公共政策舊城改造研究
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1公共政策的含義
政策是一個涵蓋面較廣泛的概念，公共政策是其中的一個小的子項。雖然公共政策包含法律和法規(guī)，但是法律和法規(guī)與公共政策相比較有更具規(guī)范性和穩(wěn)定性、公共政策比法律和法規(guī)更具可變性也就是具有彈性。從當前政策論的角度來分析，公共政策所考察的是組織管理者行動與不行動的表現(xiàn)。從決策論的角度來分析，公共政策所考察的是組織機構為處理某一事件而采取措施的一系列行為過程?？偟膩碚f，公共政策是一個包含問題、目標、行為、過程等特征的復雜的邏輯系統(tǒng)。
1)舊城的改造深度不夠、投資方向缺乏全面考慮。目前城市舊城改造方法單一，缺少對現(xiàn)有房屋和設施的通盤考慮，總是出現(xiàn)“一刀切”的千城一法的改造方式，具體表現(xiàn)是對于舊城改造中的主城區(qū)采用拆遷或改造的方式，而對于非主城區(qū)除古建筑外，其他均采取全部拆除重建的方式。同時，在改造過程中由于一些利益的誘惑，致使其突破城市規(guī)劃的界限，出現(xiàn)過度開發(fā)、突破容積率界限、超過規(guī)劃建設密度等違背舊城改造原有解決降低人口密度的初衷。另外，近年來大量現(xiàn)代建筑盲目崇拜西方建筑，出現(xiàn)不僅和當地城市風貌不相符，而且城市形象“千城一面”的城市面貌。2)沖破整體規(guī)劃，大肆建設。在城市的發(fā)展過程中，各類文物逐漸與周圍的建筑和環(huán)境融為一體，形成了一個有一定意義的場所。但是在舊城改造的過程中，由于歷史文化意識的淡薄，只是對作為歷史文物的建筑予以保留，其他即使有一定歷史時期的建筑和街區(qū)都是采取拆除的方式，這樣致使城市追求了城市的局部性丟棄了城市的整體性，從而使城市的傳統(tǒng)風貌遭到嚴重破壞、城市的特色喪失。正是由于城市大肆建設，致使城市的地價和樓價均大幅上漲，大部分原有居民承受不了高額房價而使他們無法回遷，他們原有的社交網遭到破壞，在新的居住地忍受城市基礎設施建設緩慢、公共設施不完善，交通、工作不便等問題。
3公共政策下舊城改造的模式
3.1政府主導的多元化改造模式
第一，政府通過協(xié)調市場中的不同的利益主體，保護弱勢群體、降低舊城改造中不同利益主體間的交易成本，尋求政府、市場和社會新的平衡點，從而推動舊城改造順利、公平、高效地進行。第二，充分利用現(xiàn)有市場經濟條件下資源配置的效能，打破傳統(tǒng)公私的界限，使政府的政策與市場機制相結合，從而服務于公共利益。第三，重視社會公眾的作用，并將長期集中于決策者手中的權利轉移至基層社區(qū)，從而形成多元化的決策體系。
3.2企業(yè)主導舊城改造模式
第一，設計方面:整舊如舊，翻新創(chuàng)新。第二，地位方面:步步深入，層層提高。第三，布局方面:多元化商業(yè)業(yè)態(tài)混合經營。值得注意的是，其中的商鋪并不止一個主題，比如音樂餐廳，就同時兼具音樂、餐飲兩個主題。比如比薩巴薩，就同時具有餐廳、咖啡吧兩種功能。第四，管理方面:管理權與經營權分離。采取只租不售，集中管理的經營方式。第五，盈利方面:以商業(yè)項目開發(fā)帶動住宅項目升值。通過對以上兩種模式的理解、分析及對當前舊城改造認識，得出舊城改造是城市特定背景下的特定問題，我們必須要注意到背景和問題本質上的差異，不能將有成功案例的模式拿來自己一味的套用、模仿、復制，否則會導致:拆遷矛盾不斷激化，不良影響惡劣;歷史風貌迅速消失，文物大量被破壞，城市毫無個性，全國各地千城一面;地價房價飛漲，城市發(fā)展費用和生活成本劇增，削弱了城市的競爭力。
4公共政策視角下舊城改造的策略
4.1健全相關政策法規(guī)，明確舊城改造內涵
對于現(xiàn)在新格局下的舊城改造，我們要清楚地了解其改造特征和發(fā)展方向。政府應該對舊城改造的順利進行給予一定的政策指導，并形成相關的法規(guī)。同時，領導者應該從城市的大局利益出發(fā)實施整體調控，加強對城市舊城改造經濟發(fā)展層面的經濟分析，從而實現(xiàn)舊城改造逐漸踏上健康循環(huán)發(fā)展道路的愿望。
4.2樹立人本主義的城市改造指導思想
以前大家都片面的認為，城市改造是經濟進步和城市建設的因素，而忽略了另外關鍵的一點，舊城改造是為了滿足城市居民日益增長的物質文明、精神文明以及人們賴以生存的環(huán)境的需求和改善居民的物質、精神等方面的需要。
4.3采取整體改造方式
采取整體改造方式有:①詳細規(guī)劃好城市改造和城市建設，使城市舊城改造有較明確的引導;②對于被拆遷戶的安置，采用小區(qū)配套方式來為其安置房屋從而保障其住房;③政府組織建立市級城市改造指揮中心和住房保障中心，并且親自管理相關拆遷安置工作。政府在土地資源上具備資源優(yōu)勢，因為土地在所有權性是屬于國家的。
4.4實施廉租住房政策，保障弱勢群體利益
眼下全國的舊城當中均存在大量的存在安全隱患的危房和條件惡劣的棚戶區(qū)。解決好他們危房和棚戶區(qū)等居民的住房問題，保障他們的居住安全，實施廉租房是目前最有效和最實際的辦法，同時也是政府勢在必行的工作。
4.5政府主導、市場化運作相結合
政府組織的基本職責之一是為市民提供公共設施。但是，政府在城市舊城改造這一工作中的主要任務是負責提供科學合理的規(guī)劃方案和籌集一定的資金。所以，舊城改造中，市場運作必須時刻與政府主導相依相隨。
4.6借鑒國外經驗
國外發(fā)達國家在其繁榮時期，也經歷了大拆大建的城市改造，他們在舊城改造中積攢了一定的經驗，值得我們參考和借鑒。城市大拆大建就是解決城市發(fā)展過程中的嚴重的貧窮、社會分層和中心城區(qū)空置等問題，舊城改造是其中的一個主要手段，也是一個重要的社會經濟研究課題。
5結束語
我國目前的舊城改造的政策還不夠完善，雖然目前有一些成功的案例，但是我國目前所面臨的舊城改造的壓力還是比較大的，為了使我們將來經濟發(fā)展奠定良好的基礎，我們還有很長的路要走，我們必須改變大拆大建的思想，對于舊城改造我們應該采取盤活城市的思路，完善改造政策法規(guī)，全面完善全民參與的制度，從而保障城市井然有序的生存和進步。
作者：吳思文 單位：長江大學城市建設學院
