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2008年6月8日，隨著《中央國務(wù)院關(guān)于全面推進集體林權(quán)制度改革的意見》的出臺，標(biāo)志著當(dāng)前我國的林業(yè)及農(nóng)地制度將發(fā)生重大轉(zhuǎn)變，其歷史意義堪稱繼30年前分田到戶后的“第二次革命”。決策層希望通過林權(quán)改革推進農(nóng)村改革，進一步解放和發(fā)展農(nóng)村生產(chǎn)力。在紀念改革開放三十周年之際出臺如此重大的改革意見，其意顯然在于借助于總結(jié)30年農(nóng)村改革經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，進一步明確農(nóng)村改革的方向。

一步到位的林權(quán)改革從《意見》來看，林權(quán)改革是農(nóng)村家庭承包經(jīng)營制度從耕地到林地的拓展和延伸，因而，起始于分田到戶的農(nóng)地制度變革的方向就是林權(quán)改革的方向。30年來農(nóng)地制度變革的基本方向是不斷確定農(nóng)戶作為農(nóng)地經(jīng)營和使用權(quán)的基本單位，并朝著長期性和物權(quán)性這兩個方向匯聚。

簡要地分析農(nóng)村耕地制度的變革過程，主要分為三大步驟：一是改革開放之初的分田到戶，部分土地承包到戶，但集體保留了部分機動地，并擁有調(diào)整土地的權(quán)力；二是上個世紀九十年代初期以后，逐步規(guī)定農(nóng)村土地家庭承包經(jīng)營制度保持長期不變，并最終演變成為“30年不變”及“永遠不變”，集體調(diào)整土地的權(quán)力受到法律限制；三是1990年代中后期以后，中央逐步規(guī)定集體統(tǒng)一經(jīng)營管理的機動地比例將受到限制，并鼓勵取消機動地，集體對農(nóng)村耕地的控制權(quán)進一步受到限制。這三個步驟的最終成果集中表現(xiàn)在《物權(quán)法》中，也就是說，農(nóng)村耕地的承包經(jīng)營權(quán)實際上擁有了較為完整的物權(quán)。

在這三大步驟的過程中，中央和各地還進行了無數(shù)的土地制度改革實踐，并對土地流轉(zhuǎn)等改革領(lǐng)域進行了謹慎的探索，并至今仍然在試驗之中，并沒有形成相對確定的政策制度。

改革開放以來，雖然農(nóng)戶已經(jīng)成為耕地的基本經(jīng)營單位，但是，大部分地區(qū)出于各種實際情況，實行的是“兩田制”，村社集體在相當(dāng)大程度上保持了對耕地的控制權(quán)。從農(nóng)地制度的實踐過程來看，“兩田制”主要表現(xiàn)在兩個方面：一是大部分村社集體保留了數(shù)量不等的集體統(tǒng)一經(jīng)營的耕地，即所謂的“機動地”或“公田”；二是大部分地區(qū)在村社集體范圍內(nèi)維持著“三年一小調(diào)，五年一大調(diào)”的土地均分習(xí)慣。由于“兩田制”的客觀存在，使得家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制在各地的實踐千差萬別，體現(xiàn)了不同的地方習(xí)慣，在形成不少問題的同時，也應(yīng)該承認這種制度事實上對當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟社會發(fā)展作出了重大貢獻。不過，大概到了土地二輪承包的上個世紀九十年代中后期，“兩田制”基本上被拋棄，強調(diào)農(nóng)地經(jīng)營制度中家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的唯一正確性。其中重要的政策信號是明確規(guī)定集體統(tǒng)一經(jīng)營的機動地應(yīng)該保持在最小范圍內(nèi)，甚至應(yīng)該取消機動地（中央規(guī)定機動地不能超過總耕地面積的5%），并且，明確規(guī)定農(nóng)地承包一定30年不變，“增人不增地，減人不減地”，甚而******總理在2006年3月人大會議閉幕后的記者招待會中指出，“中國要給農(nóng)民的土地經(jīng)營權(quán)以長期的保障，15年不變，30年不變，也就是說永遠不變”。2007年，《物權(quán)法》正式頒布施行，土地承包經(jīng)營權(quán)被進一步確定為物權(quán)，并明確規(guī)定耕地承包期為30年及承包期內(nèi)發(fā)包方不得調(diào)整承包地。至此，經(jīng)過30年的改革，家庭承包經(jīng)營制基本上到達了其作為農(nóng)村基本經(jīng)營制度的地位。

相對于耕地制度的改革而言，林權(quán)改革幾乎是一步到位，遵循了《農(nóng)村土地承包法》、《物權(quán)法》等相關(guān)法律對30年農(nóng)地制度的所有改革經(jīng)驗，并有相當(dāng)大尺度的突破?！兑庖姟窙Q定，在5年之內(nèi)于全國范圍內(nèi)完成林權(quán)改革，而實際上，福建、江西、遼寧等試點省份在《意見》出臺之前已基本上完成了改革，浙江、云南、河南等改革力度較大的省份也接近完成，而大部分省市的改革都將在兩三年之內(nèi)完成，換言之，林權(quán)改革實際上是要在幾年之內(nèi)完成耕地制度改革幾十年來形成的經(jīng)驗。而林權(quán)改革的另外一個引人注目的地方在于，改革的意見和方案明確鼓勵林權(quán)的二次流轉(zhuǎn)，并為此鼓勵搭建市場交易平臺及政府軟件，市場化的取向是相當(dāng)明晰的，這一點，已經(jīng)遠遠突破了耕地制度改革的經(jīng)驗，在農(nóng)地制度的改革上是驚險一躍。如果說30年來農(nóng)村耕地制度的變革是一個漸進式的改革的話，那么，當(dāng)前正在推行的林權(quán)改革，則是相對激進的一步到位式的改革。

當(dāng)年“林業(yè)三定”改革為何失敗？

v林地制度改革一開始就與耕地制度的變革方向相一致。改革開放初期“林業(yè)三定”（穩(wěn)定山權(quán)林權(quán)，劃定自留山和確定林業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制），在一定意義上可以被看成是“分田到戶”的翻版。不過，與分田到戶的成功實踐相比，“林業(yè)三定”被普遍認為是一次失敗的改革。

衡量其失敗的標(biāo)準(zhǔn)是實行“林業(yè)三定”以后，一些地區(qū)的大量的林木資源被破壞，決策部門不得不于1987年叫停改革。從“林業(yè)三定”改革終止的1987年到林權(quán)改革全面推廣的2008年，未盡的改革制度在林業(yè)政策領(lǐng)域?qū)嵭辛?0余年的時間。20多年來，林業(yè)資源的流失并沒有因為改革的終止而得以遏制，林業(yè)管理實際上陷入了困局，這也實際上構(gòu)成了林權(quán)改革得以推動的背景之一。決策部門基本上把20多年來林業(yè)管理的困局歸因于“林業(yè)三定”政策，認為在不合時宜的情況下推行“林業(yè)三定”，廣大林農(nóng)并沒有真正理解和接受政策要義，最終導(dǎo)致了林業(yè)管理陷于失控的境地。并且，通過這次改革的教訓(xùn)，認識到林地和農(nóng)地的性質(zhì)有所不同，其生產(chǎn)周期等方面的不相一致導(dǎo)致了農(nóng)民對土地產(chǎn)出的預(yù)期不一樣，從而也就有可能產(chǎn)生不盡一致的行為邏輯。

仔細分析“林業(yè)三定”與“分田到戶”截然相反的政策后果，對于理解林權(quán)改革的方向與實踐過程是相當(dāng)有幫助的。當(dāng)前的林權(quán)改革方向在本質(zhì)上仍然是家庭承包經(jīng)營制度從耕地到林地的拓展和延伸，是這一制度在林業(yè)上的豐富和完善，這一點與“林業(yè)三定”并沒有本質(zhì)的區(qū)別。因而，改革的方向本身并非決定成敗的唯一要素，關(guān)鍵的還在于改革是否適合時宜。除了決策部門所言的林業(yè)與農(nóng)業(yè)的性質(zhì)有所不一導(dǎo)致了“林業(yè)三定”改革的失敗這一邏輯之外，還有一個重要背景是先行一步的分田到戶已經(jīng)把農(nóng)民的生產(chǎn)積極性調(diào)動起來?？陀^上的緣由還在于，改革開放后的鄉(xiāng)村社會的市場體系已經(jīng)形成，在這種情況下，解決吃飯問題之后，如何致富已經(jīng)成為農(nóng)戶最關(guān)心的問題。

由此，造成長期以來林業(yè)管理困境的根本原因并不在于是否進行“林業(yè)三定”的改革，而在于快速啟動的現(xiàn)代化刺激了農(nóng)戶致富的欲望。尤其是改革開放以后，林業(yè)的延伸產(chǎn)業(yè)迅速發(fā)展，對林木的需求量急劇上升，因而，在市場的撬動之下，無論是集體經(jīng)營還是家庭經(jīng)營的林業(yè)，無一例外都遭到了沖擊。改革開放30年來林木市場需求量的大量增加，是“林業(yè)三定”之前及之后林業(yè)資源大量減少的根本原因。

因而，進一步分析林業(yè)改革的方向及實踐時，就不能不考慮林業(yè)對于農(nóng)民家庭生計及村社集體而言所具有的特殊重要的位置?！傲謽I(yè)三定”使得大部分林區(qū)及山區(qū)的集體林地具有三種相互聯(lián)系而又有所區(qū)別的經(jīng)營制度，一種是自留山，對于農(nóng)民家庭而言，這是一種最具物權(quán)性和長期性的家庭經(jīng)營的山林，不過，大部分地區(qū)的農(nóng)民家庭所擁有的自留山，不僅所占所有山林面積的比例極小，并且，絕對數(shù)量也極少，并不能完全滿足農(nóng)民的日常生產(chǎn)生活的需要；還有一種是承包責(zé)任山，由于改革的不完全性，各地的責(zé)任山所占的比例并不平衡，不過，總體上都要比自留山要多出不少；絕大部分山林仍然屬于集體統(tǒng)一經(jīng)營管理性質(zhì)的“公山”。從“林業(yè)三定”后的林業(yè)政策實踐來看，無論是自留山、責(zé)任山還是“公山”，都遭到了極大的破壞，林業(yè)管理的政策績效實際上與林權(quán)性質(zhì)沒有直接的關(guān)系?！翱可匠陨健睔v來是山區(qū)林區(qū)農(nóng)民生存的主要手段，集體化時代甚至一度形成了“農(nóng)副結(jié)合，以林養(yǎng)農(nóng)”的家庭和集體生計模式。改革開放以后，大部分山區(qū)及林區(qū)提出的致富口號是向山要錢，林業(yè)不僅在維持生存的意義上繼續(xù)發(fā)揮作用，并且在農(nóng)民發(fā)家致富的意義上具有戰(zhàn)略地位，如此，應(yīng)該承認的是，改革開放30年來，林業(yè)資源轉(zhuǎn)化成資金和資本的沖動客觀上與林業(yè)的生態(tài)地位發(fā)生了沖突?！傲謽I(yè)三定”的改革方向并沒有錯，決定其失敗的根本原因在于分田到戶后的農(nóng)民生產(chǎn)積極性的釋放及快速致富的沖動與林業(yè)的特殊性質(zhì)發(fā)生了沖突。

林權(quán)改革中可能出現(xiàn)的問題

分析至此，可以看出林權(quán)改革的實踐方向?qū)嶋H上有兩個相當(dāng)重要的歷史線索在起作用。一是30年來農(nóng)村耕地制度的變革，這一變革已隨著2007年《物權(quán)法》的出臺而基本完成；二是30年來林權(quán)山權(quán)在農(nóng)村中的實踐，“林業(yè)三定”政策因為林業(yè)管理環(huán)境的變化而使得這一政策的實踐效果并不盡善盡美。30多年來農(nóng)村耕地釋放出來的巨大的生產(chǎn)力，以及實行家庭承包責(zé)任制后農(nóng)村社會的相對穩(wěn)定，使人們有理由相信農(nóng)村耕地制度的變革是相當(dāng)成功的，也讓決策層有理由相信農(nóng)村耕地制度的變革足以為林權(quán)改革提供完整的經(jīng)驗借鑒。尤其是在不滿意于當(dāng)前的林業(yè)現(xiàn)狀，以及在社會和市場需求對林業(yè)提出更高要求的情況下，林權(quán)改革被提上議事日程的一開始就抓住了耕地制度變革的經(jīng)驗。

不過，從林權(quán)改革相關(guān)的政策解讀來看，幾乎沒有提及30多年來農(nóng)村耕地制度變革的極端復(fù)雜性，其成功經(jīng)驗遠遠還不在于“分田到戶”本身，而還在于家庭承包經(jīng)營制度下的“兩田制”在各地的積極實踐。同樣沒有注意到的是，30多年的林地制度實踐，客觀上已經(jīng)構(gòu)成為農(nóng)地制度實踐不可分割的一部分，是“兩田制”在廣大山區(qū)得以實現(xiàn)的重要基礎(chǔ)。

考量30年來農(nóng)村社會的穩(wěn)定發(fā)展，不僅僅要看到農(nóng)民生活水平的不斷提高，更應(yīng)該看到農(nóng)村社會的整體發(fā)展，各種基礎(chǔ)設(shè)施的不斷完善及社會福利的不斷提高。農(nóng)村社會的整體發(fā)展，應(yīng)該歸因于分田到戶以后農(nóng)村社會生產(chǎn)力的不斷釋放，還應(yīng)該歸因于在兩田制的實踐過程中，集體經(jīng)濟承擔(dān)了大量的水利、教育、公路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)任務(wù)，為農(nóng)村生產(chǎn)力的極大發(fā)展創(chuàng)造了基礎(chǔ)條件。大量的森林資源轉(zhuǎn)化為資金和資本以后，一部分成為農(nóng)民生產(chǎn)和生活的資金，以及發(fā)展的資本，而相當(dāng)大部分維持了集體經(jīng)濟的運轉(zhuǎn)，并完成了大量的國家稅收，林業(yè)資源的流失在相當(dāng)大程度上只是表現(xiàn)為利益主體的分配不均問題。如果不從這方面去認識30多年來的農(nóng)地制度實踐，是不完全的，也是不符合歷史事實的。

從農(nóng)地制度的歷史和實踐經(jīng)驗中審慎地看待當(dāng)前林權(quán)改革的方向及實踐是相當(dāng)有必要的。林權(quán)改革堅持了30年來農(nóng)村改革的基本方向，但是，卻與30年來漸進式的農(nóng)地制度改革多有相悖之處。對照30年來農(nóng)村改革的基本經(jīng)驗，評估林權(quán)改革實踐過程可能出現(xiàn)的一些問題是有必要的。誠如《意見》所指出的，“集體林權(quán)制度改革是農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系的重大變革，事關(guān)全局、影響深遠”，從30年農(nóng)地制度改革的實踐來看，生產(chǎn)關(guān)系的變革是農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展的重要推手，但同時也是造成各種社會問題的根源，從林權(quán)改革的出臺來看，人們更容易看到的是前者，而對于后者卻有可能估計不足。

事實上，從已有的林權(quán)改革的試點和實踐來看，如此徹底的改革對農(nóng)村社會所造成的震動是難以估量的。林權(quán)改革同時帶來的是林業(yè)資源進一步轉(zhuǎn)化為資金和資本，從這個意義上看，林權(quán)改革所帶來的經(jīng)濟效益幾乎是必然的。而問題的關(guān)鍵還在于，從林權(quán)改革的實際操作過程來看，資源轉(zhuǎn)化為資金和資本，基本上依賴于市場機制的引入，大規(guī)模的資本進入林業(yè)領(lǐng)域幾乎是必然的趨勢。這一點，已經(jīng)從林權(quán)改革的幾個試點省份典型如福建省的試點中看出來?！兑庖姟窂娬{(diào)了林權(quán)改革中初次分配的公平公正性，也即均分到戶，但是同時規(guī)定落實處置權(quán)，鼓勵林地和林木的二次流轉(zhuǎn)，而相當(dāng)多的試點地區(qū)在初次分配中就進行了招標(biāo)的形式，把集體林權(quán)一次性地過渡到少數(shù)人手中，由此，造成的分配不均等后果已在《意見》出臺之時即已表現(xiàn)出來。在允許甚至鼓勵二次流轉(zhuǎn)的狀況下，林權(quán)的集中幾乎無法避免，這在事實上改變了30多年來農(nóng)村社會的基本的生產(chǎn)關(guān)系。

在土地二次流轉(zhuǎn)仍受到相當(dāng)大的限制的情況下，農(nóng)村社會的生產(chǎn)關(guān)系變革實際上仍然只是在村社集體內(nèi)部進行，換言之是，是村社內(nèi)部集體和農(nóng)戶之間生產(chǎn)關(guān)系的調(diào)整，并沒有從根本上觸動村社集體的完整性。并且，農(nóng)村耕地經(jīng)營管理制度中的家庭承包經(jīng)營制始終堅持的一點是土地均分的原則，在“三年一小調(diào)，五年一大調(diào)”的情況下，均分的觀念已深入人心。因而，必須注意到的是，30年來農(nóng)地制度的變革不僅僅在制度上實現(xiàn)了家庭承包經(jīng)營的主體地位，還同時帶來了村社集體成員內(nèi)部的平均主義觀念（這一點與新中國成立以來的社會主義新傳統(tǒng)相銜接），村社成員內(nèi)部分配關(guān)系的不平均必將帶來種種社會問題。但是，允許及鼓勵二次流轉(zhuǎn)的集體林權(quán)改革，不僅容易形成村社集體成員內(nèi)部的不平均，還事實上造成了村社集體外部力量的進入，這對長期以來形成的集體“成員權(quán)”是一個根本的沖擊。林權(quán)改革打破了改革開放30年，甚至是建國60年來形成的集體成員間平均占有資源的社會主義新傳統(tǒng)，無論這種突破是在正面意義上還是在負面意義上。應(yīng)該充分認識集體內(nèi)部成員資源占有的不平均，尤其是外部力量進入村莊給村落社會帶來的強大沖擊，從一定意義上看，林權(quán)改革所帶來的資源重組，不僅意味著生產(chǎn)關(guān)系的變革，還意味著農(nóng)村社會關(guān)系的重大變革。外部資本及隨著資本而來的各種管理力量進入村莊以后，歷史以來形成的相對封閉卻較為完整的村落社會的共同體將被打破，農(nóng)村社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)將被瓦解，這將對農(nóng)村社會的治理產(chǎn)生根本性的沖擊。很遺憾的是，無論是多年來的林權(quán)改革試點，還是《意見》的出臺，都沒有對林權(quán)改革所可能帶來的農(nóng)村社會關(guān)系的變革及治理環(huán)境的變化作出積極的反應(yīng)。

30年來農(nóng)村改革的經(jīng)驗確定了林權(quán)改革的方向，確定具有長期性和物權(quán)性特征的林權(quán)成為林權(quán)改革的基本方向，從實踐的過程來看，這既是家庭承包經(jīng)營制度從耕地到林地的拓展和延伸，又是對既有的農(nóng)地制度的重大突破。在充分認識到農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系的變革所帶來的農(nóng)村生產(chǎn)力的釋放的同時，對照30年來農(nóng)村漸進式的改革經(jīng)驗，有必要認真評估林權(quán)改革所可能帶來的村落社會共同體的瓦解及其對鄉(xiāng)村治理的挑戰(zhàn)