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東部發(fā)達(dá)地區(qū)的社會(huì)保障制度城鄉(xiāng)一體化實(shí)踐

東部發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)濟(jì)實(shí)力強(qiáng)，但不同地區(qū)也會(huì)根據(jù)本地具體情況，逐步推進(jìn)社會(huì)保障制度的城鄉(xiāng)一體化。他們?cè)谕七M(jìn)程序，推進(jìn)重點(diǎn)等方面呈現(xiàn)出不同的特點(diǎn)。

（一）上海的“三維社會(huì)保障制度”

上海社保制度城鄉(xiāng)一體化改革有五項(xiàng)思路，即：1、制度先行，之后逐步提高保障水平。2、建立獨(dú)立于集體和企事業(yè)單位之外，適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)需求的資金來(lái)源多元化、結(jié)構(gòu)多層次、管理信息化、服務(wù)社會(huì)化、籌資渠道穩(wěn)定可靠、資金安全平衡高效的社會(huì)保障體系。3、建立健全包括養(yǎng)老、醫(yī)療、生育、失業(yè)、工傷在內(nèi)的社會(huì)保險(xiǎn)，鼓勵(lì)開(kāi)展補(bǔ)充保險(xiǎn)和商業(yè)保險(xiǎn)。4、完善社會(huì)救助制度，健全社會(huì)福利、優(yōu)撫安置和社會(huì)互助體系，大力發(fā)展社會(huì)慈善事業(yè)。5、實(shí)現(xiàn)社會(huì)保險(xiǎn)金的社會(huì)發(fā)放，切實(shí)維護(hù)勞動(dòng)者權(quán)益。總體來(lái)看，上海的社會(huì)保障城鄉(xiāng)一體化路徑分為兩步走。第一步是建立制度：農(nóng)村社會(huì)保障的體系要與城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系類(lèi)似，都將包括基本保險(xiǎn)、補(bǔ)充保險(xiǎn)和社會(huì)救助三個(gè)版塊；但每個(gè)版塊的形成層次不同，基本保險(xiǎn)通過(guò)法律法規(guī)予以保證，補(bǔ)充保險(xiǎn)的運(yùn)作依靠商業(yè)保險(xiǎn)與市場(chǎng)參與，社會(huì)救助則可借力于社會(huì)慈善事業(yè)。第二步是提高水平：首先是實(shí)行政府、企業(yè)與個(gè)人的三方繳費(fèi)機(jī)制，擴(kuò)大資金來(lái)源，保證改革資金；其次是加大征繳力度，逐步做到應(yīng)繳必繳；最后完善城保、鎮(zhèn)保與農(nóng)保的轉(zhuǎn)移接續(xù)，最終實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障制度的完全一體化。在這樣的基本思路指導(dǎo)下，可以說(shuō)上海的社會(huì)保障制度城鄉(xiāng)一體化改革是一種由“基本保障”、“補(bǔ)充保險(xiǎn)”和“附加保險(xiǎn)”這三個(gè)層次組成的“三維社會(huì)保障制度”。

（二）江蘇太倉(cāng)的“三位一體”模式

太倉(cāng)市社會(huì)保障城鄉(xiāng)一體化的改革又叫“太倉(cāng)實(shí)踐”，該模式基本設(shè)計(jì)如下：1、采取“培訓(xùn)、就業(yè)、保障”三位一體。2、將城保之外的人群劃分出13種參保類(lèi)型，這些人可以根據(jù)自己的情況選擇參加何種保險(xiǎn)。例如農(nóng)村居民與失水漁民可參加城?；蜣r(nóng)保，被征地農(nóng)民既可以選擇參加城保，也可以選擇參加土保或農(nóng)保。

（三）廣東東莞的“漸進(jìn)式統(tǒng)一”模式

東莞市在社會(huì)保障城鄉(xiāng)一體化中沒(méi)有向上海那樣直接建立制度，而是采取了小步快走的“漸進(jìn)式統(tǒng)一”方式，其基本設(shè)計(jì)如下：1、突出政府的主導(dǎo)地位。政府在改革中承擔(dān)相當(dāng)部分的資金投入責(zé)任，除市一級(jí)財(cái)政有計(jì)劃、分步驟地?cái)U(kuò)大對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障的支持力度外，其他各級(jí)財(cái)政也在逐年加大對(duì)農(nóng)村醫(yī)保的投入力度。2、實(shí)行差別分擔(dān)的多級(jí)資金籌集機(jī)制。東莞市將轄區(qū)內(nèi)的28個(gè)鎮(zhèn)按經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平分為欠發(fā)達(dá)鎮(zhèn)和非欠發(fā)達(dá)鎮(zhèn)，欠發(fā)達(dá)鎮(zhèn)與非欠發(fā)達(dá)鎮(zhèn)的社會(huì)保障改革資金負(fù)擔(dān)比例在市、鎮(zhèn)、村之間有所不同，從而確保所有東莞籍的農(nóng)民都能平等地享受基本社會(huì)保障。3、循序漸進(jìn)、小步快走、逐步縮小城鄉(xiāng)之間社會(huì)保障水平的差距。4、實(shí)施有效銜接的城鄉(xiāng)轉(zhuǎn)換和并軌機(jī)制。東莞市規(guī)定，原加入農(nóng)保的人一旦在城市就業(yè)，就自動(dòng)轉(zhuǎn)入城市職工社會(huì)保障系，其農(nóng)保下的權(quán)益也相應(yīng)轉(zhuǎn)入；反過(guò)來(lái)，如果這部分在城市就業(yè)的東莞人失業(yè)后又回到農(nóng)村，則這種檔案和權(quán)益的轉(zhuǎn)移也將自動(dòng)發(fā)生。同時(shí)，東莞市也在著手把農(nóng)村社會(huì)保障并入城市職工社會(huì)保障體系中，實(shí)行統(tǒng)一管理，以求減輕農(nóng)村社會(huì)保障的資金壓力。

成都模式與東部發(fā)達(dá)地區(qū)社會(huì)保障制度城鄉(xiāng)一體化的比較

（一）成都社會(huì)保障城鄉(xiāng)一體化獨(dú)特的改革背景

1、城鄉(xiāng)二元化程度特別高。成都的社會(huì)保障制度城鄉(xiāng)一體化改革是從2003年開(kāi)始的，改革一年后，截止到2004年末中國(guó)在2004年的城市化率為41.76%，而成都的城市化率（非農(nóng)人口數(shù)量/總?cè)丝跀?shù)量）僅為24.99%。同期，二元對(duì)比系數(shù)成都為0.18，城鄉(xiāng)居民收入差異系數(shù)為0.73，恩格爾系數(shù)的差異系數(shù)為12.2%。可見(jiàn)，在成都進(jìn)行社會(huì)保障制度城鄉(xiāng)一體化改革的初期，成都面臨城鄉(xiāng)發(fā)展極度不平衡，二元結(jié)構(gòu)突出的狀態(tài)下，這種不平衡的程度甚至高于全國(guó)平均水平。這種特別高的二元結(jié)構(gòu)要求成都的城鄉(xiāng)一體化必須非常慎重，城鄉(xiāng)一體是趨勢(shì)，但不可操之過(guò)急，不能照搬上海的做法先將制度建立起來(lái)，只能循序漸進(jìn)，逐步縮小城鄉(xiāng)之間的差距。同時(shí)，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的發(fā)展水平低，面積廣，人口多，對(duì)社會(huì)保障城鄉(xiāng)一體的資金壓力也會(huì)比較大，像東莞市那樣主要依靠政府主導(dǎo)和大量財(cái)政投入是缺乏可持續(xù)性的。2、善于抓住各項(xiàng)變革契機(jī)。成都在2003年確立了新的市委班子，在新市委班子的帶領(lǐng)下，有效突破了制度瓶頸，形成了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌“四位一體”的科學(xué)發(fā)展總體戰(zhàn)略。在2008年，又抓住了耕地保護(hù)基金制度改革的好機(jī)會(huì)，有效緩解了社會(huì)保障城鄉(xiāng)一體化的資金困難問(wèn)題。3、主要矛盾在養(yǎng)老成都本地人口流出量大，可在其他省市就業(yè)，因此與就業(yè)地伴隨的生育、工傷與醫(yī)療保險(xiǎn)需求矛盾在成都本地體現(xiàn)得就相對(duì)較弱。但作為打工者，最終希望落地歸根，因此養(yǎng)老保險(xiǎn)成為諸多社會(huì)保障中最為迫切的需求，也成為成都社會(huì)保障城鄉(xiāng)一體化的重中之重，需要優(yōu)先解決。太倉(cāng)模式用培訓(xùn)促就業(yè)的方法在成都就可能不太適用了。

（二）成都社會(huì)保障城鄉(xiāng)一體化獨(dú)特的改革思路、改革方針與原則

成都推進(jìn)社會(huì)保障城鄉(xiāng)一體化改革的基本思路是把完善社會(huì)保障體系作為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要保障，堅(jiān)持制度構(gòu)架城鄉(xiāng)一體，待遇標(biāo)準(zhǔn)城鄉(xiāng)銜接，實(shí)施覆蓋城鄉(xiāng)、城鄉(xiāng)一體的、可持續(xù)發(fā)展的社會(huì)保障制度，統(tǒng)籌解決城鄉(xiāng)居民老有所養(yǎng)、病有所醫(yī)問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)全民社會(huì)保障。成都推進(jìn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革發(fā)展的方針是“全覆蓋、?；尽⒍鄬哟?、可持續(xù)”，同時(shí)堅(jiān)持權(quán)力與義務(wù)相對(duì)應(yīng)、保障水平與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相適應(yīng)的原則。

（三）成都社會(huì)保障城鄉(xiāng)一體化獨(dú)特的改革路徑

成都社會(huì)保障制度城鄉(xiāng)一體化的改革首先采取小范圍試點(diǎn)，實(shí)行區(qū)市縣統(tǒng)籌，將壓力和權(quán)力同時(shí)下放，有利于掌握農(nóng)民參保的意愿，然后再覆蓋到零保險(xiǎn)的城鎮(zhèn)居民。在正式推廣新制度時(shí)一方面注意減輕參保人員繳費(fèi)壓力，另一方面注意提供繳費(fèi)的靈活性，例如根據(jù)參保人員的繳費(fèi)能力與繳費(fèi)意愿，設(shè)置10%-50%的五個(gè)繳費(fèi)檔次，既提高了參保人員的積極性，又保證了新制度的資金安全。

（四）成都社會(huì)保障城鄉(xiāng)一體化獨(dú)特的制度內(nèi)容

1、農(nóng)民工的綜合社保制維持全市參保農(nóng)民工繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)不變，將其社會(huì)保險(xiǎn)待遇擴(kuò)大到包括老年補(bǔ)貼、住院醫(yī)療和門(mén)診醫(yī)療、生育保險(xiǎn)、失業(yè)補(bǔ)貼、工傷補(bǔ)償在內(nèi)的6個(gè)方面，實(shí)現(xiàn)了“一項(xiàng)繳費(fèi)，六項(xiàng)待遇”。2、首創(chuàng)“耕地保護(hù)基金”補(bǔ)貼農(nóng)民參保繳費(fèi)結(jié)合農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，在全國(guó)首創(chuàng)利用“耕地保護(hù)基金”補(bǔ)貼農(nóng)民參保繳費(fèi)制度，將參保農(nóng)民享有的“耕地保護(hù)基金”的90%直接用于繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)。這項(xiàng)措施豐富了成都社會(huì)保障城鄉(xiāng)一體化改革的資金來(lái)源，并使農(nóng)民的繳費(fèi)負(fù)擔(dān)降低了50%。3、社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)“三合一”在全國(guó)率先將城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)、“新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險(xiǎn)”與高校畢業(yè)生基本醫(yī)療保險(xiǎn)并軌，實(shí)現(xiàn)了籌資標(biāo)準(zhǔn)、參保補(bǔ)助與待遇水平的城鄉(xiāng)均等。4、社會(huì)保障管理的城鄉(xiāng)一體化首先是社會(huì)保障經(jīng)管部門(mén)的城鄉(xiāng)一體化。將醫(yī)療、工傷、生育保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)與社保局分離，并分別與原合作醫(yī)療服務(wù)中心合并成立醫(yī)保局，各部門(mén)各司其職，并接受人社部門(mén)統(tǒng)一管理。其次是社會(huì)保障信息系統(tǒng)的城鄉(xiāng)一體化。通過(guò)應(yīng)用數(shù)據(jù)的集中與共享，實(shí)現(xiàn)了社保業(yè)務(wù)的網(wǎng)上經(jīng)辦和經(jīng)辦服務(wù)的“同城化”；城鄉(xiāng)醫(yī)保實(shí)現(xiàn)市級(jí)統(tǒng)籌與全域結(jié)算；養(yǎng)老、醫(yī)療、生育、失業(yè)、工傷保險(xiǎn)可以一同征繳；城鄉(xiāng)居民在社區(qū)內(nèi)就可以查詢社保信息和辦理社保手續(xù)。

對(duì)成都社會(huì)保障城鄉(xiāng)一體化的建議

（一）加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展，改變復(fù)式二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)

復(fù)式二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)是阻礙成都市社會(huì)保障城鄉(xiāng)一體化的最大掣肘，社會(huì)保障城鄉(xiāng)一體化的最終實(shí)現(xiàn)不應(yīng)當(dāng)只是依靠行政強(qiáng)力，最佳的實(shí)現(xiàn)方式是基于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平均衡的自然實(shí)現(xiàn)，因此加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展，打破二元結(jié)構(gòu)是根本的解決之道。首先，要提高農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)技術(shù)水平，結(jié)合土地制度改革提高農(nóng)業(yè)人口的邊際生產(chǎn)率；第二，要開(kāi)發(fā)地方特色經(jīng)濟(jì)，在區(qū)域經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)中，劍走偏鋒，避免與經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)體直接競(jìng)爭(zhēng)，通過(guò)特殊化戰(zhàn)略實(shí)現(xiàn)本地經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展。最后，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中，不能忽視二元化的存在，不能用環(huán)境換發(fā)展，要重視市場(chǎng)和政府機(jī)制的同時(shí)發(fā)揮，解決產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)以及因此引起的各種問(wèn)題。

（二）保證政府支持及其可持續(xù)發(fā)展

政府的支持除體現(xiàn)在資金方面還可體現(xiàn)在政策方面。對(duì)于資金投入，要密切關(guān)注“耕地保護(hù)基金”的使用情況，避免違規(guī)挪用，同時(shí)加強(qiáng)對(duì)“耕地保護(hù)基金”的管理，實(shí)現(xiàn)基金的增值，維護(hù)政府投入社會(huì)保障一體化建設(shè)資金來(lái)源的安全性。對(duì)于政策扶持，成都各市級(jí)政府應(yīng)對(duì)積極參保、投保的地區(qū)與行業(yè)給與經(jīng)濟(jì)發(fā)展等方面的政策支持，將城鄉(xiāng)一體的社會(huì)保障制度建設(shè)作為發(fā)展與穩(wěn)定的長(zhǎng)遠(yuǎn)戰(zhàn)略納入發(fā)展規(guī)劃。

（三）進(jìn)一步完善社會(huì)保障信息系統(tǒng)的建設(shè)

進(jìn)一步完善成都社會(huì)保障信息系統(tǒng)的建設(shè)，及時(shí)統(tǒng)計(jì)和了解成都市社會(huì)保障的各種信息，逐步實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障信息在各個(gè)層面的共享。為勞動(dòng)者在區(qū)域間流動(dòng)時(shí)及時(shí)交納保障金、監(jiān)督相關(guān)單位對(duì)勞動(dòng)用工人員的保障措施的具體落實(shí)情況以及監(jiān)督社會(huì)保障資金的使用及籌集運(yùn)營(yíng)狀況創(chuàng)造條件。

作者：馬燦單位：中國(guó)青年政治學(xué)院社會(huì)工作學(xué)院