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【摘要】農(nóng)村實行稅費改革以后，鄉(xiāng)村負債問題日益突出，已成為制約農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和影響農(nóng)村穩(wěn)定的重大問題。本文對鄉(xiāng)村負債的成因與解決方案進行了深入探討。

當(dāng)前，鄉(xiāng)村負債范圍之廣，數(shù)目之大，已到了觸目驚心的地步。據(jù)一些學(xué)者的調(diào)查推算，目前全國65％的鄉(xiāng)鎮(zhèn)都有不同程度的負債現(xiàn)象發(fā)生，債務(wù)總額不低于6000億元，平均每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的債務(wù)近450萬元。切實解決鄉(xiāng)村負債這一問題已顯得十分迫切。筆者認為，認真分析鄉(xiāng)村負債的成因，對妥善化解鄉(xiāng)村負債，促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，維護社會大局穩(wěn)定具有重要意義。

一、鄉(xiāng)村負債的成因分析

（一）鄉(xiāng)村經(jīng)濟不發(fā)達，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化水平低是形成鄉(xiāng)村負債的根本原因

近幾年，鄉(xiāng)村債務(wù)越來越重，與鄉(xiāng)村經(jīng)濟不發(fā)達、鄉(xiāng)村財源枯竭有很大關(guān)系。越是經(jīng)濟欠發(fā)達的鄉(xiāng)村，債務(wù)越重。據(jù)調(diào)查，目前鄉(xiāng)村負債大多分布在中西部地區(qū)、東北地區(qū)等經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)。這是由區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展不平衡所導(dǎo)致的。在經(jīng)濟不發(fā)達地區(qū)，農(nóng)業(yè)發(fā)展落后、缺乏優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)和特色產(chǎn)品，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化水平低，很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展后勁不足，盈利減少，虧損增加，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的貢獻不大。這些都直接導(dǎo)致了鄉(xiāng)村財政財源萎縮、財力薄弱，而當(dāng)前鄉(xiāng)村各項公益事業(yè)均需大量投入，鄉(xiāng)鎮(zhèn)自身收入與日益增長的物質(zhì)文化生活的需要支出不相適應(yīng)，支出遠遠大于收入。據(jù)調(diào)查，河南鶴壁市的西崗鄉(xiāng)是該市25個鄉(xiāng)鎮(zhèn)中面積最大、人口最多的鄉(xiāng)。這個鄉(xiāng)2004年鄉(xiāng)村財政收入為180.5萬元，其中，農(nóng)業(yè)稅正稅收入124.82萬元，占全部財政收入的69％，附稅收入24.96萬元，37個村平均每村僅6700元。正稅、附稅相加占全鄉(xiāng)財政收入的82％，而支出卻高達1395萬元。為了確保鄉(xiāng)村工作的正常開展，鄉(xiāng)領(lǐng)導(dǎo)只能靠拿政府的信譽來四處借債，鄉(xiāng)債務(wù)日益增加也就不可避免。

（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)財權(quán)和事權(quán)不統(tǒng)一是形成鄉(xiāng)村負債的重要原因

1994年分稅制改革以后，明確規(guī)定了各級政府的財權(quán)，而對相應(yīng)的事權(quán)未做規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財權(quán)和事權(quán)嚴(yán)重不適應(yīng)。由于各級財政的捉襟見肘，一些省、市、縣級政府將部分本應(yīng)由自身承擔(dān)的事權(quán)全部或部分下放給下一級政府，導(dǎo)致財政收支矛盾在財政體系內(nèi)不斷下移，最后傳導(dǎo)在最末端的鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府身上。在財權(quán)已經(jīng)大大縮小的情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政支出包括人員經(jīng)費、辦公經(jīng)費、本地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展和維護社會穩(wěn)定方面的支出卻在不斷增加，財政收支矛盾日趨突出。同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府還承擔(dān)著過重的公共產(chǎn)品供給的責(zé)任。如，安陽縣永和鄉(xiāng)在鄉(xiāng)村道路修建項目中，2002年上級出臺的政策為每公里補2萬元，2004年調(diào)整為每公里補8萬元，而要修5米寬、20公分厚的路，每公里則需要20萬元。也就是說，每公里還差12萬元，而這12萬元需要鄉(xiāng)村自己解決，在缺乏財力的情況下，鄉(xiāng)村只能負債，加重了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政拮據(jù)的情況。

（三）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的“錯位”是形成鄉(xiāng)村負債的主要原因

調(diào)查顯示，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的巨額負債是從1993年以后逐漸累積起來的，其中大辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)一開始就把鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政拖入惡性負債的泥潭。當(dāng)時，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了促進地方經(jīng)濟發(fā)展和追求自身的利益，興辦了很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)。這些企業(yè)本應(yīng)該推向市場，成為市場經(jīng)濟的主體，政府主要提供一些服務(wù)職能，而一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府卻采取了行政命令和“一刀切”的方式，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府成了市場經(jīng)濟的主體，這就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的“錯位”。由于政府職能的“錯位”，再加上鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟基礎(chǔ)薄弱、缺乏運行項目的資金，政府不得不向銀行等金融機構(gòu)、企業(yè)和個人借款。但是由于缺乏人才、資源和科學(xué)論證，這些企業(yè)的市場競爭能力很弱。特別是近年來，隨著市場競爭的逐步加劇，這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)產(chǎn)權(quán)不清、機制僵化、管理粗放等問題逐漸顯現(xiàn)出來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展普遍陷入困境，很多企業(yè)虧損倒閉，留下一大堆債務(wù)無法償還，最終落到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府身上。

（四）鄉(xiāng)村干部政績考核機制不完善是形成鄉(xiāng)村負債的直接原因

當(dāng)前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的任命是由上一級政府來進行的，并接受上一級政府的考核，而上級政府對鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)人的政績考核缺乏行之有效、切實可行的考核機制，鄉(xiāng)干部政績考核往往只靠年初簽定的目標(biāo)責(zé)任書，考核方法單一、內(nèi)容簡單，難以操作，對一些政績及長遠利益難以兼顧。加之基層干部“走讀”現(xiàn)象日趨嚴(yán)重，變動頻繁，造成工作中的不穩(wěn)定性加大，加劇了鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部決策行為的短期化。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部不顧客觀條件，追求“政績”工程、“形象”工程，導(dǎo)致鄉(xiāng)村負債增加。據(jù)調(diào)查得知，河南省安陽市的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政負債高達5.7億元，平均每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)負債596.6萬元，最高的竟達2206萬元。安陽市鄉(xiāng)鎮(zhèn)債臺高筑的一個重要原因是當(dāng)年以行政推動、強壓指標(biāo)的方式大搞“千村千萬工程”所致。另外，現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部無論是在任還是離任審計中均無經(jīng)費使用狀況方面的考核，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政運行過程中的赤字、負債狀況并不影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的提拔、升遷和重用，直接導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部有恃無恐地借債，債務(wù)負擔(dān)越來越重。

（五）鄉(xiāng)村財務(wù)管理職能弱化，財政監(jiān)督機制不健全是形成鄉(xiāng)村負債的間接原因

目前在我國基層政權(quán)中，“以權(quán)代法”現(xiàn)象很普遍。在一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)，以行政決議來確定收支框架，財政預(yù)算形同虛設(shè)，缺乏對支出的約束力。不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有制定切實可行的財政、財務(wù)管理制度，多頭審批，隨意性很大，不合理的支出名目繁多，亂收濫支現(xiàn)象嚴(yán)重。有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政非常困難，但通訊設(shè)施、交通工具、招待等費用開支卻居高不下；與此同時，財政監(jiān)督缺位。按照《預(yù)算法》的要求，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政必須要有嚴(yán)格的預(yù)決算管理制度，在預(yù)算的執(zhí)行過程中不得出現(xiàn)赤字。但許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財政預(yù)算，不能按時向鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大匯報并審議，預(yù)算監(jiān)督嚴(yán)重流于形式。所有這些，都嚴(yán)重侵蝕著鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的基礎(chǔ)，使本來就負債累累的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政雪上加霜。

二、化解鄉(xiāng)村負債的對策

鄉(xiāng)村負債的成因是多方面的，既有經(jīng)濟發(fā)展方面的原因又有體制方面的原因。為了從根本上解決鄉(xiāng)村債務(wù)問題，確保農(nóng)村經(jīng)濟健康快速發(fā)展，化解鄉(xiāng)村負債應(yīng)從多方面著手。也就要說，既要大力發(fā)展鄉(xiāng)村經(jīng)濟，又要改革現(xiàn)行體制等。具體來說，可采取以下對策：

（一）大力發(fā)展鄉(xiāng)村經(jīng)濟，不斷壯大鄉(xiāng)村經(jīng)濟實力和財政支付能力

調(diào)查顯示，鄉(xiāng)村負債的多少與當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展水平有著正相關(guān)關(guān)系。只有鄉(xiāng)村經(jīng)濟發(fā)展了，財政收入增多了，鄉(xiāng)村可拿出部分收入還債，才能從根本上化解債務(wù)。要發(fā)展鄉(xiāng)村經(jīng)濟，1.要落實科學(xué)的發(fā)展觀，統(tǒng)籌區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，把更多的財力向農(nóng)村傾斜，以增加農(nóng)村收入；2.要加快工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進程，大力發(fā)展縣域經(jīng)濟，壯大鄉(xiāng)村實力；3.要在制訂科學(xué)穩(wěn)定的農(nóng)村經(jīng)濟政策基礎(chǔ)上，因地制宜，突出特色，科學(xué)發(fā)展。政府要給予鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)優(yōu)惠政策，積極扶持，加強監(jiān)管，提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)。

（二）完善地方財政管理體制，使各級政府的財權(quán)和事權(quán)相統(tǒng)一

各地要按照“財力向下傾斜，財權(quán)和事權(quán)相統(tǒng)一”的原則，調(diào)整中央、地方、基層的收入分配關(guān)系，適當(dāng)增加基層收入分成比例，不斷推進和完善農(nóng)村稅費改革，合理確定各級政府的事權(quán)，使各級政府的財權(quán)和事權(quán)相統(tǒng)一，進一步完善地方財政管理體制；有條件的地方可以推行“省直管縣”財政管理體制，增強基層財力；要積極穩(wěn)妥推行“鄉(xiāng)財縣管鄉(xiāng)用”財政管理方式改革；要進一步調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)，加大對農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的投入；切實落實財政對村級組織的補助政策，并逐步提高補助水平，確保村級組織正常運轉(zhuǎn)。有條件的地方政府應(yīng)安排一定的資金，用于償還農(nóng)村義務(wù)教育負債和其它應(yīng)優(yōu)先化解的鄉(xiāng)村負債；省級財政應(yīng)安排專項資金，建立償債獎勵機制，支持基層推進化解鄉(xiāng)村負債工作。（三）推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變，為化解鄉(xiāng)村負債創(chuàng)造良好環(huán)境

要繼續(xù)推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革，精簡人員，切實轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能，規(guī)范政府行為，降低行政成本；要努力促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，增強鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對農(nóng)業(yè)農(nóng)村的公共服務(wù)能力，防止政府“越位”和“不到位”，讓企業(yè)真正成為市場的主體，參與激烈的市場競爭，增強鄉(xiāng)村經(jīng)濟實力，促進農(nóng)民增收，不斷擴大鄉(xiāng)村債務(wù)清償能力。

（四）完善基層干部考核辦法，為化解鄉(xiāng)村負債提供有力保障

對干部政績的考察要結(jié)合其自身所處的大環(huán)境，考核干部政績應(yīng)從全局出發(fā)，不囿于一個地方進行孤立、片面的考察，不僅要看基層干部上了多少項目、投入了多少資金、做了哪些看得見的政績，還要對干部工作中的干群關(guān)系、負債情況、項目的三大效益（經(jīng)濟、社會、生態(tài)）等潛業(yè)績方面進行全面評價，并將考核意見與干部使用培養(yǎng)相結(jié)合，避免少數(shù)人為了個人的政績而不顧實際地去鋪攤子、增投入，增加鄉(xiāng)村債務(wù)負擔(dān)；建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要負責(zé)人的離任審計制度，對其任期內(nèi)的債務(wù)進行嚴(yán)格審計，對新欠的債務(wù)要在分清責(zé)任的基礎(chǔ)上，依法追究責(zé)任，建立償債獎勵制度；應(yīng)將對任期內(nèi)化解舊債、制止新債工作情況列入領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核內(nèi)容。

（五）加強鄉(xiāng)村財務(wù)管理工作，規(guī)范鄉(xiāng)村收支行為，防止出現(xiàn)負債的“前清后欠”問題

針對鄉(xiāng)村財務(wù)管理不規(guī)范、不民主、不透明而造成財務(wù)管理混亂、增加債務(wù)的現(xiàn)象，要采取積極、有效的措施加強鄉(xiāng)村財務(wù)管理。1.要規(guī)范財務(wù)行為，嚴(yán)格按照會計法建立財會賬目，對沒有依法、依規(guī)設(shè)賬、記賬、審批、報賬的行為要限期整改，做到財務(wù)完整規(guī)范。2.要建立村級財務(wù)管理制度，定期對村級財務(wù)進行審計，督促財務(wù)公開落到實處。3.要在樹立科學(xué)發(fā)展觀的基礎(chǔ)上逐步建立民主、科學(xué)的決策，加強財務(wù)監(jiān)督。明確干部在財務(wù)上的職責(zé)，淘汰不合格人員，采取會計委派制，采取“村賬鄉(xiāng)管、縣站審計、互不挪用、互相監(jiān)督”的辦法，使鄉(xiāng)村干部在決策時能夠符合農(nóng)村客觀實際，在財力、物力允許的前提下搞建設(shè)，杜絕因決策失誤造成的損失。與此同時，要對盲目決策造成經(jīng)濟損失的領(lǐng)導(dǎo)干部建立責(zé)任追究制度，把決策失誤歸入腐敗違法行為中進行處理。4.要建立和完善財務(wù)公開制度。鄉(xiāng)級除按年向鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表大會報告財政收支的執(zhí)行情況外，還要在全鄉(xiāng)公布主要財政收支結(jié)果；村級財務(wù)收支在按年向村民委員會定期報告財務(wù)收支情況的同時，向全體村民公布財務(wù)收支情況，真正實現(xiàn)民主理財和民主監(jiān)財，增強財政收支的透明度，達到收入來源清楚、支出去向明白的目的。