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摘要：本文分析農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整中的耕地節(jié)約問題及其對策。

關(guān)鍵詞：農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整；耕地；土地；節(jié)約

近年來，我國的土地資源尤其是耕地面積不斷減少。截至2006年10月31日，我國耕地面積僅有18.27億畝，人均耕地僅有1.39畝，不到世界人均水平的40％。耕地減少的原因很多，其中建設(shè)占用、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整占用、生態(tài)退耕以及災(zāi)毀耕地是導(dǎo)致我國耕地減少的主要原因。

一、我國農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的動(dòng)因

農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整最根本的原因在于經(jīng)濟(jì)利益的調(diào)整。一是由于農(nóng)產(chǎn)品供求結(jié)構(gòu)的改變，導(dǎo)致農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格變動(dòng)，農(nóng)民為獲得最大的收益會(huì)改變種植結(jié)構(gòu)。二是農(nóng)民在農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整過程中存在“羊群效應(yīng)”，并由此帶來大規(guī)模的農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，這種調(diào)整的目的也是為獲得最大的收益。三是地方政府為發(fā)展經(jīng)濟(jì)或取得政績等因素所產(chǎn)生的由地方政府組織實(shí)施農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整?？傊?，我國農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的動(dòng)因主要源于兩方面：一是源自農(nóng)民對自身種植收益最大化的追求；二是源自于地方政府組織和引導(dǎo)下的農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的動(dòng)因除利益因素影響外，還有其客觀因素的影響。具體講，我國的農(nóng)業(yè)產(chǎn)值在農(nóng)林牧漁業(yè)產(chǎn)值中所占的比重由1978年的80％降為2006年的50.8％，與此同時(shí)，漁牧業(yè)所占比重則強(qiáng)勁增長。之所以會(huì)出現(xiàn)這種調(diào)整是因?yàn)槲覈娘嬍辰Y(jié)構(gòu)出現(xiàn)較大變化，從1978年至2006年我國主要年份平均每天主要社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)和我國人均每天食品數(shù)量情況可看出：第一，我國人均每天消費(fèi)小麥、玉米和稻谷的數(shù)量逐年下降。如，1990年我國人均每天消費(fèi)小麥220.6克，到2005年則降為164.3克。第二，我國人均每天消費(fèi)水果、禽蛋和肉類的數(shù)量不斷增加。如，我國人均每天消費(fèi)豬肉在1990年為54.74克，而到2005年則增加到每天消費(fèi)104.4克，基本上翻一倍；1990年我國人均每天消費(fèi)禽蛋為16.64克，2005年則增加到50.27克，增長2倍多。第三，城市和農(nóng)村在飲食上的調(diào)整速度相差較大。農(nóng)村僅僅在糧食的人均消費(fèi)量上超過城市，其他標(biāo)準(zhǔn)則低于城市。如，1983年我國農(nóng)村年人均消費(fèi)糧食260千克，城市為144.5千克，而到2006年，這一數(shù)據(jù)分別變?yōu)?05.6千克和75.9千克，城市人均消費(fèi)糧食量下降快一半。第四，從我國主要年份平均每天主要社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)統(tǒng)計(jì)情況也可看出，我國飲食結(jié)構(gòu)以及對不同農(nóng)產(chǎn)品的需求正不斷發(fā)生變化，正是由于這種變化，客觀上加快了我國農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的步伐。當(dāng)然，農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整不僅僅是農(nóng)作物的種植比例的調(diào)整，而是涉及更廣的范圍。

二、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整對耕地利用的影響

農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整不僅是利益關(guān)系的調(diào)整也是土地資源配置的調(diào)整，農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整必然對我國土地利用尤其對耕地利用產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。一般而言，農(nóng)地的非農(nóng)化表現(xiàn)為：一是將耕地、林地、草地等直接用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的土地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地；二是在農(nóng)用地內(nèi)部的轉(zhuǎn)用，即將耕地轉(zhuǎn)為林地、草地或養(yǎng)殖水面；三是在耕地或林地、草地內(nèi)部的轉(zhuǎn)用。如，將糧食種植轉(zhuǎn)為蔬菜種植，將蘋果園改為桃園。農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整對耕地的影響主要表現(xiàn)在：農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整往往在減少耕地的同時(shí)，使糧食產(chǎn)量下降，影響糧食安全；農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整中，將耕地耕種改為種植果樹或魚塘，甚至轉(zhuǎn)為建設(shè)用地時(shí)，不利于耕地肥力的保持，甚至毀滅性破壞耕地耕種糧食作物的能力；農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整中由于農(nóng)民調(diào)整種植結(jié)構(gòu)的盲目性，容易導(dǎo)致耕地質(zhì)量的下降和耕地的損失。從農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的實(shí)際情況看，1986至1995期間，農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整占地約占62％的比重，1996年之后農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整仍約占14.6％。隨著我國工業(yè)化和城市化的不斷推進(jìn)，我國的農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整仍將持續(xù)下去，但隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)的規(guī)模將會(huì)處于一個(gè)較為穩(wěn)定的狀態(tài)。據(jù)土地管理部門統(tǒng)計(jì)，1991年至1994年，發(fā)展果園占用耕地40萬畝以上的有9個(gè)??；果園占用耕地在整個(gè)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整占用耕地面積中的比重，有12個(gè)省在50％以上。魚塘占用耕地在農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整中的比重由“七五”期間的4.42％上升到“八五”期間的10.05％。1991年至1994年，林業(yè)和畜牧業(yè)發(fā)展也占用部分耕地，但大多屬于改善生態(tài)環(huán)境的正常調(diào)整。隨著農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的推進(jìn)，我國的蔬菜、果園和油料等作物的種植面積逐年增加，而糧食作物的播種面積波動(dòng)較大，總體上呈現(xiàn)減少趨勢。

我國農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整導(dǎo)致耕地減少的波動(dòng)性較大。農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整對耕地減少的影響呈現(xiàn)一定的周期性，這一方面反映了農(nóng)民在調(diào)整種植結(jié)構(gòu)中的自發(fā)性和反復(fù)性，另一方面也反映國家和政府對農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整占地的調(diào)控作用。但我國由農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整所帶來的各省耕地減少情況差異較大。從2001年至2005年間由農(nóng)業(yè)調(diào)整所帶來的各省耕地平均減少的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)可看出：江蘇、浙江、廣東、四川、云南、山西和新疆等地農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整對當(dāng)?shù)馗販p少的影響較為明顯。這些地區(qū)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整對耕地影響的特點(diǎn)主要是：經(jīng)濟(jì)發(fā)展快的省份，通過農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，大量農(nóng)地被轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，如江蘇、浙江和廣東等地；適合發(fā)展果樹或魚塘養(yǎng)殖的地區(qū)，如四川、新疆等地將大量農(nóng)地轉(zhuǎn)為果園或養(yǎng)殖水面，導(dǎo)致耕地面積減少。內(nèi)蒙古、遼寧和黑龍江等地則通過進(jìn)行農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整增加了耕地面積，原因在于這些地區(qū)可開墾為耕地面積較多。另外，近年來新疆等部分地區(qū)也出現(xiàn)通過農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整增加耕地的現(xiàn)象，如新疆在2005年通過農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整增加耕地426000畝。

三、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整中的耕地節(jié)約途徑

如何在農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整中避免耕地不斷減少，實(shí)現(xiàn)土地節(jié)約?概括來講，就是要在農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整中，通過規(guī)劃和調(diào)配等方法來實(shí)現(xiàn)耕地節(jié)約利用，即通過對農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整進(jìn)行科學(xué)規(guī)劃、對其中的利益關(guān)系進(jìn)行合理調(diào)配等措施，來實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整中的耕地節(jié)約。在農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整中實(shí)現(xiàn)耕地節(jié)約可從以下五個(gè)方面來考慮：(一)加強(qiáng)對農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的總體規(guī)劃和正確引導(dǎo)。土地的總體利用規(guī)劃對農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整中的節(jié)約用地至關(guān)重要，國家要加強(qiáng)規(guī)劃和引導(dǎo)，規(guī)范和引導(dǎo)農(nóng)民的農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整行為，合理規(guī)劃農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整用地，依法處置違法用地。這樣，一方面通過總體規(guī)劃可限制農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的速度和規(guī)模，從總體上對農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整進(jìn)行規(guī)范和引導(dǎo)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整按照統(tǒng)一規(guī)劃，宜農(nóng)則農(nóng)，宜牧則牧，宜漁則漁，有步驟有計(jì)劃的實(shí)施。另一方面，通過土地總體規(guī)劃可實(shí)現(xiàn)對地方政府參與農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的行為進(jìn)行規(guī)范，防止農(nóng)民和地方政府盲目的和僅僅追求自身利益最大化的行為，從而有效保護(hù)耕地，實(shí)現(xiàn)耕地的節(jié)約利用。從總體看，農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整要符合土地利用總體規(guī)劃確定的土地利用方向、結(jié)構(gòu)和布局。為此，要積極引導(dǎo)農(nóng)民優(yōu)先利用閑置土地，充分開發(fā)非耕地資源和未利用地，減少占用耕地；禁止基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)內(nèi)挖塘養(yǎng)魚、發(fā)展林果業(yè)。另外，土地利用總體規(guī)劃確定為需退耕還林、還草、還湖的地區(qū)，要有計(jì)劃有步驟進(jìn)行，加強(qiáng)林草地保護(hù)，不得改為它用。

(二)對農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整中的利益關(guān)系進(jìn)行調(diào)配。農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的根本目的是提高農(nóng)業(yè)的整體素質(zhì)和效益。要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，客觀上就要求對現(xiàn)有的土地資源包括耕地資源進(jìn)行重新組合，按照市場需求合理配置土地與其它生產(chǎn)要素。然而，在這一調(diào)整過程中，由于各種利益關(guān)系的存在使農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)并不完全按照設(shè)計(jì)的模式來運(yùn)行，如果對利益關(guān)系的處理不當(dāng)，一方面會(huì)導(dǎo)致農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的失敗，另一方面也會(huì)導(dǎo)致土地的浪費(fèi)等不利結(jié)果。一般而言，在正常的農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整中，農(nóng)民所關(guān)心的利益是實(shí)現(xiàn)自身收入的最大化，政府所關(guān)心的利益是當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)的良性發(fā)展。但事實(shí)往往并非如此。因?yàn)檗r(nóng)民追逐自身利益的最大化未必是整體利益最大化。另外，政府職能的發(fā)揮依靠的是政府工作人員的廉潔工作以及國家法律賦予的職責(zé)。然而，有時(shí)一些地方政府官員僅僅為追求政績而不切實(shí)際的讓農(nóng)民調(diào)整農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，這樣不僅達(dá)不到用結(jié)構(gòu)調(diào)整來提高經(jīng)濟(jì)效益的目的，而且可能會(huì)大量減少耕地的數(shù)量，并可能使生態(tài)環(huán)境遭到破壞，給糧食生產(chǎn)及種植業(yè)帶來不利影響。這些做法必將導(dǎo)致農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的失誤。因此，要在農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整中實(shí)現(xiàn)耕地節(jié)約，必須保證農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的成功實(shí)施。這就需要對農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整中的利益關(guān)系進(jìn)行調(diào)配，對農(nóng)民利益的調(diào)整可通過增加農(nóng)民的風(fēng)險(xiǎn)意識來進(jìn)行；對政府的利益關(guān)系的調(diào)整要注意限制政府的不當(dāng)行為，樹立政府服務(wù)群眾的理念，杜絕為政府自身利益而做出有損國家整體利益的決策。

(三)充分發(fā)揮價(jià)格機(jī)制的作用。農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整過程中，在由價(jià)格來調(diào)配土地資源的同時(shí)，可給予農(nóng)民更多的風(fēng)險(xiǎn)提示和實(shí)際指導(dǎo)，從而在實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整利益最大化的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)土地的節(jié)約利用。由于農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整會(huì)帶來糧食產(chǎn)量的變化，產(chǎn)量的減少又會(huì)影響價(jià)格的波動(dòng)。因此，需要讓農(nóng)民了解各種產(chǎn)品的長期價(jià)格走勢，不可盲目跟著價(jià)格的波動(dòng)而調(diào)整種植結(jié)構(gòu)，因?yàn)椴粩嗾{(diào)整種植結(jié)構(gòu)只會(huì)加劇價(jià)格的波動(dòng)，而不能帶來收益的提高，極有可能帶來耕地的損失，不利于耕地的節(jié)約和保護(hù)。

(四)要尊重經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律，充分尊重農(nóng)民意愿。農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整要考慮當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況，比如當(dāng)?shù)貧夂?、地理、運(yùn)輸條件等的制約，要因地制宜的進(jìn)行農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。一味的盲從或模仿未必能真正達(dá)到農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的目的，反而會(huì)造成利益的損失和土地浪費(fèi)。因此，農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)結(jié)構(gòu)調(diào)整要尊重經(jīng)濟(jì)規(guī)律，要結(jié)合當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況進(jìn)行。在農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整過程中要充分尊重農(nóng)民意愿，要讓群眾真正了解農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的意義和作用，讓農(nóng)民感受到農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整能夠帶來的好處。這樣，才能調(diào)動(dòng)農(nóng)民的積極性，實(shí)現(xiàn)合理的農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)對土地的節(jié)約利用和保護(hù)。

(五)要實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整中耕地的節(jié)約，可通過耕地的立體利用、規(guī)?；{(diào)整、政策引導(dǎo)和技術(shù)支持等措施來實(shí)現(xiàn)。一是在農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整中，要改革原有的種植模式，可通過開展立體種植的方法來實(shí)現(xiàn)土地節(jié)約。如，進(jìn)行水田養(yǎng)殖、在果園間隙種植糧食作物、在玉米地里套種大豆等方法來提高農(nóng)地的使用效率，從而實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整中的土地節(jié)約。二是通過在農(nóng)業(yè)調(diào)整中實(shí)現(xiàn)土地的規(guī)?；?jīng)營來實(shí)現(xiàn)土地節(jié)約。就一般情況而言，實(shí)現(xiàn)規(guī)?；?jīng)營可提高土地產(chǎn)出效率，有利于農(nóng)產(chǎn)品的銷售和加工等。土地使用效率的提高就相當(dāng)于節(jié)約土地，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整中的土地節(jié)約。三是在農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整中，通過對農(nóng)村閑置土地的利用和開發(fā)來實(shí)現(xiàn)土地的節(jié)約。可通過對溝渠和農(nóng)田道路等方面的綜合整治來節(jié)約土地。四是通過在農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整中加強(qiáng)種植信息提供和種植技術(shù)支持，合理調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)土地的高效利用，從而節(jié)約耕地