jīng)濟(jì)依賴，失去土地就意味著失去一切。

中國農(nóng)村是否應(yīng)該建立社會(huì)保障制度—土地制度的視角對(duì)于中國農(nóng)村是否應(yīng)當(dāng)建立社會(huì)保障制度，學(xué)界有不同的意見，概括起來，大致可分為:反對(duì)論和肯定論，這兩種觀點(diǎn)都是學(xué)者基于現(xiàn)有土地制度的安排而提出的不同意見。首先，反對(duì)論。主張此論的學(xué)者認(rèn)為:“農(nóng)村居民家庭擁有一份土地，土地與勞動(dòng)相結(jié)合可以為勞動(dòng)者生產(chǎn)足夠的糧食。同時(shí)，土地對(duì)那些失去勞動(dòng)能力的老年人來說是帶來收入的重要財(cái)富，農(nóng)村的均分土地充當(dāng)了有效的退休保障”［3］。平均分配土地，保障了農(nóng)民的生存權(quán)，土地本身的保障功能，以及家庭儲(chǔ)蓄等手段，可以有效地保護(hù)農(nóng)民免受不利因素的沖擊［4］。相反，中國人口眾多，完全依靠國家投資建立農(nóng)村社會(huì)保障根本就不現(xiàn)實(shí)，要給所有的農(nóng)民提供社會(huì)保障對(duì)于政府而言是難以做到的。而且，在現(xiàn)目前的中國農(nóng)村，還找不到任何一樣能夠取代土地為農(nóng)民提供基本生活保障的物質(zhì)條件。［5］有很多農(nóng)民的基本生活保障依然離不開土地。其次，肯定論。“由于土地的所有權(quán)并不屬于農(nóng)戶，國家也沒有明確農(nóng)村老年人對(duì)承包土地的所有權(quán)和自由轉(zhuǎn)讓權(quán)，使得土地作為防范無子女贍養(yǎng)風(fēng)險(xiǎn)的作用受到很大限制。……近年來種地成本不斷上升，農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格下降，農(nóng)業(yè)收入的比重持續(xù)下降?！x開了勞動(dòng)收入與第二、第三產(chǎn)業(yè)的收入，農(nóng)戶單純依靠這點(diǎn)土地是無法維持生計(jì)的。農(nóng)村老年人如果單靠轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)的收入，無法滿足老年生活的基本需要。土地雖然是農(nóng)民的最后一道保障，但受土地制度、土地?cái)?shù)量及土地收入的限制，不能對(duì)土地的老年保障作用做過高的估計(jì)”［2］(P．131－132)。此外，強(qiáng)調(diào)土地的保障作用必然影響農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營的擴(kuò)大和勞動(dòng)生產(chǎn)力的提高，不利于經(jīng)濟(jì)效率的發(fā)揮，所以，中國農(nóng)村應(yīng)當(dāng)建立社會(huì)保障制度。筆者認(rèn)為，我國傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)已經(jīng)達(dá)到了其發(fā)展的頂峰，我們?cè)僖膊荒軝C(jī)械地為生計(jì)而在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的框架內(nèi)徘徊。農(nóng)民需要社會(huì)保障，而農(nóng)民的社會(huì)保障依賴于農(nóng)村和農(nóng)業(yè)，農(nóng)民的保障制度離不開土地。農(nóng)村社會(huì)保障制度的方式和內(nèi)容都與土地密切相關(guān)，有賴于農(nóng)村土地權(quán)利制度的重新安排。

二、現(xiàn)行集體土地所有權(quán)制度對(duì)土地保障功能的影響分析

現(xiàn)行的集體土地所有權(quán)制度即農(nóng)村集體對(duì)土地的所有權(quán)和農(nóng)民對(duì)土地享有的承包利用權(quán)，造就了以土地保障為核心的農(nóng)村保障方式。從農(nóng)民的主要收益看，土地已經(jīng)成為大多數(shù)農(nóng)民的主要生活來源，土地的社會(huì)保障功能大于生產(chǎn)功能。按照國際標(biāo)準(zhǔn)，人均耕地小于0．8畝時(shí)，土地就只有生存保障功能，而沒有條件承擔(dān)生產(chǎn)功能。然而我國現(xiàn)有耕地19．5億畝，有1/3以上的省份人均耕地小于1畝，600多個(gè)縣低于0．5畝［6］(P．115)。隨著改革開放的深化，原有的農(nóng)地制度安排下的社會(huì)保障方式發(fā)生了變化，這使得現(xiàn)行的集體土地所有權(quán)制度對(duì)土地保障功能亦帶來了諸多不利的影響:

(一)現(xiàn)行集體土地所有權(quán)的主體虛位導(dǎo)致流轉(zhuǎn)制度的不完善

我國法律規(guī)定農(nóng)村集體土地所有權(quán)的主體有鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)民集體、村農(nóng)民集體和村民小組集體。但是，鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)民集體和村民小組集體已經(jīng)名存實(shí)亡，“村民小組”也沒有自己的組織機(jī)構(gòu)，不是獨(dú)立的主體，甚至有些地方村民小組的印章都已被取消，無法承擔(dān)所有者的職能。［7］從本質(zhì)來看，集體土地所有權(quán)的主體虛位，農(nóng)民對(duì)于集體土地權(quán)能的行使受到限制，農(nóng)民的權(quán)利被“虛化”了，這是造成農(nóng)民對(duì)土地的使用權(quán)不能有效流轉(zhuǎn)的主要原因，而這在一定意義上使得土地保障不能順利地轉(zhuǎn)化為農(nóng)民的現(xiàn)實(shí)保障，影響農(nóng)民的最終利益。

(二)現(xiàn)行集體土地所有權(quán)制度導(dǎo)致集體土地利用效率低下

土地的福利保障功能成為集體土地所有權(quán)低效的重要原因。“土地屬于集體所有，農(nóng)民與集體并非是一種雇傭與被雇傭的關(guān)系。集體雖然擁有土地的所有權(quán)，但在土地的福利化狀態(tài)下，集體沒法實(shí)現(xiàn)土地的收益最大化，而由集體來承擔(dān)社會(huì)保險(xiǎn)的費(fèi)用也就不現(xiàn)實(shí)”［8］?？梢姡捎谕恋乇痪纸o農(nóng)民家庭，集體無法重新組織土地進(jìn)行大規(guī)模地生產(chǎn)，無法產(chǎn)生集約性農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營，土地利用受到土地福利保障的限制，集體無法通過土地產(chǎn)品大農(nóng)場(chǎng)作業(yè)來提升農(nóng)民的保障水平?！稗r(nóng)民在非農(nóng)就業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力弱、非農(nóng)收入和就業(yè)不穩(wěn)定的預(yù)期下，根本不敢放棄土地。這在一定程度上固化了小農(nóng)經(jīng)營，阻礙了農(nóng)業(yè)規(guī)模化和專業(yè)化發(fā)展”［9］。由于土地流轉(zhuǎn)大都限于一個(gè)村莊范圍內(nèi)，在國家土地政策不發(fā)生明顯變化的條件下，熟人社會(huì)的行為規(guī)范保證了土地協(xié)議的被執(zhí)行。土地的流轉(zhuǎn)雙方基于親戚、朋友關(guān)系的維系，流出土地的一方在回村后就可以根據(jù)當(dāng)時(shí)的協(xié)議要回自己的土地［10］。這也在一定程度上阻礙了土地的規(guī)?；?jīng)營。

(三)現(xiàn)行集體土地所有權(quán)制度降低了土地的社會(huì)保障功能

首先，現(xiàn)行的土地法權(quán)制度加大了城鄉(xiāng)保障水平的差距，刺激了國家或政府在社會(huì)保障政策上的差別。在農(nóng)村，國家對(duì)農(nóng)民的保障主要通過減免稅收、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)來增加農(nóng)民收入;而在城市，國家則提供全方位的社會(huì)保障?！白鳛楸Ｕ现黧w的政府會(huì)認(rèn)為，農(nóng)民有土地保障，可以放慢社會(huì)保障體系在農(nóng)村的建設(shè)步伐”［8］。這由此導(dǎo)致了農(nóng)民在土地上的社會(huì)保障功能的降低。其次，現(xiàn)行土地承包責(zé)任制導(dǎo)致單位土地面積上對(duì)農(nóng)民保障水平的相對(duì)低下，直接影響農(nóng)村土地的社會(huì)保障功能水平的發(fā)揮。這主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面:一方面，人口增加導(dǎo)致同樣單位面積承擔(dān)了更多人口的生存任務(wù);另一方面，土地用途管制也妨礙了土地社會(huì)保障功能的提高?？梢?，農(nóng)民從土地上獲得的凈收入下降，農(nóng)業(yè)經(jīng)營利益比較低，土地收入難以為農(nóng)民提供必要的保障，土地保障功能持續(xù)弱化。

三、對(duì)現(xiàn)行解決土地保障三種模式的分析與評(píng)價(jià)

(一)農(nóng)村土地歸集體所有前提下解決土地保障問題的模式主張此類模式來來解決土地保障問題，又可分為四種不同的方式:家庭承包經(jīng)營方式、公田方式、規(guī)模經(jīng)營方式、兩田制方式:其一，家庭承包經(jīng)營方式。即將土地分割為許多小塊，分別由各家各戶農(nóng)民耕種，用所生產(chǎn)的產(chǎn)品來滿足農(nóng)民的基本生活之需。實(shí)際上，在現(xiàn)有制度安排下，土地作為生產(chǎn)資料只能為農(nóng)民提供十分狹隘和脆弱的就業(yè)保障，農(nóng)民擁有的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利也只是提供了個(gè)體的就業(yè)保障，而不是社會(huì)保障。通過本文第二部分的分析可以看出，現(xiàn)有農(nóng)村集體土地所有權(quán)制度不能解決其長期存在的歷史性缺陷，不僅不能充分發(fā)揮土地的社會(huì)保障功能，而且還抑制了土地的資源功能、資產(chǎn)功能和資本功能的充分發(fā)揮。其二，公田方式。即由集體設(shè)立公田，將公田的經(jīng)營收益作為農(nóng)民的社會(huì)保障基金，用來滿足集體內(nèi)農(nóng)戶的社會(huì)保障需求。公田的經(jīng)營應(yīng)采用承包經(jīng)營制，由集體內(nèi)部成員或其他人員承包均可［11］。該主張實(shí)際上反映了對(duì)目前農(nóng)村集體土地法權(quán)制度下的修正。但是，筆者認(rèn)為，該主張存在諸多弊端，不能很好地解決農(nóng)民的生存保障問題:首先，農(nóng)民對(duì)公田種植的積極性不高，因?yàn)樵谒麄兏冻鐾瑯优Φ那疤嵯?，在家庭承包?jīng)營土地上獲得的收益會(huì)更高;其次，缺乏適合的公田的分配制度會(huì)直接影響到農(nóng)民的社會(huì)保障水平。其三，規(guī)模經(jīng)營方式。該模式“是間接的、與使用權(quán)流轉(zhuǎn)相聯(lián)系的保障，即在堅(jiān)持農(nóng)戶對(duì)土地承包權(quán)不變的前提下，將土地集中耕種，規(guī)模經(jīng)營，產(chǎn)品則在承包者和實(shí)際使用者之間進(jìn)行分配，農(nóng)民依據(jù)自己的土地承包權(quán)得到用以保障基本生活的相應(yīng)收益”［5］。規(guī)模經(jīng)營模式的主要方式是采取股份合作制度，也就是通常所說的“公司+農(nóng)戶”模式，比如我國目前農(nóng)村中的“土地銀行”，它并非真正意義上的銀行，只是一個(gè)中介機(jī)構(gòu)，主要承擔(dān)流轉(zhuǎn)中介的角色，它對(duì)于土地的規(guī)模經(jīng)營起到了一定的推動(dòng)作用。但是，在實(shí)踐土地股份合作社時(shí)也存在一些不足，如級(jí)差地租漲幅是有限的，租用土地的企業(yè)有優(yōu)劣之分，同時(shí)企業(yè)產(chǎn)品的附加值也不一樣，早年出租土地的村社租金一直不漲。其四，兩田制方式。其主要內(nèi)容就是將承包地分為口糧田和責(zé)任田，口糧田按人口分，責(zé)任田按勞動(dòng)力分;口糧田用以保障農(nóng)民的基本生活，保持家庭經(jīng)營模式，而責(zé)任田相對(duì)集中于種田大戶手中，實(shí)行規(guī)模經(jīng)營。兩田制實(shí)現(xiàn)了家庭承包責(zé)任制下土地的經(jīng)濟(jì)功能與社會(huì)保障功能的分離，修正了原來制度安排的缺陷，又兼顧了農(nóng)戶、社區(qū)和政府三者的利益［12］。但是，有些地方實(shí)施“責(zé)任田”實(shí)際成了收回農(nóng)民承包地、變相增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)和強(qiáng)制推行規(guī)模經(jīng)營的一種手段。

(二)土地私人所有前提下解決土地保障的模式

土地私有論者從農(nóng)業(yè)資源配置和微觀經(jīng)濟(jì)效率等維面考察集體土地制度，批判其固弊缺失，主張取消農(nóng)村集體所有制，將農(nóng)村現(xiàn)有的土地產(chǎn)權(quán)歸農(nóng)戶，土地作為私人不動(dòng)產(chǎn)，可以抵押、繼承、贈(zèng)送、轉(zhuǎn)讓等，其轉(zhuǎn)讓價(jià)格由市場(chǎng)供求和買賣雙方協(xié)商談判來決定。［13］土地所有權(quán)私有化不但對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展有重大意義，而且對(duì)減少社會(huì)糾紛，安定社會(huì)，穩(wěn)定地方財(cái)政有重大意義。［14］(P．307)該模式的優(yōu)勢(shì)雖然可以使農(nóng)民真正擁有土地權(quán)利，但是也存在很多不足:其一，土地制度是否會(huì)產(chǎn)生激勵(lì)，不完全取決于經(jīng)營者是否擁有土地所有權(quán)，而主要取決于制度安排能否使經(jīng)營者的投入與產(chǎn)出之間的因果關(guān)系明顯。所以，實(shí)行土地私有也未必能調(diào)動(dòng)農(nóng)民的生產(chǎn)積極性和向土地投資的熱情。［14］(P．309)其二，土地私有化從表面上看似乎可以很簡(jiǎn)單地解決農(nóng)村土地的權(quán)屬問題，但是在這之后也會(huì)必然帶來土地高度集中、貧富兩極分化、社會(huì)矛盾激化等問題。［15］其三，土地私有化后，城郊的農(nóng)民會(huì)因?yàn)橥恋厮接卸聘叩貎r(jià)，阻礙了城鎮(zhèn)化的進(jìn)程，減少城鎮(zhèn)容納農(nóng)民的數(shù)量。另一方面，農(nóng)民在農(nóng)村的土地大多數(shù)只能是純粹的農(nóng)業(yè)用地，即使土地經(jīng)過變賣，農(nóng)民也并不能實(shí)質(zhì)上改善他們的生活狀況。

(三)土地國家所有前提下解決土地保障的模式

有部分學(xué)者主張土地國有化，并在土地國有化基礎(chǔ)上提出了土地保障的改革模式。其一，土地產(chǎn)權(quán)貨幣化模式。其基本思路為，“在堅(jiān)持并進(jìn)一步強(qiáng)化農(nóng)民所取得的對(duì)土地產(chǎn)權(quán)不變的前提下，將凝結(jié)在農(nóng)村土地中的各種產(chǎn)權(quán)的貨幣價(jià)值進(jìn)行核算，根據(jù)主體歸屬分別計(jì)算各產(chǎn)權(quán)收益?？紤]到目前中國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)實(shí)際狀況，可只對(duì)所有權(quán)、占有權(quán)、經(jīng)營權(quán)這三種權(quán)能進(jìn)行價(jià)值核算。然后根據(jù)產(chǎn)權(quán)運(yùn)動(dòng)的形態(tài)，將產(chǎn)權(quán)貨幣收入的全部或者一部分，作為農(nóng)村社會(huì)保障的基礎(chǔ)性資金來源。在此基礎(chǔ)上為農(nóng)村居民建立具有一定強(qiáng)制性的農(nóng)村社會(huì)保障體系”［9］。但是，土地產(chǎn)權(quán)貨幣化需要以商品經(jīng)濟(jì)的發(fā)展為前提，產(chǎn)權(quán)貨幣化本身暗含著市場(chǎng)機(jī)制及土地權(quán)利的可流轉(zhuǎn)性前提的存在。土地權(quán)利貨幣化的前提是土地權(quán)利的商品化，土地商品化的本質(zhì)就是土地資本化。但是資本化的前提是農(nóng)民必須要在具有了生存保障以后，才可能積累資本。如果在缺乏足夠的穩(wěn)定生存保障條件下，土地的資本化根本不可能實(shí)現(xiàn)，而我國還不具備這種足夠的穩(wěn)定生存保障條件。其二，家庭承包經(jīng)營下土地自由流轉(zhuǎn)模式。即把現(xiàn)有的屬于集體所有的土地收歸國家所有，在堅(jiān)持農(nóng)村土地國家所有，家庭承包經(jīng)營模式不變。國家對(duì)屬于自己的土地要承擔(dān)一定的社會(huì)保障義務(wù)，提高農(nóng)民的保障水平。此外，要堅(jiān)持實(shí)行農(nóng)村土地的自由流轉(zhuǎn)制度，通過提高土地的生產(chǎn)效率為農(nóng)村發(fā)展創(chuàng)造條件，也使農(nóng)民在土地上獲得流轉(zhuǎn)的收益，從根本上提升農(nóng)民的社會(huì)保障水平。根據(jù)對(duì)我國農(nóng)村社會(huì)保障制度的沿革和各種土地保障模式的深入分析，可以看出，各種土地保障模式都是以土地利用為中心，都是農(nóng)民對(duì)自身生活保障在土地利用上的表現(xiàn)。不管國家對(duì)土地采取哪種管理模式，農(nóng)民都會(huì)對(duì)土地采取自認(rèn)為最有利于自身生活的利用方式，而不管國家是否會(huì)在土地保障之外實(shí)施社會(huì)保障制度。但是，國家卻并不會(huì)因此而放棄農(nóng)民和農(nóng)村的基本生活保障，國家必須運(yùn)用自身所具有的權(quán)力給農(nóng)民提供最強(qiáng)大的、最適宜的保障條件。因此，可以說，土地保障本身不屬于社會(huì)保障的范疇，各種形式的土地利用方式只不過是農(nóng)民自救意識(shí)的體現(xiàn)。而脫離國家責(zé)任的農(nóng)村保障永遠(yuǎn)都意味著對(duì)農(nóng)民的拋棄。因此，國家必須承擔(dān)農(nóng)村保障的重大責(zé)任，而土地國有化正是對(duì)這種責(zé)任最好的承擔(dān)方式，是我國農(nóng)村集體的必然方向。

四、土地國有化———解決農(nóng)民土地保障的唯一出路選擇

土地國有化是土地公有化的一種形態(tài)，不同于1958年后農(nóng)村集體土地所有權(quán)的公有化。1958年后土地集體所有制度的確立，農(nóng)村土地的公有化真正的意義在于避免了后農(nóng)村重新出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的分化現(xiàn)象。從土地集體所有到土地國家所有的重要意義不僅在于土地公有化程度的提高，而更重要的是目前對(duì)土地國有化的探討已經(jīng)是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然產(chǎn)物。

(一)土地國有化對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障的意義與價(jià)值

其一，農(nóng)村中嚴(yán)重的自然災(zāi)害只有國家才能給予防范和補(bǔ)救。根據(jù)盧梭的觀點(diǎn)，人們建立國家的目的就是為了防范個(gè)人在各方面不能承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)。穆勒也曾經(jīng)指出小土地生產(chǎn)的風(fēng)險(xiǎn)，他認(rèn)為，除了土地所有者之外，社會(huì)上所有其余的人，工人和資本家，幾乎是同樣的貧窮?！绻匀粸?zāi)害使得一年或幾年的產(chǎn)品大大低于正常年景，那么一場(chǎng)普遍的和無法補(bǔ)救的災(zāi)難就會(huì)蔓延起來，因?yàn)橹挥性诖蟛糠秩说氖杖攵嘤诳抗べY為生者的收入的國家，才能靠這些富人建立巨大的儲(chǔ)備來減輕虧空所造成的后果?？梢姡瑖业膹?qiáng)大力量可以防范在小土地上進(jìn)行生產(chǎn)的風(fēng)險(xiǎn)。其二，只有國家才能憑借強(qiáng)制力實(shí)現(xiàn)社會(huì)財(cái)富的再分配。中國的農(nóng)業(yè)資源短缺，而農(nóng)業(yè)人口總量很大，人均資源量很小，相對(duì)地，人均農(nóng)業(yè)剩余就更小。在這種情況下，要完成工業(yè)化的原始資本積累，城市人更多地去占有農(nóng)村的資源，才能形成城市的工業(yè)化;而農(nóng)村，會(huì)仍然停留在相對(duì)比較傳統(tǒng)的生產(chǎn)方式，比較落后的社會(huì)形態(tài)中。［16］這樣就會(huì)導(dǎo)致城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)會(huì)有很大的差異，而要改變這種巨大的差異，保障農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，就需要有國家強(qiáng)制力的介入，對(duì)農(nóng)村進(jìn)行傾斜性保護(hù)，平衡整個(gè)國家的發(fā)展。其三，只有國家才具有權(quán)力對(duì)農(nóng)村實(shí)行強(qiáng)制性的變遷。工業(yè)與農(nóng)業(yè)的聯(lián)系及區(qū)別往往可以從工人與農(nóng)民之間的身份差別來反映，正如工人不僅需要糧食，還需要布匹一樣，要使工業(yè)與農(nóng)業(yè)形成相互依賴、相互支撐的關(guān)系，那么農(nóng)業(yè)必須為工業(yè)提供工業(yè)所需要的產(chǎn)品;工人因其身份獲得國家的社會(huì)保障，正如工人并不依靠機(jī)器獲得國家保障一樣，農(nóng)民也不應(yīng)當(dāng)依靠土地獲得自身生存保障。因此，要實(shí)現(xiàn)保障的城市鄉(xiāng)村的一體化，那么農(nóng)民必須逐漸脫離土地保障，走出土地保障的傳統(tǒng)保障方式。而要想使農(nóng)民逐漸脫離土地保障，則只有依靠國家的強(qiáng)制性力量，將集體土地所有權(quán)收歸為國有土地，才能使土地實(shí)行強(qiáng)制性的變遷。其四，土地國家所有有利于防止農(nóng)民隨意轉(zhuǎn)讓土地，造成失地后影響農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定的弊端。當(dāng)土地所有者為個(gè)人或集體的時(shí)候，土地轉(zhuǎn)讓出去后，受讓人均享有了對(duì)抗的權(quán)利，而農(nóng)民將徹底喪失土地保障;反之，如果土地歸國家所有，其只能處分他物權(quán)，而非所有權(quán)，國家可以根據(jù)所有者身份限制土地的流轉(zhuǎn)。日本和臺(tái)灣的歷史就證明了這一點(diǎn)，許可土地所有權(quán)的自由流轉(zhuǎn)必然導(dǎo)致土地的集中，并最終影響必須要花很大成本才實(shí)現(xiàn)的耕者有其田的目標(biāo)可能因所有權(quán)的自由轉(zhuǎn)讓而功虧一簣。其五，土地國有化有利于國家建立科學(xué)的社會(huì)保障制度。土地收歸國家所有實(shí)際上是將目前國家對(duì)土地控制的經(jīng)濟(jì)現(xiàn)實(shí)予以法律化，在邏輯上將農(nóng)民社會(huì)保障方式的轉(zhuǎn)變決定權(quán)合乎邏輯地掌握在國家手中，便于國家根據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展在農(nóng)村建立科學(xué)的社會(huì)保障制度。如果該土地一旦被征收為國有，則農(nóng)民的身份應(yīng)相應(yīng)轉(zhuǎn)化，國家理所當(dāng)然地應(yīng)承擔(dān)該部分農(nóng)民的社會(huì)保障義務(wù)。換言之，對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障問題，國家將以所有者的方式介入，更多通過民事的方式引導(dǎo)農(nóng)村的改革。其六，土地國有化有利于積聚社會(huì)保障所需的龐大社會(huì)資本。為規(guī)避土地流轉(zhuǎn)帶來的風(fēng)險(xiǎn)，國家可憑借所有者的身份要求轉(zhuǎn)讓人將轉(zhuǎn)讓所得的一部分資金強(qiáng)制性地收歸為農(nóng)民社會(huì)保障基金，同時(shí)受讓人應(yīng)在土地存續(xù)期間按月交納確定的資金作為出讓人的保障基金。在該塊土地多次流轉(zhuǎn)的情況下，由新的受讓人繼續(xù)交納相關(guān)費(fèi)用納入保障基金。如果受讓人違反規(guī)定拒絕繳納，則農(nóng)地使用權(quán)回歸于農(nóng)民?！稗r(nóng)村土地國有化之后，農(nóng)村土地所有增值利益除去土地使用人應(yīng)得部分外，絕大部分仍歸國家所有。由此，國家可通過稅收、土地發(fā)展基金兩種渠道完成廣大農(nóng)村社會(huì)保障所需資本”［13］。

(二)集體土地轉(zhuǎn)歸國家所有后農(nóng)民保障的未來方向

首先，土地國家所有下的農(nóng)民土地權(quán)利制度安排。(1)保持現(xiàn)有的農(nóng)民土地承包權(quán)，讓農(nóng)民真正對(duì)土地享有轉(zhuǎn)移、處分和收益的權(quán)利?，F(xiàn)有的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)能夠保持農(nóng)民耕種的積極性，能保障大多數(shù)人的基本生活水平，維護(hù)農(nóng)村的穩(wěn)定。(2)建立必要的土地流轉(zhuǎn)機(jī)制，通過提高土地的生產(chǎn)效率為農(nóng)村發(fā)展創(chuàng)造條件，為農(nóng)村社會(huì)保障制度積累資金。在穩(wěn)定家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的前提下，建立合理的土地流轉(zhuǎn)制度使無心耕地和無力耕地的農(nóng)戶放棄或暫時(shí)放棄土地使用權(quán)，土地適當(dāng)向種田能手集中，從而發(fā)揮規(guī)模效益推進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)集約化、機(jī)械化、商品化現(xiàn)代化進(jìn)程。對(duì)于經(jīng)營性的土地開發(fā)，土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓應(yīng)該是非強(qiáng)制性的，應(yīng)該在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下運(yùn)作，通過用地者與供地者協(xié)商，通過國土資源部門辦理集體所有土地流轉(zhuǎn)手續(xù)［17］。農(nóng)民通過土地流轉(zhuǎn)的收益繳納一部分給國家，作為農(nóng)村社會(huì)保障的積累基金，?？钣糜谵r(nóng)村的社會(huì)保障制度的建設(shè)。其次，土地國家所有制度下，農(nóng)民的保障方式安排。(1)打破城鄉(xiāng)二元差距，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會(huì)保障制度。城鎮(zhèn)居民大多數(shù)都有比較完善的社會(huì)保障制度安排，而農(nóng)村社會(huì)保障制度還很不健全。我們可以根據(jù)從事不同職業(yè)的農(nóng)村戶籍人員設(shè)立不同的保障制度，例如，對(duì)于從事種植養(yǎng)殖業(yè)的農(nóng)民，其社會(huì)保障可以按照健康保障、養(yǎng)老保障和其他保障(社會(huì)救助、優(yōu)撫安置和社會(huì)福利)分別設(shè)立，但仍然繼續(xù)保留家庭保障;如果農(nóng)民受雇于人，比如在城市或者其他地方打工或工作，超過一定時(shí)間后，雇主和雇工必須按照雇工工資的法定比例向社會(huì)保障管理機(jī)構(gòu)繳納社會(huì)補(bǔ)充保障費(fèi)，社會(huì)保障管理機(jī)構(gòu)按照一定的比例把繳來的資金分別計(jì)入雇工的個(gè)人賬戶和社會(huì)統(tǒng)籌賬戶，與城市養(yǎng)老補(bǔ)充保障系統(tǒng)一樣，在農(nóng)民年老時(shí)，社會(huì)保障機(jī)構(gòu)按照農(nóng)民個(gè)人賬戶中的貢獻(xiàn)發(fā)放養(yǎng)老金［18］。此外，社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)不能隨意支取，待投保人喪失勞動(dòng)能力或到法定取保年齡時(shí)，才能按月支?。?9］;對(duì)于土地流轉(zhuǎn)后的失地農(nóng)民，也應(yīng)當(dāng)從制度上予以保障，如增加財(cái)政對(duì)社保的投入，盤活集體資產(chǎn)助推社保，發(fā)放小額貸款促進(jìn)社保，加權(quán)平均繳費(fèi)落實(shí)社保等等［20］。(2)打破農(nóng)民以土地保障為主的保障方式，轉(zhuǎn)變?yōu)橐陨鐣?huì)保險(xiǎn)為主的方式。土地保障的轉(zhuǎn)變并沒有實(shí)現(xiàn)農(nóng)村保障方式的變革，只是從半封建地主占有土地、農(nóng)民依附于地主的保障方式向農(nóng)民自行依靠土地靠自己勞動(dòng)為主的保障方式轉(zhuǎn)變。但是隨后的土地集體化運(yùn)動(dòng)帶來的無效率使農(nóng)民的保障更加惡化，土地這一最根本的保障因土地資料和勞動(dòng)力二要素潛能的抑制產(chǎn)生的壓力使農(nóng)村承包責(zé)任制度的誕生。農(nóng)村承包責(zé)任制的實(shí)行也沒有根本改變農(nóng)村土地保障的本質(zhì)。因此，建立現(xiàn)代社會(huì)保障制度，由土地保障制度向社會(huì)保障制度轉(zhuǎn)移，是解決當(dāng)前我國農(nóng)村特定條件下農(nóng)民的社會(huì)保障問題的必然選擇。

結(jié)語

正如有學(xué)者指出的那樣，“按照制度變遷的理論解釋，農(nóng)村社會(huì)保障在生產(chǎn)關(guān)系及生產(chǎn)方式的一次次變革中，由家庭保障的非正式制度向社會(huì)保障的正式制度逐漸演變，成為社會(huì)發(fā)展的必然趨勢(shì)”［2］(P．55)。當(dāng)然，從工業(yè)延展到農(nóng)業(yè)，從城市延展到鄉(xiāng)村的社會(huì)保障制度，一般都需要建立較長時(shí)間的過渡和歷程。我國正處于農(nóng)村以土地為核心的社會(huì)保障制度的變革過程中，筆者希望通過以農(nóng)村土地國有化為前提下的社會(huì)保障制度能從根本上保障農(nóng)民的利益，縮短社會(huì)保障“從城市延展到鄉(xiāng)村”的時(shí)間。

作者：葉明單位：西南政法大學(xué)經(jīng)濟(jì)法學(xué)院副教授