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摘要：在環(huán)境資源與保護命題日趨重要的背景下，多元化的法律規(guī)制是旨在解決京津冀生態(tài)環(huán)境矛盾的區(qū)域性手段，也是階段性實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的探索。落實多元化的法律規(guī)制則是助力將環(huán)境保護問題的解決提上日程，為生態(tài)文明建設貢獻綠色發(fā)展路徑。在京津冀一體化語境下通過完善協(xié)同立法、優(yōu)化生態(tài)補償機制以及建立用能權交易機制來打破行政區(qū)劃的壁壘，降低區(qū)域內市場行為的環(huán)境成本，利用區(qū)域性規(guī)則與制度的優(yōu)越性將區(qū)域環(huán)境實踐經(jīng)驗與理論成果進一步推廣適用，對新時代的環(huán)境困境做出有效的回應。

關鍵詞：多元化法律規(guī)制；京津冀一體化；環(huán)境資源；區(qū)域協(xié)作

一、引言

我國發(fā)展已經(jīng)進入新時代，生態(tài)環(huán)境的重要性逐漸凸顯出來。隨著社會的進步與經(jīng)濟的發(fā)展，環(huán)境資源的消耗程度不斷加大，環(huán)境污染問題層出不窮，環(huán)境保護與資源分配等一系列問題急需解決。如何開源節(jié)流，在資源分配、利用效率、價值實現(xiàn)以及保護救濟整個流程上實現(xiàn)公平與效益，已經(jīng)成為我國生態(tài)文明建設和可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的一項挑戰(zhàn)。

二、京津冀一體化中存在的環(huán)境問題

可以肯定的是，從2014年京津冀一體化戰(zhàn)略實施后，三地的經(jīng)濟建設得到了共同提升，但與此同時也付出了環(huán)境代價，京津冀區(qū)域內的環(huán)境問題日益凸顯出來。基于環(huán)境影響的外溢性，京津冀區(qū)域內三地生態(tài)環(huán)境質量優(yōu)劣緊密相連。近些年來，隨著區(qū)域一體化逐漸深化，京津冀誕生了我國第一部區(qū)域協(xié)同統(tǒng)一對有關污染防治做出全面性規(guī)定的區(qū)域性立法，也為我國區(qū)域協(xié)同立法提供了先行先試的實踐經(jīng)驗?？傮w來看，京津冀的環(huán)境發(fā)展是總體向好的，但是生態(tài)環(huán)境保護與資源問題仍然不可忽視。

（一）京津冀區(qū)域環(huán)境立法供給不平衡

單獨來看，三地的發(fā)展階段還有較大差異。北京已經(jīng)進入了后工業(yè)化發(fā)展階段，天津正在向后工業(yè)化階段轉變，河北還處在工業(yè)化中期階段。三地產(chǎn)業(yè)結構、產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平有著顯著的梯度差。發(fā)展不平衡不充分側面制約了河北省的環(huán)境發(fā)展，從而進一步制約整個京津冀區(qū)域的環(huán)境發(fā)展水平。如何利用區(qū)域一體化的便利在提高產(chǎn)業(yè)發(fā)展的同時兼顧環(huán)境保護才是重中之重。要解決這個問題，就要重視法制統(tǒng)一的前提。長期以來，我國的區(qū)域一體化發(fā)展普遍重經(jīng)濟發(fā)展，輕制度建設，重協(xié)議簽訂，輕法治保障，導致區(qū)域間立法不協(xié)調、執(zhí)法有沖突、司法標準不一致甚至“逆一體化”的現(xiàn)象層出不窮。從立法的維度審視這個問題可以抓住其基本點。京津冀區(qū)域立法雖然把生態(tài)環(huán)境作為重點領域立項，但是關于生態(tài)環(huán)境利益在區(qū)域內三方協(xié)調補償?shù)牧⒎ü┙o明顯不足。沒有立法的奠基，地方政府無法形成統(tǒng)一高效的環(huán)境行政行為，市場主體沒有規(guī)則指引。所以區(qū)域生態(tài)補償立法供給的缺失導致政府部門在生態(tài)環(huán)境執(zhí)法時缺乏法律依據(jù)，不利于行政的公信力與執(zhí)行力。這也制約了地方政府的環(huán)境治理能力，削弱了治理效果。

（二）環(huán)境利益的協(xié)調機制缺位

從整體角度來看，河北省為了京津的環(huán)境可持續(xù)發(fā)展，自身做出了大量的犧牲。如在經(jīng)歷2013年年初的大范圍持續(xù)性霧霾天氣后，河北省持續(xù)性關閉了部分重工企業(yè)以減少京津冀區(qū)域的排放污染，可是與此同時也嚴重影響了河北省的經(jīng)濟發(fā)展。而一省的財政能力對環(huán)境保護的執(zhí)行情況也會有反作用。如果把京津冀區(qū)域的環(huán)境作為一個整體的環(huán)境利益來看待，那么對于像河北省這種環(huán)境利益的讓渡方如果不能在其他方面獲得補償，那么將會加大整個京津冀一體化中的發(fā)展不平衡，無論是環(huán)境生態(tài)維度還是經(jīng)濟社會維度，都會給整個京津冀區(qū)域的治理體系增加風險。

（三）環(huán)境權益交易市場不活躍

目前我國已經(jīng)展開了浙江、福建、河南、四川四個省份的用能權交易試點。對于京津冀區(qū)域來說，環(huán)境權益交易體系還需要進一步完善。如何探索一套在京津冀區(qū)域內因地制宜的用能權交易制度是綜合推進整個環(huán)境權益交易市場的運行，提高市場主體參與性和提高環(huán)境資源利用效率的制度前提與基礎。

三、京津冀生態(tài)環(huán)境治理的制度背景與理論基礎

（一）制度背景：生態(tài)文明建設

改革進入攻堅區(qū)深水區(qū)，我國社會的主要矛盾已經(jīng)轉變?yōu)槿嗣駥γ篮蒙畹男枰c不平衡不充分發(fā)展之間的矛盾。生態(tài)文明被納入五個文明之中，美麗中國建設和生態(tài)文明建設已經(jīng)是現(xiàn)階段中國的時代呼喚。在環(huán)境維度來看，人民對更加美好環(huán)境的向往與環(huán)境保護的不平衡不充分之間的矛盾成為亟待解決的焦點?？倳浿赋?，只有實行最嚴格的制度、最嚴密的法治，才能為生態(tài)文明建設提供可靠保障。如何用法治的路徑解決環(huán)境問題，在法治的軌道上調和經(jīng)濟發(fā)展與“綠水青山”是目前面臨的急迫挑戰(zhàn)。

（二）理論基礎：基于公共物品理論分析環(huán)境問題成因

基于上面的闡述，在京津冀區(qū)域內，生態(tài)環(huán)境保護的問題已經(jīng)是推動區(qū)域一體發(fā)展面臨的重要課題，那么如何回應則首先要分析問題的成因。生態(tài)環(huán)境屬于廣義公共物品，具有公共物品的典型特征。具有公共物品的非競爭性和非排他性。所以，一方面當區(qū)域內的某個個體在消費環(huán)境公共物品時不會產(chǎn)生競爭效應，不會影響到區(qū)域內的其他人的環(huán)境供應情況；另一方面，當區(qū)域內的個體在消費環(huán)境公共物品時，并不排他地支配該利益，區(qū)域內的其他人也可以共享該環(huán)境公共物品。區(qū)域內的所有人都可以享受環(huán)境資源所帶來的利益。但同時也會產(chǎn)生一個問題，如果區(qū)域內的行政主體或者企業(yè)、個人不愿意主動提供環(huán)境資源或者承擔相應的環(huán)境保護義務，環(huán)境保護的市場失靈的問題就會暴露出來。具體到京津冀區(qū)域內，區(qū)域內的所有環(huán)境資源具有固定的關聯(lián)性，這種關聯(lián)性不是單面性的，而是具有正反兩面的影響，對區(qū)域內的整體發(fā)展既具有積極作用也具有消極作用，是一把雙刃劍。正面來看，京津冀不論哪個區(qū)劃內的環(huán)境、生態(tài)以及資源的良性發(fā)展都會對整體區(qū)域的環(huán)境治理以及經(jīng)濟建設產(chǎn)生積極的促進作用；而反面來看，無論是哪個區(qū)劃內的環(huán)境資源出現(xiàn)負面問題，都會不可避免地殃及相鄰以及相關聯(lián)地區(qū)，最終影響到整個區(qū)域的生態(tài)整體發(fā)展。基于五位一體總布局的發(fā)展戰(zhàn)略，生態(tài)環(huán)境的建設與發(fā)展是與經(jīng)濟建設協(xié)同向前的。在社會主義市場經(jīng)濟體制下，對于經(jīng)濟社會問題的調節(jié)，有著“市場”和“政府”兩個抓手。在應對生態(tài)環(huán)境破壞這個問題時，市場和政府都是有力的抓手，但是把生態(tài)環(huán)境作為一種公共物品考慮，市場失靈才是導致我國現(xiàn)階段面臨環(huán)境問題的主要原因。所以我們首先應該解決的是如何通過完善環(huán)境領域的京津冀區(qū)域協(xié)調立法、區(qū)域生態(tài)補償制度與京津冀用能權交易制度在內的法律規(guī)制來解決市場失靈。所以基于環(huán)境的公共物品屬性，對于京津冀區(qū)域環(huán)境保護問題綜合利用多元化的法律規(guī)制做出回應才是解決環(huán)境問題的有力途徑。

四、多元化法律規(guī)制的探索

（一）完善京津冀環(huán)境領域的區(qū)域協(xié)調立法

立法是制度的先行。建立健全區(qū)域協(xié)調發(fā)展法律法規(guī)體系是健全區(qū)域發(fā)展保障機制的一項重要制度安排。生態(tài)環(huán)境國家層面的立法要立足全國的適用范圍與法律的穩(wěn)定性，對于京津冀區(qū)域而言，不妨先在區(qū)域內協(xié)同確立區(qū)域環(huán)境維度的地方性法律法規(guī)來進行試點。1.京津冀區(qū)域協(xié)同立法程序的沿用。區(qū)域協(xié)調發(fā)展的經(jīng)濟法治未來發(fā)展路向并非是基于與以往路向完全不同的全新建構，而是以既有制度條件為基礎，同時做出適應新時代區(qū)域協(xié)調發(fā)展制度保障需要的必要回應，由此呈現(xiàn)出體系演進中繼承與創(chuàng)新的形態(tài)。京津冀已經(jīng)取得的區(qū)域協(xié)同環(huán)境立法成果與機制體制都是區(qū)域環(huán)境立法的寶貴經(jīng)驗。沿著京津冀協(xié)同立法已建立的優(yōu)勢路徑，如發(fā)揮京津冀立法聯(lián)席會議以及溝通交流學習機制等經(jīng)過了實踐檢驗的經(jīng)驗制度，可以節(jié)約立法資源，提高立法效率。2.建立和完善區(qū)域立法沖突清理機制。立法的本質是不同利益需求的博弈，區(qū)域協(xié)同立法需求是多元利益博弈的結果，因此，識別和平衡不同主體、不同層次、不同領域的利益需求并上升為共同的立法需求，是區(qū)域協(xié)同立法的必要前提。合理安排環(huán)境利益價值的平衡，對整體立法情況進行梳理，將已經(jīng)阻礙現(xiàn)在經(jīng)濟社會發(fā)展的、有沖突的內容及時修改、廢除，合理安排立法體例。因此，有必要建立區(qū)域沖突法規(guī)清理的常態(tài)機制，根據(jù)京津冀的地方特色制定區(qū)域沖突法規(guī)清理的具體標準，建立和完善沖突法規(guī)清理的操作程序并落實到區(qū)域立法文本?？芍饕扇胤謩e梳理本區(qū)域內地方性法規(guī)、政府規(guī)章及其他規(guī)范性文件，對其中帶有地方保護主義傾向的條款進行清理；定期溝通，就三地沖突法規(guī)清理情況相互反饋、互相督促；保持動態(tài)跟蹤，及時處理新出現(xiàn)的法規(guī)沖突問題。3.進一步擴大區(qū)域環(huán)境立法的公眾參與?！霸趨^(qū)域經(jīng)濟一體化的法律治理中，決策實施的公眾參與尤其重要”。目前河北省人大官網(wǎng)上有專門的京津冀協(xié)同立法板塊，京津冀協(xié)同立法的最新動態(tài)以及提供地方性法律的征求意見通道。立法也可按照已有這些事前監(jiān)督程序來進行。此外，要增強公眾的參與度以獲得更大的公眾認同感?？梢赃m當?shù)赝貙捫畔⒁约胺答伒那馈１热缈梢暂椛浯蟛糠帜挲g段人們的微信公眾號渠道和短信發(fā)送渠道以及電視廣播宣傳。此外也可以在社區(qū)基層定點設立宣傳點，增大宣傳度。4.增強立法信息的透明化。豐富的公眾參與渠道是對立法監(jiān)督的關鍵一步，之后就是確保立法信息的及時性與透明度。嚴格依法篩選涉及區(qū)域內公眾環(huán)境利益的信息并及時在官方渠道。在進行涉及三地間生態(tài)利益重大決策時，保障公眾參與，落實“綠色原則”。

（二）優(yōu)化京津冀區(qū)域生態(tài)補償機制

《生態(tài)保護補償條例（公開征求意見稿）》中設專章規(guī)定了地方政府合作機制，但是具體條文規(guī)定只限于區(qū)域地方政府間簽訂區(qū)域補償協(xié)議。這種合作治理的方式需要區(qū)域生態(tài)補償機制的聯(lián)動來進一步提升治理能力。要進一步優(yōu)化區(qū)域生態(tài)補償制度，要在遵循生態(tài)規(guī)律的基礎上，充分發(fā)揮生態(tài)的社會功能和生態(tài)環(huán)境功能，實現(xiàn)整個區(qū)域的可持續(xù)發(fā)展。1.以京津冀間橫向財政轉移支付為依托的補償方式。生態(tài)保護補償條例（公開征求意見稿）》第二章規(guī)定了中央主導的財政補貼機制。對地方重要的自然生態(tài)系統(tǒng)，以及劃定為重點生態(tài)功能區(qū)、自然保護地等生態(tài)功能重要的區(qū)域予以國家財政補助。這種以中央為補償主體的生態(tài)補償形式主要是以財政資金的形式，雖然可以直接、正面地對特定區(qū)域的環(huán)境治理提供助力，但是沒有在橫向上對地方政府間的環(huán)境行為加以規(guī)制。京津冀一體化的過程中，不可忽視的問題是三地間的產(chǎn)業(yè)結構水平、地方財政收入和生態(tài)環(huán)境資源供給不平衡，如果只依靠中央財政的扶持，并不能從反面抑制這種不平衡的加劇。建立區(qū)域生態(tài)補償項目的三地間橫向轉移支付制度，由環(huán)境利益的受益者向環(huán)境利益的讓渡者支付相應的補償。正向來說，補償了環(huán)境利益受損方的損失，也讓環(huán)境利益受益方支付應有的對價；反向來說，在補償責任的制約下，利用環(huán)境資源的代價會制約濫用行為。對于京津冀整個區(qū)域來說，利益讓渡方可以基于補償加大力度發(fā)展地方產(chǎn)業(yè)、加大環(huán)保資金投入等等，而支付對價才能獲得環(huán)境利益的主體也會慎用環(huán)境資源，提高利用效率，助力環(huán)境治理。兩個角度都會對區(qū)域環(huán)境綜合治理產(chǎn)生積極作用。2.拓寬補償形式。形成多種補償形式可以改善資金補償?shù)膯我慌c乏力。將諸如綠色產(chǎn)業(yè)扶持力度、外商投資引進、人才引進政策、聯(lián)合資金補償、對口協(xié)作、產(chǎn)業(yè)轉移、人才培訓、共建園區(qū)等補償形式。讓環(huán)境受益方可以多角度來補償讓渡方的利益，加快帶動讓渡方經(jīng)濟發(fā)展，更好地加速一體化進程。3.統(tǒng)一補償標準。建立區(qū)域間統(tǒng)一的補償標準，可以增強生態(tài)補償制度得以落到實處的執(zhí)行力。沒有統(tǒng)一的補償標準，無法實現(xiàn)統(tǒng)一的約束力。環(huán)保主管部門應當在科學測算、合理規(guī)劃的基礎上通過三地溝通、協(xié)商確立一體的標準草案并提交審核通過。4.探索環(huán)保部門協(xié)作參與機制。我國《環(huán)境保護稅法》第十四條規(guī)定了稅務機關和生態(tài)環(huán)境主管部門協(xié)作加強地方環(huán)保稅征收的工作機制。這種由專門機關負責所涉及領域的協(xié)作機制能夠增強行政工作的專業(yè)性，增大執(zhí)法效率，避免專業(yè)知識不足產(chǎn)生紕漏。京津冀生態(tài)補償機制也可以借鑒這種模式，可以加強環(huán)保部門的程序參與，將這種參與方式落實下來形成常態(tài)化。發(fā)揮環(huán)保部門專業(yè)性的優(yōu)勢。在生態(tài)補償立項的評估、提案中進行專業(yè)環(huán)境測評并提出意見建議，來進一步確保生態(tài)補償項目的合理性。

（三）推動建立京津冀區(qū)域用能權交易機制

2016年9月，國家發(fā)改委在《用能權有償使用和交易制度試點方案》中指出：“建立用能權有償使用和交易制度，是黨中央、國務院的決策部署，是推進生態(tài)文明體制改革的重大舉措，對促進‘十三五’能源消耗總量和強度‘雙控’目標完成，推進綠色發(fā)展，具有十分重要的意義?！薄笆奈濉币?guī)劃中指出“要推動用能權市場化交易”；國務院《關于建立健全生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制的意見》中也指出“推動生態(tài)資源權益交易、探索建立用能權交易機制”。所以如何設計與完善用能權交易制度以及合理協(xié)調相關制度將關系到我國生態(tài)文明建設的推進、能源消費革命戰(zhàn)略目標的實現(xiàn)。具體到京津冀維度下，推動區(qū)域用能權交易機制的建立與運行可以進一步提高環(huán)境資源利用效率，減少環(huán)境的負外部性影響，有利于以更小的成本保護京津冀環(huán)境。通過建立諸如綜合歷史法與基準法的初始分配制度、建立多主體合作監(jiān)管制度、與其他環(huán)境權益交易機制的協(xié)調機制等制度，進一步完善京津冀區(qū)域用能權的整個交易流程，將其納入法治的軌道下，從而在京津冀范圍內綜合推進環(huán)境權益交易制度的完善，促進可持續(xù)發(fā)展綠色道路的實現(xiàn)、推動區(qū)域內的生態(tài)文明建設的開展，助力綠水青山就是金山銀山。

五、結語

生態(tài)環(huán)境問題正在給社會經(jīng)濟生活帶來巨大挑戰(zhàn)。環(huán)境保護與經(jīng)濟發(fā)展之間的價值衡量矛盾也日益突出。諸如生態(tài)污染、環(huán)境破壞、資源不足等一系列問題成為橫亙在我國綠色發(fā)展道路上的壁壘。在京津冀一體化的語境下利用多元化的法律規(guī)制來解決環(huán)境問題是對這一時代命題的積極回應，也是對我國生態(tài)文明建設的推進，更是從制度上把“綠水青山就是金山銀山”落到實處。

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作者：曹學珍   單位：河北大學法學院