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摘要：從系統(tǒng)的角度對(duì)我國(guó)有關(guān)非營(yíng)利組織監(jiān)管問題的研究進(jìn)行梳理，從宏觀、中觀、微觀三個(gè)層面分別對(duì)現(xiàn)有相關(guān)研究進(jìn)行一個(gè)系統(tǒng)的概述，旨在為大家展現(xiàn)一個(gè)清晰的對(duì)非營(yíng)利組織監(jiān)管問題的研究體系。中國(guó)論文聯(lián)盟

關(guān)鍵詞：社會(huì)組織；監(jiān)管；系統(tǒng)；研究綜述

1導(dǎo)言

自十六屆六中會(huì)提出要實(shí)現(xiàn)黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與的社會(huì)管理格局之后，黨的十七大進(jìn)一步明確了社會(huì)組織在我國(guó)社會(huì)管理中的重要地位。在這一契機(jī)之下，我們可以預(yù)見我國(guó)社會(huì)組織的發(fā)展將會(huì)以一種更為蓬勃、健全的姿態(tài)出現(xiàn)，學(xué)術(shù)界也將掀起社會(huì)組織研究的新高潮。然而現(xiàn)階段我國(guó)社會(huì)組織的發(fā)展還很不成熟，要使社會(huì)組織的發(fā)展法制化、規(guī)范化，它們才能真正承擔(dān)起社會(huì)管理的職責(zé)。因此，在這一方針的指導(dǎo)下，通過對(duì)已有社會(huì)組織監(jiān)管問題的研究進(jìn)行梳理，清晰未來(lái)研究發(fā)展的基點(diǎn)，使未來(lái)研究在批判借鑒中得到發(fā)展，在現(xiàn)階段具有重要的意義。

2宏觀層面的研究

在這里，我將對(duì)社會(huì)組織監(jiān)管問題宏觀層面的研究概括為對(duì)其指導(dǎo)思想的研究。這里的指導(dǎo)思想是指貫穿整個(gè)監(jiān)管體系、指導(dǎo)整個(gè)監(jiān)管過程的一種理念，是一種意識(shí)形態(tài)上的東西。當(dāng)前我國(guó)在對(duì)社會(huì)組織的監(jiān)管問題上并沒有形成一個(gè)專門的指導(dǎo)思想，但縱觀我國(guó)社會(huì)組織的發(fā)展歷史和監(jiān)管現(xiàn)狀，由于對(duì)社會(huì)組織不信任而對(duì)其進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)管、在許多領(lǐng)域?qū)ζ溥M(jìn)行高強(qiáng)度的控制的觀念在很多方面都有所體現(xiàn)，極大的阻礙了社會(huì)組織的自主發(fā)展和社會(huì)職能的有效實(shí)施。

我國(guó)學(xué)術(shù)界雖然沒有明確提出社會(huì)組織監(jiān)管的指導(dǎo)思想這一概念，也沒有對(duì)其進(jìn)行系統(tǒng)的研究，但許多學(xué)者都對(duì)這種當(dāng)前普遍存在于對(duì)社會(huì)組織監(jiān)管中的觀念進(jìn)行了批判。如張忠軍在批判當(dāng)前我國(guó)對(duì)社會(huì)組織立法的指導(dǎo)思想時(shí)就說到：“現(xiàn)有法律制度在指導(dǎo)思想方面,表現(xiàn)出”嚴(yán)格管理、從嚴(yán)控制、限制發(fā)展“的色彩，……?，F(xiàn)有的法律制度的核心是重政府管理,關(guān)注政府權(quán)力的行使;輕權(quán)利保障,公民的結(jié)社自由權(quán)利事實(shí)上受到了較多限制?！豹?/p>

3中觀層面的研究

我國(guó)學(xué)術(shù)界關(guān)于社會(huì)組織監(jiān)督問題的研究在中觀層面上主要集中于三個(gè)方面，就是法制體系、行政體制和監(jiān)管機(jī)制，這三個(gè)方面是我國(guó)社會(huì)組織存在的大環(huán)境，無(wú)論是對(duì)社會(huì)組織的監(jiān)管還是討論社會(huì)組織的發(fā)展，都需要在這三個(gè)大環(huán)境下展開。

（1）法制體系。我國(guó)學(xué)者對(duì)于當(dāng)前我國(guó)社會(huì)組織法制體系的研究都存在著一個(gè)共識(shí)，那就是當(dāng)前我國(guó)有關(guān)社會(huì)組織的法制體系存在著很多缺陷，在很大程度上限制了社會(huì)組織的健康發(fā)展。具體來(lái)說，主要存在著立法滯后、立法層次低、配套法制的不完善、立法的實(shí)體性內(nèi)容缺乏規(guī)定或規(guī)定不當(dāng)?shù)葐栴}。針對(duì)當(dāng)前我國(guó)社會(huì)組織的法制體系存在的這些問題，學(xué)術(shù)界提出了許多的改革方案，如提高我國(guó)社會(huì)組織立法的層次，明晰社會(huì)組織的分類；對(duì)社會(huì)組織的主體合法性、稅收優(yōu)惠、營(yíng)利活動(dòng)的限制等運(yùn)作中的實(shí)體內(nèi)容根據(jù)不同的社會(huì)組織的類型進(jìn)行規(guī)定等等。

（2）行政體制。對(duì)于我國(guó)現(xiàn)行社會(huì)組織的行政體制，最主要也最受學(xué)者們關(guān)注的就是“雙重管理體制”，使用的是分級(jí)管理、限制競(jìng)爭(zhēng)的原則。賈西津指出，這種管理體制的基本特點(diǎn)是：門檻高、限制多、監(jiān)管不力，許多其他學(xué)者也對(duì)其進(jìn)行了深入的批判，主要概括為以下幾個(gè)方面：①“雙重管理體制”使得社會(huì)組織進(jìn)入的門檻過高，再加上對(duì)非競(jìng)爭(zhēng)性、限制分支等條件的嚴(yán)格限制，使得很多社會(huì)組織都陷入了“合法性”困境；②“體制內(nèi)”社會(huì)組織的自主運(yùn)作舉步維艱，資金來(lái)源、機(jī)構(gòu)設(shè)置、人事構(gòu)成等各方面都受到了業(yè)務(wù)部門的嚴(yán)格控制；③雙重管理導(dǎo)致“多頭行政”的弊端，部門之間的分工不明確，社會(huì)組織的職能發(fā)揮受到很大的影響；④政府部門的過多介入還使得社會(huì)組織成為了腐敗滋生的溫床；⑤高門檻使得社會(huì)組織在雙重管理體制外以各種形式存在，難以將所有社會(huì)組織納入監(jiān)管系統(tǒng)。

面對(duì)現(xiàn)有體制存在的諸多弊端，有學(xué)者提出要取消這種管理體制，也有學(xué)者認(rèn)為其在現(xiàn)階段還有其存在的合理價(jià)值,在相當(dāng)一段時(shí)間內(nèi)將繼續(xù)下去。雖然學(xué)術(shù)界在是否取消現(xiàn)有管理體制的問題上眾口不一，但對(duì)其進(jìn)行改革成了學(xué)者們的共識(shí)。張繼紅認(rèn)為要對(duì)登記機(jī)關(guān)和業(yè)務(wù)部門的權(quán)責(zé)界線進(jìn)行清晰的界定；賈西津則建議設(shè)立專門、獨(dú)立的民間組織監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)，對(duì)社會(huì)組織進(jìn)行相對(duì)統(tǒng)一的監(jiān)管。

（3）監(jiān)管機(jī)制。當(dāng)前我國(guó)社會(huì)組織的監(jiān)管機(jī)制主要是偏向于外部監(jiān)管，而外部監(jiān)管又主要是以登記機(jī)關(guān)尤其是業(yè)務(wù)主管單位的高強(qiáng)度、非理性監(jiān)管為主，處于一種極不合理的狀態(tài)。這樣的監(jiān)督機(jī)制存在著社會(huì)監(jiān)督環(huán)節(jié)薄弱、政府相關(guān)部門監(jiān)督不合理、不完善、社會(huì)組織自主性受到控制、自律能力發(fā)揮的不足等弊端，極不利于社會(huì)組織的健康發(fā)展和對(duì)其行為的有效監(jiān)管。針對(duì)這種情況，學(xué)術(shù)界的主流觀點(diǎn)是要實(shí)現(xiàn)外部監(jiān)管與內(nèi)部自律的共同發(fā)展。外部監(jiān)管就是指法制、政府、社會(huì)三方面的監(jiān)管，而內(nèi)部自律就是指社會(huì)組織自身自律機(jī)制能力的發(fā)揮。其中，有學(xué)者指出，政府監(jiān)管除了登記機(jī)關(guān)與業(yè)務(wù)主管單位兩個(gè)主體之外，還要將稅務(wù)部門、審計(jì)機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)等相關(guān)部門納入進(jìn)來(lái)，并明確規(guī)定它們各自的職責(zé)范圍，實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)組織以及各政府部門之間的有效監(jiān)管。在社會(huì)監(jiān)督方面，陳慶云從輿論監(jiān)督、競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境（即行業(yè)監(jiān)管）、利益相關(guān)者（捐贈(zèng)者和受益者）等方面對(duì)社會(huì)監(jiān)督的構(gòu)成及其重要性進(jìn)行了分析。而在內(nèi)部自律方面，井濤則指出，要通過嚴(yán)格遵守適當(dāng)?shù)某绦蚝驼鲁痰囊?guī)定、機(jī)構(gòu)設(shè)置上體現(xiàn)決策、執(zhí)行和監(jiān)督的相互分離和制衡來(lái)實(shí)現(xiàn)社會(huì)組織的內(nèi)部自律。

4微觀層面的研究

從微觀層面上來(lái)講，學(xué)術(shù)界對(duì)社會(huì)組織監(jiān)管問題的研究主要集中于社會(huì)組織的主體合法性、非營(yíng)利性、財(cái)政收支狀況及其日常運(yùn)作情況這幾個(gè)方面，并習(xí)慣于主要從法律規(guī)制、政府監(jiān)管、社會(huì)監(jiān)督的外部監(jiān)管和社會(huì)組織的內(nèi)部自律四個(gè)層面來(lái)對(duì)這幾方面的監(jiān)管進(jìn)行研究。

（1）法律規(guī)制。在社會(huì)組織的監(jiān)管體系內(nèi)，法律規(guī)制這一環(huán)本身就是一個(gè)系統(tǒng)的內(nèi)容，涉及到了社會(huì)組織的建立、運(yùn)作、發(fā)展等各個(gè)方面。因此在微觀層面對(duì)社會(huì)組織相關(guān)問題的法律規(guī)制成為眾多學(xué)者尤為關(guān)注的重點(diǎn)。鑒于我國(guó)社會(huì)組織主體合法性的取得門檻過高、相關(guān)法規(guī)不完善的現(xiàn)實(shí)，雷興虎、陳虹指出對(duì)社會(huì)組織主體資格的法律規(guī)制一是要體現(xiàn)結(jié)社自由與社團(tuán)管制的平衡；二是要社會(huì)組織的主體資格與民事主體、行政主體的資格區(qū)別開來(lái)。王名、賈西津則進(jìn)一步指出要在對(duì)社會(huì)組織進(jìn)行合理分類的基礎(chǔ)上，賦予其相應(yīng)的法人資格并實(shí)行相應(yīng)的法律規(guī)范。此外，王曉、王莉還提出，對(duì)非法人社團(tuán)應(yīng)適用合伙的相關(guān)規(guī)定，由社團(tuán)的成員來(lái)共同承擔(dān)責(zé)任。在社會(huì)組織財(cái)政收支狀況的法律規(guī)制方面，各國(guó)通用的做法是進(jìn)行相應(yīng)的稅收立法，從法律上進(jìn)行嚴(yán)格的財(cái)政稅收優(yōu)惠規(guī)定，從而作為刺激、規(guī)制社會(huì)組織財(cái)政收支的有效手段。

（2）政府監(jiān)管。我國(guó)當(dāng)前的政府監(jiān)管主體主要集中在登記管理機(jī)關(guān)和業(yè)務(wù)主管部門，政府高強(qiáng)度的監(jiān)管滲入了社會(huì)組織的準(zhǔn)入、財(cái)政、人事、日常活動(dòng)等各個(gè)方面，而對(duì)其準(zhǔn)入階段主體合法性的監(jiān)管力度又遠(yuǎn)大于對(duì)其準(zhǔn)入后的運(yùn)營(yíng)活動(dòng)的監(jiān)管，監(jiān)管極度缺乏適度性和合理性。針對(duì)這一現(xiàn)狀，學(xué)術(shù)界的主流觀點(diǎn)是對(duì)政府監(jiān)管的主體、力度、權(quán)責(zé)關(guān)系進(jìn)行重新界定。王名、陶傳進(jìn)建議實(shí)行“社會(huì)投訴制度+政府受理部門+政府部門向社會(huì)公開其所掌握的信息”的綜合模式，來(lái)突出政府民間組織管理部門的監(jiān)督執(zhí)法地位，使政府從全面干預(yù)中退出。而在業(yè)務(wù)主管單位的改革上，他們還提出可考慮政府采購(gòu)上發(fā)揮業(yè)務(wù)主管單位的主體性作用,使之主要扮演資源提供者的角色，最后可以達(dá)到分領(lǐng)域取消業(yè)務(wù)主管單位的目標(biāo)。

（3）社會(huì)監(jiān)督。對(duì)社會(huì)組織的社會(huì)監(jiān)督是我國(guó)現(xiàn)有社會(huì)組織監(jiān)管體系中較為薄弱的一環(huán)，而它又本著其監(jiān)督的有效性和低成本成為了近年來(lái)學(xué)術(shù)界的普遍關(guān)注的焦點(diǎn)。在這一環(huán)節(jié)的研究學(xué)者們主要通過借鑒國(guó)外的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，圍繞著社會(huì)監(jiān)督的理論依據(jù)、監(jiān)督主體、監(jiān)督方式和途徑等方面進(jìn)行。吳文潔指出，對(duì)社會(huì)組織實(shí)行社會(huì)監(jiān)督的理論依據(jù)來(lái)自于對(duì)非營(yíng)利組織“公共責(zé)任”的追問。周美芳以利益相關(guān)者理論為視角，將民間評(píng)估機(jī)構(gòu)、媒體、一般公眾、同行業(yè)組織、競(jìng)爭(zhēng)者、當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)、相關(guān)的社會(huì)活動(dòng)團(tuán)體等作為社會(huì)組織外部治理的主要參與者提了出來(lái)，為我們明確了社會(huì)監(jiān)管的主要主體，并建議我國(guó)借鑒國(guó)外的治理經(jīng)驗(yàn)，建立獨(dú)立的第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)。而賈西津則明確指出，社會(huì)監(jiān)督機(jī)制的首要原則是公開，社會(huì)組織需要向公眾交代四大責(zé)任，即財(cái)務(wù)責(zé)任、過程責(zé)任、項(xiàng)目責(zé)任、優(yōu)先權(quán)責(zé)任，并以主動(dòng)公開和被動(dòng)公開兩種形式進(jìn)行交代，以此保證社會(huì)監(jiān)督的有效實(shí)施。

（4）內(nèi)部自律。在中觀層面的論述中已經(jīng)提到了完善的社會(huì)組織監(jiān)管機(jī)制應(yīng)該要實(shí)現(xiàn)外部監(jiān)管與內(nèi)部自律的共同發(fā)展，尤其是在外部監(jiān)管環(huán)境不成熟的情況下。因此如何實(shí)現(xiàn)社會(huì)組織的內(nèi)部自律已成為了學(xué)術(shù)界研究的重要課題。首先社會(huì)組織的章程本著其在社會(huì)組織內(nèi)部治理中的重要地位受到了學(xué)者們的普遍關(guān)注，完善社會(huì)組織的內(nèi)部規(guī)范體系、制定明確而規(guī)范的章程，成為了學(xué)者們的共識(shí)。在此基礎(chǔ)上，學(xué)者們從不同的角度提出實(shí)現(xiàn)社會(huì)組織內(nèi)部自律的建議。有學(xué)者從社會(huì)組織制度構(gòu)建的角度進(jìn)行探討，提出進(jìn)行最高管理機(jī)構(gòu)——理事會(huì)、執(zhí)行機(jī)構(gòu)——秘書處的制度建設(shè)以及基層乃至整個(gè)社會(huì)組織成員的道德規(guī)范建設(shè)，來(lái)實(shí)現(xiàn)社會(huì)組織的內(nèi)部有效治理與自律。有學(xué)者則從社會(huì)組織自主治理實(shí)現(xiàn)的途徑入手，指出通過建立強(qiáng)有力并積極進(jìn)取的理事會(huì)、評(píng)估和監(jiān)督使命與戰(zhàn)略規(guī)劃、項(xiàng)目評(píng)估和監(jiān)管、能力監(jiān)控以及定期安排部門的開放監(jiān)督日這五個(gè)途徑，來(lái)實(shí)現(xiàn)社會(huì)組織的自律。

5進(jìn)一步研究問題的提出

通過以上的系統(tǒng)分析，可以看出，現(xiàn)有社會(huì)組織監(jiān)管問題的研究體系已初具規(guī)模，不僅在中觀層面上抓到了當(dāng)前對(duì)社會(huì)組織進(jìn)行監(jiān)管亟待改善的兩個(gè)方面——法律體系、管理體制，在微觀層面上也對(duì)較為薄弱的社會(huì)監(jiān)督、內(nèi)部自律環(huán)節(jié)加大了研究力度。但是，我們也不能因?yàn)檫@樣可喜的成績(jī)就停步不前，現(xiàn)有研究體系還有不完善之處，我們還需要對(duì)其進(jìn)行深入的反思?；谶@樣的想法，筆者在現(xiàn)有研究體系的基礎(chǔ)上，繼續(xù)以系統(tǒng)的思維，提出了幾個(gè)進(jìn)一步研究的設(shè)想：

（1）加強(qiáng)宏觀層面的研究。筆者在前面已經(jīng)提到，宏觀層面的研究主要是指對(duì)社會(huì)組織監(jiān)管的指導(dǎo)思想的研究。之所以將這一點(diǎn)放在宏觀層面單獨(dú)提出，是因?yàn)楫?dāng)前我國(guó)有關(guān)社會(huì)組織的立法以及對(duì)其監(jiān)管的現(xiàn)狀都表現(xiàn)出了對(duì)社會(huì)組織進(jìn)行嚴(yán)格規(guī)制、限制發(fā)展的思想。這與我國(guó)社會(huì)組織蓬勃發(fā)展的現(xiàn)狀極不和諧，在很大程度上限制了其能力的發(fā)揮及其良性發(fā)展。針對(duì)這種現(xiàn)狀，筆者認(rèn)為，在宏觀層面上建立一種良好的指導(dǎo)思想，用以有效指導(dǎo)有關(guān)社會(huì)組織的立法、監(jiān)管、發(fā)展等方面，是未來(lái)學(xué)術(shù)界研究的重要方向。根據(jù)筆者的初步設(shè)想，這個(gè)指導(dǎo)思想應(yīng)該根據(jù)我國(guó)整個(gè)社會(huì)的發(fā)展現(xiàn)狀，納入人權(quán)、民主、結(jié)社自由、公平、效率等方面的考慮。并將黨的其他大政方針以及主要思想滲透進(jìn)去，從而也彌補(bǔ)了當(dāng)前我國(guó)社會(huì)組織監(jiān)管體系中缺乏的黨的監(jiān)管這一環(huán)。而這樣的指導(dǎo)思想如何貫徹、滲透到監(jiān)管體系的各個(gè)環(huán)節(jié)中去，也是我們未來(lái)需要研究的問題。

（2）對(duì)社會(huì)組織進(jìn)行分類監(jiān)管。面對(duì)社會(huì)組織這樣一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)，分類研究將是一個(gè)很好的方法。從以上分析中可以看出，分類監(jiān)管的思想在許多學(xué)者的觀點(diǎn)中已經(jīng)初見端倪，無(wú)論是在有關(guān)社會(huì)組織的立法中，還是監(jiān)管制度的制定中，學(xué)者們對(duì)社會(huì)組織進(jìn)行分類的重要性都有所提及，但卻沒能形成一種系統(tǒng)的觀點(diǎn)。隨著十六屆六中全會(huì)上社會(huì)全面管理目標(biāo)的提出，我們可以預(yù)見社會(huì)組織將會(huì)以更豐富的形式承擔(dān)起社會(huì)管理的責(zé)任，更多新型的社會(huì)組織將會(huì)在更多新的社會(huì)領(lǐng)域中出現(xiàn)。

（3）自律與他律的關(guān)系探討。當(dāng)前學(xué)術(shù)界對(duì)社會(huì)組織的法律規(guī)制、政府監(jiān)管、社會(huì)監(jiān)督、內(nèi)部自律幾方面都有著相當(dāng)?shù)年P(guān)注，并分別取得了比較成熟的研究成果。但是從系統(tǒng)的角度來(lái)看，對(duì)自律與他律之間的聯(lián)系和互動(dòng)的探討還不足，只有周志忍、陳慶云等少數(shù)作者提到了相關(guān)觀點(diǎn)。如何將自律與他律有效的結(jié)合起來(lái)，實(shí)現(xiàn)效用的最大化？如何在兩者之間進(jìn)行度的把握，同時(shí)實(shí)現(xiàn)社會(huì)組織的自主性與監(jiān)管的有效性？自律與他律是否可以互相利用、互為支持，促進(jìn)兩者的共同發(fā)展？筆者認(rèn)為這都是在自律與他律的關(guān)系上值得探討的問題，這些問題的解決可以在很大程度上提高整個(gè)監(jiān)管體系的系統(tǒng)性和有效性。

6結(jié)語(yǔ)

筆者認(rèn)為，事物是動(dòng)態(tài)發(fā)展的，無(wú)論現(xiàn)有研究成熟與否，都需要積極順應(yīng)這種發(fā)展，而且要預(yù)見其發(fā)展方向，才能為實(shí)踐提出更為有效、更有生命力的改革方案。因此，本著這樣的想法，用系統(tǒng)的眼光審視現(xiàn)有研究，對(duì)其進(jìn)行不斷的反思和完善，是每個(gè)研究者都應(yīng)該進(jìn)行的工作。筆者通過以上對(duì)社會(huì)組織監(jiān)管問題研究的初淺認(rèn)識(shí)和建議，希望能起到拋磚引玉的作用。

參考文獻(xiàn)

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