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摘要:從系統(tǒng)的角度對我國有關(guān)非營利組織監(jiān)管問題的研究進行梳理,從宏觀、中觀、微觀三個層面分別對現(xiàn)有相關(guān)研究進行一個系統(tǒng)的概述,旨在為大家展現(xiàn)一個清晰的對非營利組織監(jiān)管問題的研究體系。
關(guān)鍵詞:社會組織;監(jiān)管;系統(tǒng);研究綜述
1導(dǎo)言
自十六屆六中會提出要實現(xiàn)黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與的社會管理格局之后,黨的十七大進一步明確了社會組織在我國社會管理中的重要地位。在這一契機之下,我們可以預(yù)見我國社會組織的發(fā)展將會以一種更為蓬勃、健全的姿態(tài)出現(xiàn),學(xué)術(shù)界也將掀起社會組織研究的新高潮。然而現(xiàn)階段我國社會組織的發(fā)展還很不成熟,要使社會組織的發(fā)展法制化、規(guī)范化,它們才能真正承擔(dān)起社會管理的職責(zé)。因此,在這一方針的指導(dǎo)下,通過對已有社會組織監(jiān)管問題的研究進行梳理,清晰未來研究發(fā)展的基點,使未來研究在批判借鑒中得到發(fā)展,在現(xiàn)階段具有重要的意義。
2宏觀層面的研究
在這里,我將對社會組織監(jiān)管問題宏觀層面的研究概括為對其指導(dǎo)思想的研究。這里的指導(dǎo)思想是指貫穿整個監(jiān)管體系、指導(dǎo)整個監(jiān)管過程的一種理念,是一種意識形態(tài)上的東西。當(dāng)前我國在對社會組織的監(jiān)管問題上并沒有形成一個專門的指導(dǎo)思想,但縱觀我國社會組織的發(fā)展歷史和監(jiān)管現(xiàn)狀,由于對社會組織不信任而對其進行嚴格監(jiān)管、在許多領(lǐng)域?qū)ζ溥M行高強度的控制的觀念在很多方面都有所體現(xiàn),極大的阻礙了社會組織的自主發(fā)展和社會職能的有效實施。
我國學(xué)術(shù)界雖然沒有明確提出社會組織監(jiān)管的指導(dǎo)思想這一概念,也沒有對其進行系統(tǒng)的研究,但許多學(xué)者都對這種當(dāng)前普遍存在于對社會組織監(jiān)管中的觀念進行了批判。如張忠軍在批判當(dāng)前我國對社會組織立法的指導(dǎo)思想時就說到:“現(xiàn)有法律制度在指導(dǎo)思想方面,表現(xiàn)出”嚴格管理、從嚴控制、限制發(fā)展“的色彩,……?,F(xiàn)有的法律制度的核心是重政府管理,關(guān)注政府權(quán)力的行使;輕權(quán)利保障,公民的結(jié)社自由權(quán)利事實上受到了較多限制?!豹?/p>
3中觀層面的研究
我國學(xué)術(shù)界關(guān)于社會組織監(jiān)督問題的研究在中觀層面上主要集中于三個方面,就是法制體系、行政體制和監(jiān)管機制,這三個方面是我國社會組織存在的大環(huán)境,無論是對社會組織的監(jiān)管還是討論社會組織的發(fā)展,都需要在這三個大環(huán)境下展開。
(1)法制體系。我國學(xué)者對于當(dāng)前我國社會組織法制體系的研究都存在著一個共識,那就是當(dāng)前我國有關(guān)社會組織的法制體系存在著很多缺陷,在很大程度上限制了社會組織的健康發(fā)展。具體來說,主要存在著立法滯后、立法層次低、配套法制的不完善、立法的實體性內(nèi)容缺乏規(guī)定或規(guī)定不當(dāng)?shù)葐栴}。針對當(dāng)前我國社會組織的法制體系存在的這些問題,學(xué)術(shù)界提出了許多的改革方案,如提高我國社會組織立法的層次,明晰社會組織的分類;對社會組織的主體合法性、稅收優(yōu)惠、營利活動的限制等運作中的實體內(nèi)容根據(jù)不同的社會組織的類型進行規(guī)定等等。
(2)行政體制。對于我國現(xiàn)行社會組織的行政體制,最主要也最受學(xué)者們關(guān)注的就是“雙重管理體制”,使用的是分級管理、限制競爭的原則。賈西津指出,這種管理體制的基本特點是:門檻高、限制多、監(jiān)管不力,許多其他學(xué)者也對其進行了深入的批判,主要概括為以下幾個方面:①“雙重管理體制”使得社會組織進入的門檻過高,再加上對非競爭性、限制分支等條件的嚴格限制,使得很多社會組織都陷入了“合法性”困境;②“體制內(nèi)”社會組織的自主運作舉步維艱,資金來源、機構(gòu)設(shè)置、人事構(gòu)成等各方面都受到了業(yè)務(wù)部門的嚴格控制;③雙重管理導(dǎo)致“多頭行政”的弊端,部門之間的分工不明確,社會組織的職能發(fā)揮受到很大的影響;④政府部門的過多介入還使得社會組織成為了腐敗滋生的溫床;⑤高門檻使得社會組織在雙重管理體制外以各種形式存在,難以將所有社會組織納入監(jiān)管系統(tǒng)。
面對現(xiàn)有體制存在的諸多弊端,有學(xué)者提出要取消這種管理體制,也有學(xué)者認為其在現(xiàn)階段還有其存在的合理價值,在相當(dāng)一段時間內(nèi)將繼續(xù)下去。雖然學(xué)術(shù)界在是否取消現(xiàn)有管理體制的問題上眾口不一,但對其進行改革成了學(xué)者們的共識。張繼紅認為要對登記機關(guān)和業(yè)務(wù)部門的權(quán)責(zé)界線進行清晰的界定;賈西津則建議設(shè)立專門、獨立的民間組織監(jiān)督管理機構(gòu),對社會組織進行相對統(tǒng)一的監(jiān)管。
(3)監(jiān)管機制。當(dāng)前我國社會組織的監(jiān)管機制主要是偏向于外部監(jiān)管,而外部監(jiān)管又主要是以登記機關(guān)尤其是業(yè)務(wù)主管單位的高強度、非理性監(jiān)管為主,處于一種極不合理的狀態(tài)。這樣的監(jiān)督機制存在著社會監(jiān)督環(huán)節(jié)薄弱、政府相關(guān)部門監(jiān)督不合理、不完善、社會組織自主性受到控制、自律能力發(fā)揮的不足等弊端,極不利于社會組織的健康發(fā)展和對其行為的有效監(jiān)管。針對這種情況,學(xué)術(shù)界的主流觀點是要實現(xiàn)外部監(jiān)管與內(nèi)部自律的共同發(fā)展。外部監(jiān)管就是指法制、政府、社會三方面的監(jiān)管,而內(nèi)部自律就是指社會組織自身自律機制能力的發(fā)揮。其中,有學(xué)者指出,政府監(jiān)管除了登記機關(guān)與業(yè)務(wù)主管單位兩個主體之外,還要將稅務(wù)部門、審計機關(guān)、檢察機關(guān)等相關(guān)部門納入進來,并明確規(guī)定它們各自的職責(zé)范圍,實現(xiàn)對社會組織以及各政府部門之間的有效監(jiān)管。在社會監(jiān)督方面,陳慶云從輿論監(jiān)督、競爭環(huán)境(即行業(yè)監(jiān)管)、利益相關(guān)者(捐贈者和受益者)等方面對社會監(jiān)督的構(gòu)成及其重要性進行了分析。而在內(nèi)部自律方面,井濤則指出,要通過嚴格遵守適當(dāng)?shù)某绦蚝驼鲁痰囊?guī)定、機構(gòu)設(shè)置上體現(xiàn)決策、執(zhí)行和監(jiān)督的相互分離和制衡來實現(xiàn)社會組織的內(nèi)部自律。
4微觀層面的研究
從微觀層面上來講,學(xué)術(shù)界對社會組織監(jiān)管問題的研究主要集中于社會組織的主體合法性、非營利性、財政收支狀況及其日常運作情況這幾個方面,并習(xí)慣于主要從法律規(guī)制、政府監(jiān)管、社會監(jiān)督的外部監(jiān)管和社會組織的內(nèi)部自律四個層面來對這幾方面的監(jiān)管進行研究。
(1)法律規(guī)制。在社會組織的監(jiān)管體系內(nèi),法律規(guī)制這一環(huán)本身就是一個系統(tǒng)的內(nèi)容,涉及到了社會組織的建立、運作、發(fā)展等各個方面。因此在微觀層面對社會組織相關(guān)問題的法律規(guī)制成為眾多學(xué)者尤為關(guān)注的重點。鑒于我國社會組織主體合法性的取得門檻過高、相關(guān)法規(guī)不完善的現(xiàn)實,雷興虎、陳虹指出對社會組織主體資格的法律規(guī)制一是要體現(xiàn)結(jié)社自由與社團管制的平衡;二是要社會組織的主體資格與民事主體、行政主體的資格區(qū)別開來。王名、賈西津則進一步指出要在對社會組織進行合理分類的基礎(chǔ)上,賦予其相應(yīng)的法人資格并實行相應(yīng)的法律規(guī)范。此外,王曉、王莉還提出,對非法人社團應(yīng)適用合伙的相關(guān)規(guī)定,由社團的成員來共同承擔(dān)責(zé)任。在社會組織財政收支狀況的法律規(guī)制方面,各國通用的做法是進行相應(yīng)的稅收立法,從法律上進行嚴格的財政稅收優(yōu)惠規(guī)定,從而作為刺激、規(guī)制社會組織財政收支的有效手段。
(2)政府監(jiān)管。我國當(dāng)前的政府監(jiān)管主體主要集中在登記管理機關(guān)和業(yè)務(wù)主管部門,政府高強度的監(jiān)管滲入了社會組織的準(zhǔn)入、財政、人事、日?;顒拥雀鱾€方面,而對其準(zhǔn)入階段主體合法性的監(jiān)管力度又遠大于對其準(zhǔn)入后的運營活動的監(jiān)管,監(jiān)管極度缺乏適度性和合理性。針對這一現(xiàn)狀,學(xué)術(shù)界的主流觀點是對政府監(jiān)管的主體、力度、權(quán)責(zé)關(guān)系進行重新界定。王名、陶傳進建議實行“社會投訴制度+政府受理部門+政府部門向社會公開其所掌握的信息”的綜合模式,來突出政府民間組織管理部門的監(jiān)督執(zhí)法地位,使政府從全面干預(yù)中退出。而在業(yè)務(wù)主管單位的改革上,他們還提出可考慮政府采購上發(fā)揮業(yè)務(wù)主管單位的主體性作用,使之主要扮演資源提供者的角色,最后可以達到分領(lǐng)域取消業(yè)務(wù)主管單位的目標(biāo)。
(3)社會監(jiān)督。對社會組織的社會監(jiān)督是我國現(xiàn)有社會組織監(jiān)管體系中較為薄弱的一環(huán),而它又本著其監(jiān)督的有效性和低成本成為了近年來學(xué)術(shù)界的普遍關(guān)注的焦點。在這一環(huán)節(jié)的研究學(xué)者們主要通過借鑒國外的先進經(jīng)驗,圍繞著社會監(jiān)督的理論依據(jù)、監(jiān)督主體、監(jiān)督方式和途徑等方面進行。吳文潔指出,對社會組織實行社會監(jiān)督的理論依據(jù)來自于對非營利組織“公共責(zé)任”的追問。周美芳以利益相關(guān)者理論為視角,將民間評估機構(gòu)、媒體、一般公眾、同行業(yè)組織、競爭者、當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)、相關(guān)的社會活動團體等作為社會組織外部治理的主要參與者提了出來,為我們明確了社會監(jiān)管的主要主體,并建議我國借鑒國外的治理經(jīng)驗,建立獨立的第三方評估機構(gòu)。而賈西津則明確指出,社會監(jiān)督機制的首要原則是公開,社會組織需要向公眾交代四大責(zé)任,即財務(wù)責(zé)任、過程責(zé)任、項目責(zé)任、優(yōu)先權(quán)責(zé)任,并以主動公開和被動公開兩種形式進行交代,以此保證社會監(jiān)督的有效實施。
(4)內(nèi)部自律。在中觀層面的論述中已經(jīng)提到了完善的社會組織監(jiān)管機制應(yīng)該要實現(xiàn)外部監(jiān)管與內(nèi)部自律的共同發(fā)展,尤其是在外部監(jiān)管環(huán)境不成熟的情況下。因此如何實現(xiàn)社會組織的內(nèi)部自律已成為了學(xué)術(shù)界研究的重要課題。首先社會組織的章程本著其在社會組織內(nèi)部治理中的重要地位受到了學(xué)者們的普遍關(guān)注,完善社會組織的內(nèi)部規(guī)范體系、制定明確而規(guī)范的章程,成為了學(xué)者們的共識。在此基礎(chǔ)上,學(xué)者們從不同的角度提出實現(xiàn)社會組織內(nèi)部自律的建議。有學(xué)者從社會組織制度構(gòu)建的角度進行探討,提出進行最高管理機構(gòu)——理事會、執(zhí)行機構(gòu)——秘書處的制度建設(shè)以及基層乃至整個社會組織成員的道德規(guī)范建設(shè),來實現(xiàn)社會組織的內(nèi)部有效治理與自律。有學(xué)者則從社會組織自主治理實現(xiàn)的途徑入手,指出通過建立強有力并積極進取的理事會、評估和監(jiān)督使命與戰(zhàn)略規(guī)劃、項目評估和監(jiān)管、能力監(jiān)控以及定期安排部門的開放監(jiān)督日這五個途徑,來實現(xiàn)社會組織的自律。
5進一步研究問題的提出
通過以上的系統(tǒng)分析,可以看出,現(xiàn)有社會組織監(jiān)管問題的研究體系已初具規(guī)模,不僅在中觀層面上抓到了當(dāng)前對社會組織進行監(jiān)管亟待改善的兩個方面——法律體系、管理體制,在微觀層面上也對較為薄弱的社會監(jiān)督、內(nèi)部自律環(huán)節(jié)加大了研究力度。但是,我們也不能因為這樣可喜的成績就停步不前,現(xiàn)有研究體系還有不完善之處,我們還需要對其進行深入的反思。基于這樣的想法,筆者在現(xiàn)有研究體系的基礎(chǔ)上,繼續(xù)以系統(tǒng)的思維,提出了幾個進一步研究的設(shè)想:
(1)加強宏觀層面的研究。筆者在前面已經(jīng)提到,宏觀層面的研究主要是指對社會組織監(jiān)管的指導(dǎo)思想的研究。之所以將這一點放在宏觀層面單獨提出,是因為當(dāng)前我國有關(guān)社會組織的立法以及對其監(jiān)管的現(xiàn)狀都表現(xiàn)出了對社會組織進行嚴格規(guī)制、限制發(fā)展的思想。這與我國社會組織蓬勃發(fā)展的現(xiàn)狀極不和諧,在很大程度上限制了其能力的發(fā)揮及其良性發(fā)展。針對這種現(xiàn)狀,筆者認為,在宏觀層面上建立一種良好的指導(dǎo)思想,用以有效指導(dǎo)有關(guān)社會組織的立法、監(jiān)管、發(fā)展等方面,是未來學(xué)術(shù)界研究的重要方向。根據(jù)筆者的初步設(shè)想,這個指導(dǎo)思想應(yīng)該根據(jù)我國整個社會的發(fā)展現(xiàn)狀,納入人權(quán)、民主、結(jié)社自由、公平、效率等方面的考慮。并將黨的其他大政方針以及主要思想滲透進去,從而也彌補了當(dāng)前我國社會組織監(jiān)管體系中缺乏的黨的監(jiān)管這一環(huán)。而這樣的指導(dǎo)思想如何貫徹、滲透到監(jiān)管體系的各個環(huán)節(jié)中去,也是我們未來需要研究的問題。
(2)對社會組織進行分類監(jiān)管。面對社會組織這樣一個復(fù)雜的系統(tǒng),分類研究將是一個很好的方法。從以上分析中可以看出,分類監(jiān)管的思想在許多學(xué)者的觀點中已經(jīng)初見端倪,無論是在有關(guān)社會組織的立法中,還是監(jiān)管制度的制定中,學(xué)者們對社會組織進行分類的重要性都有所提及,但卻沒能形成一種系統(tǒng)的觀點。隨著十六屆六中全會上社會全面管理目標(biāo)的提出,我們可以預(yù)見社會組織將會以更豐富的形式承擔(dān)起社會管理的責(zé)任,更多新型的社會組織將會在更多新的社會領(lǐng)域中出現(xiàn)。
(3)自律與他律的關(guān)系探討。當(dāng)前學(xué)術(shù)界對社會組織的法律規(guī)制、政府監(jiān)管、社會監(jiān)督、內(nèi)部自律幾方面都有著相當(dāng)?shù)年P(guān)注,并分別取得了比較成熟的研究成果。但是從系統(tǒng)的角度來看,對自律與他律之間的聯(lián)系和互動的探討還不足,只有周志忍、陳慶云等少數(shù)作者提到了相關(guān)觀點。如何將自律與他律有效的結(jié)合起來,實現(xiàn)效用的最大化?如何在兩者之間進行度的把握,同時實現(xiàn)社會組織的自主性與監(jiān)管的有效性?自律與他律是否可以互相利用、互為支持,促進兩者的共同發(fā)展?筆者認為這都是在自律與他律的關(guān)系上值得探討的問題,這些問題的解決可以在很大程度上提高整個監(jiān)管體系的系統(tǒng)性和有效性。
6結(jié)語
筆者認為,事物是動態(tài)發(fā)展的,無論現(xiàn)有研究成熟與否,都需要積極順應(yīng)這種發(fā)展,而且要預(yù)見其發(fā)展方向,才能為實踐提出更為有效、更有生命力的改革方案。因此,本著這樣的想法,用系統(tǒng)的眼光審視現(xiàn)有研究,對其進行不斷的反思和完善,是每個研究者都應(yīng)該進行的工作。筆者通過以上對社會組織監(jiān)管問題研究的初淺認識和建議,希望能起到拋磚引玉的作用。
參考文獻
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