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長江三角洲是我國經(jīng)濟發(fā)展水平最高、綜合實力最強的地區(qū)之一，也是市場化發(fā)育程度最高和最具活力的地區(qū)之一，長三角地區(qū)占全國1%的土地和6%的人口，創(chuàng)造了18%的國內(nèi)生產(chǎn)總值?，F(xiàn)在，長三角地區(qū)為了謀求合作和共同發(fā)展，又提出了經(jīng)濟一體化的主張和愿望，并采取了相應(yīng)的積極措施。實際上，這種一體化，并不限于純粹的經(jīng)濟發(fā)展，還涉及交通、城市規(guī)劃、環(huán)境保護和知識產(chǎn)權(quán)保護等一系列社會問題。長三角的這種一體化進程，不僅適應(yīng)經(jīng)濟全球化和國內(nèi)市場統(tǒng)一的需要，而且還有相同的經(jīng)濟基礎(chǔ)和文化背景為支撐。但是，要推進這種一體化，僅僅靠相同的經(jīng)濟、文化和愿望是不夠的，還需要協(xié)調(diào)一致的法制作為保障。否則，地區(qū)間市場壁壘、體制障礙和規(guī)章制度相互不一致、不協(xié)調(diào)，在經(jīng)濟活動中勢必會增加企業(yè)包括政府的交易成本。

這些矛盾在很大程度上可以歸結(jié)為一個問題，那就是法制的不一致甚至相互沖突。如果為了地方利益、局部利益，兩省一市通過地方立法、制定規(guī)章、甚至出臺政策的方式，人為地設(shè)立貿(mào)易壁壘，導(dǎo)致惡性競爭、重復(fù)建設(shè)以及市場準(zhǔn)入的困難，那么必然會嚴(yán)重阻礙了長三角經(jīng)濟的長遠發(fā)展?？梢赃@樣說，長三角法制協(xié)調(diào)問題的解決已經(jīng)迫在眉睫。，“長三角一體化”是經(jīng)濟界、學(xué)界乃至新聞界最熱門的關(guān)鍵詞，近兩年來各地各界召開的長江三角洲區(qū)域經(jīng)濟研討會議已達100次之多。國內(nèi)外的學(xué)者們對長三角一體化這個論題已經(jīng)進行了深入、細(xì)致的研究，關(guān)于該論題的文章可謂汗牛充棟。然而，這些論文大多從經(jīng)濟學(xué)、管理學(xué)、政治學(xué)、歷史學(xué)甚至人類學(xué)的角度來闡述一體化問題，從法律角度探討該論題的可謂鳳毛麟角，對其系統(tǒng)研究更是付諸闕如。所以，從法學(xué)角度系統(tǒng)論證長三角法制一體化的可能途徑、實現(xiàn)的可能性以及協(xié)調(diào)的程序是非常必要的。

途徑之一，改變傳統(tǒng)行政區(qū)劃的設(shè)置、職能和性質(zhì)，設(shè)立長江三角洲經(jīng)濟特別行政區(qū)[i]。采取經(jīng)濟"特別行政區(qū)"的辦法，以確保個別具有特殊經(jīng)濟潛能的地區(qū)，克服傳統(tǒng)行政區(qū)劃的束縛，充分發(fā)揮其規(guī)劃、組織、協(xié)調(diào)的功能，行政區(qū)劃范圍的設(shè)定應(yīng)由國務(wù)院牽頭，三省市共同協(xié)商。既然三省市變成一地，法制協(xié)調(diào)的問題就迎刃而解了，只要在內(nèi)部做好法規(guī)、規(guī)章以及政策的清理工作，就可以達到法制的協(xié)調(diào)。表面上看，這種方案似乎相當(dāng)理想。然而，行政區(qū)劃是在長期歷史發(fā)展的過程中逐漸形成的，立即消除并不具有現(xiàn)實可能性。但我們可以大大削弱行政區(qū)劃的一些東西，比如行政區(qū)劃的觀念、行政區(qū)劃下的考核體系等。如果不解決觀念問題，僅僅從行政區(qū)劃的角度去考慮法制協(xié)調(diào)問題是沒有實際意義的。如果不轉(zhuǎn)變觀念，沒有一個經(jīng)濟全球化的觀念，按照WTO的要求實現(xiàn)法制協(xié)調(diào)，單想靠擴大地域是不能實現(xiàn)的[ii]。

途徑之二，國家成立"長江三角洲經(jīng)濟管理局"，統(tǒng)一規(guī)劃、協(xié)調(diào)和實施與經(jīng)濟相關(guān)的法規(guī)、規(guī)章以及政策?？上У氖?，這一方案在中國曾有過并不成功的先例，長三角有關(guān)政府部門和企業(yè)已經(jīng)共建并參與了4個區(qū)域性合作組織,即長江沿岸中心城市經(jīng)濟協(xié)調(diào)會、長江三角洲城市經(jīng)濟協(xié)調(diào)會、長江流域發(fā)展研究院及長江開發(fā)滬港促進會。然而都是“議而不決，決而不行”，現(xiàn)在江浙滬競爭的成分大于合作，都能算出合作的收益大于搏殺的收益，但大家都走入“囚徒困境”，于是都指望別人首先改變法規(guī)、規(guī)章以及政策，從而達到法制的協(xié)調(diào)，務(wù)虛現(xiàn)象十分嚴(yán)重。這是觀念問題，還有就是權(quán)限問題。如"上海經(jīng)濟區(qū)規(guī)劃辦公室"，權(quán)力非常有限，它僅有協(xié)調(diào)的責(zé)任，并無決策的權(quán)力，而各行政區(qū)劃地位顯赫，尾大不動。實際上，法制的協(xié)調(diào)工作并無實質(zhì)的進展。其實，這種地方政府間組織在國外已有成功先例，為了對田納西河流域內(nèi)的自然資源進行全面的綜合開發(fā)和管理，1933年美國國會通過了“田納西流域管理局法”，成立田納西流域管理局（簡稱TVA）。TVA的管理也因此成為流域管理的一個獨特和成功的范例而為世界所矚目。其中最重要的經(jīng)驗就是實現(xiàn)法制的協(xié)調(diào)。美國是聯(lián)邦制國家，州的權(quán)力很大。田納西流域地跨7個州，TVA要實現(xiàn)對田納西流域的統(tǒng)一開發(fā)管理，沒有法制協(xié)調(diào)是難以想象的。因此，美國國會于1933年通過《田納西流域管理局法》，對TVA的職能、開發(fā)各項自然資源的任務(wù)和權(quán)力作了明確規(guī)定，TVA法的這些重要規(guī)定，為對田納西流域包括水資源在內(nèi)的自然資源的有效開發(fā)和統(tǒng)一管理提供了保證。同樣，長江三角洲經(jīng)濟管理局"則應(yīng)賦于規(guī)劃、協(xié)調(diào)法規(guī)、規(guī)章以及政策的權(quán)力，甚至應(yīng)當(dāng)賦予地方立法權(quán)，從而實現(xiàn)長三角法制的協(xié)調(diào)。

途徑之三，通過地方立法機關(guān)之間的協(xié)調(diào)，來達到法制的一體化。為了地方利益、局部利益，三省市的地方權(quán)力機關(guān)有時通過制定地方性法規(guī)的方式，人為地設(shè)立貿(mào)易壁壘，嚴(yán)重阻礙了長三角經(jīng)濟的長遠發(fā)展。那么怎么才能實現(xiàn)法制的協(xié)調(diào)呢？解鈴還需系鈴人，地方立法機關(guān)之間的協(xié)調(diào)無疑是最佳方案，這是一種事先控制，期望防止法制沖突問題的發(fā)生，而不是出現(xiàn)問題后的補救，以減少社會的總成本。這種協(xié)調(diào)機制需要及時和準(zhǔn)確的信息，但不幸的是這些常常難以做到的。我們至少面臨著以下幾個問題：其一，如何在地方立法上保持一致？其二，沒有立法權(quán)的城市，如何在法制上與各城市保持一致？其三，地方權(quán)力機關(guān)作出的協(xié)議的法律性質(zhì)和效力如何？如何保證這些協(xié)議在各城市的貫徹執(zhí)行？在國家最高權(quán)力機關(guān)專門授權(quán)的前提下,以地方國家權(quán)力機關(guān)為中心,建立長三角經(jīng)濟區(qū)立法協(xié)調(diào)機構(gòu)或成立一個立法技術(shù)性協(xié)調(diào)機構(gòu)，統(tǒng)一協(xié)調(diào)上海與浙江、江蘇以及其他有立法權(quán)的單列市的立法工作,解決可能出現(xiàn)的立法沖突，或許能將立法沖突減小到最低程度。對于沒有立法權(quán)的城市的法制協(xié)調(diào)問題，我們應(yīng)變通地、切實地運用好備案制度所賦予省級立法機關(guān)的立法監(jiān)督權(quán)，充分發(fā)揮備案審查這個事后監(jiān)督的工具，以便達到法制的協(xié)調(diào)。

途徑之四，通過行政協(xié)議來實現(xiàn)法制協(xié)調(diào)。新一輪的長三角熱，顯現(xiàn)出更為鮮明的年度烙印：政府的推動力量，政府從后臺走上了前臺，從被動走向了主動，成為主導(dǎo)并推動法制協(xié)調(diào)的最重要力量[iii]。2003年，法制協(xié)調(diào)工作取得了長足的進步：旅游方面，取消了異地旅行社車輛不得跨區(qū)行駛的禁令；工商方面，三省市著名商標(biāo)享受同等待遇和同樣優(yōu)惠政策；求職方面，在寧波、蘇州等地取得的英語口譯等證書，開始“走遍長三角”；金融方面，束縛資金流動的繩子也開始討論松綁……與此同時，是一些法規(guī)、規(guī)章以及政策開始協(xié)調(diào)，并且重新規(guī)劃制定。雖然成績顯而易見，但是影響長三角法制協(xié)調(diào)的不利因素，并沒有得到消解，一些阻礙一體化進程的深層次原因尚未觸及。我們至少面臨著以下幾個問題：其一，行政協(xié)議的法律性質(zhì)和效力如何？如何保證行政協(xié)議在各城市的貫徹執(zhí)行？應(yīng)當(dāng)說，在現(xiàn)行行政體制不變，市場體制轉(zhuǎn)軌、行政職能轉(zhuǎn)變的情況下，出現(xiàn)上述種種與法制協(xié)調(diào)化趨勢的要求所不和諧的矛盾，也是一種正常的、必然的現(xiàn)象。這背后的關(guān)鍵是：順勢而為，審時度勢，排礁清障，力求為法制一體化創(chuàng)造良好的環(huán)境。而在把“共識”化成“行動”，最后實現(xiàn)“共贏”的過程中，要抓住一些契機，加力推動，以期獲得突破性的進展。其二，地方政府在法制協(xié)調(diào)的過程當(dāng)中起到什么作用?“政府萬能”還是“政府無能”？我們正向社會主義市場經(jīng)濟的方向轉(zhuǎn)軌，政府對相對人的約束性越來越小，也不應(yīng)具有過多的約束力，法制協(xié)調(diào)問題的解決，很大程度上還是靠市場。要把政府調(diào)控機制從什么都管轉(zhuǎn)變到強調(diào)政府創(chuàng)造一個市場經(jīng)濟的環(huán)境和條件。

最后，我們要談?wù)剠^(qū)域性法制協(xié)調(diào)的實現(xiàn)程序。“正義不僅要實現(xiàn)，而且要以看得見的方式實現(xiàn)”，同樣，法制協(xié)調(diào)的實現(xiàn)過程也得遵守一定的方法、步驟，這本身就體現(xiàn)了正義。法制協(xié)調(diào)到底應(yīng)當(dāng)遵循什么程序呢？我們認(rèn)為，主要包括：識別區(qū)域法制沖突、確定立法標(biāo)準(zhǔn)、擬定協(xié)調(diào)方案、分析方案、分析方案和實施方案以及評價實施的效果與方案適度調(diào)整，等等。

總之，長江三角洲的法制協(xié)調(diào)工作任重而道遠。

[i]參見朱榮林：《長江三角洲城市群協(xié)調(diào)發(fā)展重點區(qū)域研究》，載上海協(xié)作網(wǎng)2002年12月4日。

[ii]參見王豐、翟明磊：《“大上?！敝肥茏韬畏?？》，載《南方周末》2002年12月15日。

[iii]參見吳焰：《2003長三角最鮮明烙?。赫苿印?，載《華東新聞》，2003年12月18日。（公務(wù)員之家版權(quán)所有）