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[摘要]解決農民工問題是構建社會主義和諧社會的重要一環(huán)，數量龐大的農民工群體，既是社會中的弱勢群體，也是構建和諧社會不可或缺的力量。我國現(xiàn)今的社會政策體系存在著一系列的缺陷，比如僵化的人口流動政策、歧視性的就業(yè)政策、漏洞百出的社會保障政策、力不從心的法律援助政策。保護農民工權益，解決他們面臨的實際問題，也就是需要改革現(xiàn)有的社會政策體系，建立和健全合乎社會需要的社會政策體系。這是時代對我們的要求，這是社會不可推卸的責任。

[關鍵詞]農民工權益、社會政策、缺陷、改革和完善

農民工是伴隨著中國改革開放而產生的新興社會群體，也是中國社會中的又一弱勢群體，他們在現(xiàn)行的戶籍制度下雖然被定為農民，但他們卻早以從農民中分化出來，不同程度地融入城市社會，不再從事農業(yè)生產。改革開放以來，國內研究者們從不同角度對我國農民工問題進行了各種分析。根據中國社會科學院“當代中國社會階層結構研究”課題組的數據顯示，現(xiàn)在中國共有農民工9900萬人以上；而國家統(tǒng)計局的資料，我國進城的各類農民工共有1.1390億人，而且數量還在繼續(xù)增加。這就意味著今后將有越來越多的農民加入到工人階級隊伍中來，農民工的地位和作用也將更加重要和突出。然而，由于受到現(xiàn)行的人口流動政策、就業(yè)政策、社會保障政策和法律政策缺陷的影響，使農民工在城市中處于一個尷尬的邊緣人境地，成為了社會中客觀存在的弱勢群體。其主要原因，就是歷史和傳統(tǒng)體制等因素導致競爭的初始條件的差異，以及社會保障和福利制度改革導致社會政策的再分配力度不夠等。農民工群體作為城市中的一個弱勢群體，其勞動和職業(yè)選擇權、勞動報酬權、休息權、社會保障權、子女受教育權、生命健康權、人格尊嚴權等權益容易受到社會的忽視，從而才導致了諸多社會矛盾和社會問題的產生，如勞資矛盾、欠薪問題、留守兒童婦女老人問題等。數量龐大的農民工群體長期處于整個城市的最底層，經濟承受力和心理承受力較弱，如果這些矛盾如果不妥善解決會不斷激化，甚至引起社會動蕩，成為關乎社會政治穩(wěn)定和持續(xù)發(fā)展的重大問題。

社會政策是一個政黨或國家，為實現(xiàn)某個歷史時期的路線、任務，達到一定目的而在社會生活和社會活動方面實施的有關行動準則。社會政策作為國家和各級政府制定的，對全社會都有重大影響的政策，對于緩解社會矛盾、解決社會問題將起到舉足輕重的作用。在我國，社會政策的制定與實施還處于一個初始和完善的階段，還具有許多的缺陷，尤其是與農民工相關的社會政策存在著相當大的缺陷，需要我們加以解決。其缺陷主要表現(xiàn)在以下幾點：

一、僵化的人口流動政策

首先，僵化的人口流動政策，導致了農民工的尷尬身份——“雙重邊緣人”（在城市社會中的底層地位與非工非農的邊緣群體）的自我認同，使農民工的人格尊嚴得不到應有的尊重。

黨的十六大報告明確提出，“農村富裕勞動力向非農和城鎮(zhèn)轉移，是工業(yè)化和現(xiàn)代化的必然趨勢”。農民工從工作性質來說他們應該是工人隊伍中的一員，但是從戶籍制度的角度來看，他們還是不折不扣的農民。中國城鄉(xiāng)分割的戶籍制度始于1958年，從那時起政府對人口遷移控制越來越嚴格。1957年12月中共中央、國務院了《關于制止農村人口盲目外流的指示》，采取強有力的措施，禁止農民進城。特別是由于在社會主義經濟建設經歷了一系列重大的挫折之后，城鎮(zhèn)自身勞動力都難以安排、糧食供應及生活設施都出現(xiàn)極度的困難，更談不上為農村進城人口提供就業(yè)和生活機會。1958年1月以主席令的形式頒布了《中華人民共和國戶口管理條例》，將中國公民劃分為“農業(yè)戶口”和“非農業(yè)戶口”兩大類。同時也建立了一整套與戶籍制度相聯(lián)系的是勞動就業(yè)政策、社會保障政策和法律援助政策等。在這種情況下，政府實施彼此封閉的二元就業(yè)制度，即城鎮(zhèn)中的“統(tǒng)包統(tǒng)配的低工資——高就業(yè)制度”和農村中無條件的“自然就業(yè)制度”。①雖然這種不準農村居民入城就業(yè)到1984年就廢除，但是戶籍制度一直到現(xiàn)在仍維持著，原有的對農民進入城市的程序性限制不但沒有減少，而且還有不斷增加的趨勢。城市農民工群體是中國城鄉(xiāng)二元社會經濟結構在轉型期的必然產物，這主要是受由城市戶籍制度與用工制度決定的。農民工在城市社會中受到社會發(fā)展的先天性制度的整體排斥。改革開放后，二元社會結構雖有所松動，但仍未能有本質意義上的突破，使農民工很難融入城市的制度和經濟生活體系。盡管他們在職業(yè)上實現(xiàn)了從農民到工人的轉化，但在社會身份上很難實現(xiàn)由村民到市民的過渡?！爸贫劝才诺膽T性使改變了生活場所和職業(yè)性質的農民仍然游離于城市體制之外，從而造成了流動農民的生活地域邊界、工作職業(yè)邊界和社會網絡邊界的背離”②，結果使農民工成為一個巨大而特殊的邊緣群體。

其次，僵化的人口流動政策，破壞了法律賦予的平等就業(yè)權，造就就業(yè)機會上的不平等。

平等就業(yè)是我國一貫堅持的原則和追求的目標，我國《憲法》和《勞動法》都作了最基本的規(guī)定，如《憲法》第33條概括規(guī)定“中華人民共和國公民在法律面前一律平等”，其中就必然包括平等的就業(yè)權；《勞動法》第12條也規(guī)定了“勞動者就業(yè)不得因民族、種族、性別、宗教信仰不同而受歧視”。然而這些規(guī)定缺乏具體的、可操作的法律規(guī)范，并不能完全消除對農民工在城市就業(yè)的歧視。

一方面，我國農民工這種“非城非農”的身份，既不能分享國家對農業(yè)的補貼，也不能享受“市民待遇”。由于就業(yè)機會的缺少，農民工群體成為比下崗工人還弱的弱勢群體，應有的權益得不到保障。就是就業(yè)以后，農民工的人格尊嚴得不到應有的尊重。農民工由于一開始便受到許多制度上的不平等對待，這就必然帶來對他們眾多的心理歧視。一些私營企業(yè)主無視農民工的人格尊嚴，習慣以粗暴、野蠻的方式作為重要的管理手段對待他們。

另一方面，政府與企業(yè)對市民的就業(yè)保護和對外來農民工的排斥性歧視，在很大程度上是出于維護本地穩(wěn)定，解決市民大量的失業(yè)，但對非本地戶口的農民工毫不重視。隨著改革的深入，在大中城市失業(yè)問題日趨嚴重，在市民大量失業(yè)的同時，外來農民工卻占據著相當多的就業(yè)崗位，由此產生一個簡單邏輯就是，如果把目前由外來勞動者力所占據的崗位轉移給本地下崗職工或城市待業(yè)者，就可以給市民提供大量的就業(yè)機會。但殊不知，農民工在城市里所從事的職業(yè)多是臟、苦、累、重活，不僅非常辛苦，而且報酬很低。這些崗位恰恰是一些市民不愿干的崗位，即使這些崗位存在也不可能吸引太多的市民進入，反而損害了廣大農民工脆弱的就業(yè)機會。

第三，僵化的人口流動政策，也在一定程度上損害了農民工子女的受教育權。

在現(xiàn)代社會里，受教育是保障人生存和發(fā)展的基本條件之一。保障每一個適齡兒童都能夠接受高質量的義務教育，是國家和政府的責任。農民工子女就學難是由國家入學政策和入學條件限制的結果。我國在《憲法》和《教育法》中雖然都強調接受教育是每個公民的基本權利，但是《教育法》中又規(guī)定；“學齡兒童的入學應由其戶籍所在地的政府負責?！边@種地方政府辦教育的做法給農民工子女就學帶來了尷尬的局面，一方面，他們享受不到戶籍所在地政府的財政補貼，另一方面，那些外來的農民工的子女又沒有資格享受無償地享有工作地政府的優(yōu)待。在現(xiàn)有戶籍制度的影響下，適齡兒童的入學條件就非常明確，必須要有本地戶口，如果沒有本地戶口，就必須交一筆數目可觀的“寄讀費”或“借讀費”。即使農民工子女能夠接受教育，學校也往往與人們的期望有相當大的差距，截至2004年7月，北京市共有農民工子女28.8萬人，打工子弟學校300所，其中只有10余所得到了合法的辦學許可證；在武漢市11.58萬農民子女中，有4.8萬人在公辦學校讀書，5.08萬人在已經審批的簡易民辦學校上學，1.7萬人在未經審批的簡易民辦學校就讀。如果農民工子女要進入好的學校，無疑要交納更多的費用。這些條件和費用，對在城里打工的農民來講，確實是他們無力承擔的。盡管國家和社會通過各種形式援助農民工子女就學，如在“希望工程進城計劃”中，僅新京報社和中國青基會合作尋找并資助瀕臨失學的農民工子女1500多名③，但與上百萬的農民工子女來說還是杯水車薪。

第四，僵化的人口流動政策，也損害了農民工的政治權利。

全國人大十屆二次會議把“國家尊重和保障人權”寫進憲法，這表明了中國對公民基本權利極端重視，也意味著我國公民的基本權利將得到更多的保障。而尊重和保障公民基本權利，正是建設社會主義法治國家的根本目的所在。由于我國公民政治權利的行使必須按照戶籍登記來進行，對于不具備打工所在地戶口的農民工，這一權力不可能在居住地行使。不能在暫住地參加選舉，更不能被選舉。作為城市的建設者，農民工為城市的發(fā)展做出了自己的貢獻，但在自己辛勤建設的城市中自己卻沒有任何的權利，只有無限的義務。喪失了選舉權和被選舉權這一公民最基本的參政議政的權利，也就失去了說話的權利，億萬農民工群體，沒有自己的聲音，如何維護自己的權利？因此，保障農民工的基本政治權利既是構建社會主義和諧社會的本質要求，也是履行1998年10月5日就簽署了《公民權利和政治權利國際公約》的一項基本義務。

今年初出現(xiàn)的大范圍“民工荒”實質上反映了在現(xiàn)行僵化人口流動政策下，我國農民工對城市用工環(huán)境一種深深的失望，反映了對政府管理和監(jiān)督的失望，對企業(yè)的非人性化的工作失望。因此要貫徹同志在2002年中央經濟工作會議上指出的“農村勞動力的城鎮(zhèn)就業(yè)和跨地區(qū)流動，是溝通城鄉(xiāng)經濟和發(fā)展要素市場的必然要求，各地要適應這一趨勢，加強引導和管理，不能簡單封堵，更不能采取歧視性限制政策”的精神，按照十六大提出的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的方針，大力推進以戶籍制度為中心的改革，打破城鄉(xiāng)二元經濟結構，建立健全統(tǒng)一有效的勞動力市場，以引導農村勞動力合理有序流動。

二、歧視性的就業(yè)政策

與其他國家的勞動力歧視相比，我國城市政府對外來農民工歧視行為帶有明顯的制度性和主動性特征：一方面，政府不僅不是歧視的反對者，反而是歧視的制造者；另一方面，雇主不僅是歧視的制造者，卻成了歧視的積極支持者。一些地方從本市、本部門的利益出發(fā)，明文禁止一些崗位不準雇用農民工，將農民工排除在某些行業(yè)之外。這種制度上的歧視，人為造成了農民工在就業(yè)方面的重重困難，使他們失去了與城市居民平等地生存和發(fā)展的權利和能力。

一方面，政府出面直接實施職業(yè)限制。目前各大城市限制外來人口的進入，對農民工進行總量、職業(yè)、工種設置了種種障礙，這些障礙都將低技能、低學歷的農民工擋在大城市之外。即使進入城市，也只能從事那些臟、累、苦、差的職業(yè)。如北京市從1998年起，開始在金融、保險與郵政行業(yè)、各類管理人員、營銷員、會計、出納、調度員、話務員、核價員、商場營業(yè)員、星級賓館和旅店的服務員及辦公人員等行業(yè)和工種限制使用外地人員；上海也對金融與保險、各類管理業(yè)務員、調度員等20多個工種進行限制。所以，一般農民工從事的只能是體力勞動，如建筑、環(huán)衛(wèi)、家政等。在農村流動勞動力進入市場的過程中，一些大城市為了解決本地居民的就業(yè)問題，通常對流動勞動力設置一系列政策障礙，對農村流動勞動力實施總量控制和實行差別就業(yè)等限制性措施，嚴重違背了社會公平和公正的原則。

另一方面，政府的就業(yè)政策不可避免地導致企業(yè)的就業(yè)歧視。農民工在謀求職業(yè)時，因為制度性因素受到企業(yè)不公平的待遇，造成農民工的權益受損。在勞動力供過于求的前提下，勞資雙方力量不均衡，農民工缺乏維權組織，談判力量弱小，面臨較大的解雇風險。同時企業(yè)利用自己在勞動力市場中的優(yōu)勢地位，不與勞動者簽訂勞動合同，規(guī)避社會責任，尤其在建筑、餐飲、按摩等行業(yè)中十分普遍，給農民工的依法維權留下了隱患。同樣，由于企業(yè)解雇的成本很低，企業(yè)終止合同可以不給或給予農民工很少的補償，這無疑加大了企業(yè)解雇勞動者的隨意性，這種不公平的解雇政策，容易使農民工遭到不公平解雇。

與人口流動政策相比，歧視性的就業(yè)政策對農民工的影響是最直接的，它直接損害了農民工的經濟利益，對農民工本來的弱勢地位是雪上加霜。

三、漏洞百出的社會保障政策

農民工在城市中的邊緣性社會地位與社會保障制度改革嚴重滯后息息相關。盡管國家為了保護勞動，通過《安全生產法》、《職業(yè)病防治法》、《違反<中華人民共和國勞動法>行政處罰辦法》等法律法規(guī)規(guī)范了企業(yè)的行為，保護了勞動者的權益。但是，沒有城市戶口的農民工，就不能平等地享受城市居民的最低生活保障待遇；不是城市職工，就不能平等地享受養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)等社會保障待遇。正是這些結構性的制度安排，使農民工處于城市社會的底層而成為邊緣群體，也正是這種邊緣性的社會地位使其難以享受社會保障權益。農民工的工資沒有保障、安全工作條件沒有保障、疾病工傷治療沒有保障、福利沒有保障、養(yǎng)老沒有保障、子女的教育沒有保障。對廣大的農民工而言，國家的社會保障體系存在巨大的漏洞，這些漏洞使得少數不法企業(yè)肆無忌憚地侵害農民工的合法權益。

首先，勞動強度大，工作時間長，安全工作條件差。

《勞動法》規(guī)定；職工每周工作40小時，每月加班不超過36小時。但是一些企業(yè)，尤其是特別是一些三資企業(yè)和私營企業(yè)，受經濟利益驅使，置農民工的安全健康于不顧，普遍采取加大勞動強度，延長勞動時間的方法從農民工身上獲取更多利潤。據調查，85%的農民工每天工作10--14小時，47.2%的農民工沒有節(jié)假日且工資得不到相應增加。許多企業(yè)不與其簽訂正式勞動合同，即使簽了合同，也往往是只強調用工單位的權利和農民工的義務，有的甚至在合同中硬性規(guī)定“如果發(fā)生意外一切后果自負”的生死合同，將農民工的合法權益置之不顧。今年上半年連續(xù)發(fā)生的重大事故如礦難等，受害者絕大多數都是農民工。這說明很多企業(yè)因為追求利潤最大化，降低生產成本，沒有任何勞動保護措施，導致農民工經常受到意外傷害，職業(yè)病發(fā)病率高，企業(yè)卻又不肯提供醫(yī)療費用和工傷補償。在調查中發(fā)現(xiàn)，大部分的農民工在高溫、噪音、易爆、有毒的環(huán)境中工作，特別是一些私營企業(yè)設備陳舊、工藝落后，加之勞動強度過大，保護措施不力，導致工傷或重大傷亡事故時有發(fā)生。無數事實證明，農民工的職業(yè)安全沒有保證。工礦企業(yè)是農民工就業(yè)集中的行業(yè)之一，而這些企業(yè)生產條件和設施十分簡陋，生產環(huán)境惡劣，工傷事故和患職業(yè)病，已經嚴重危害到農民工的生命健康權和安全工作權。

其次，農民工的工資報酬低且難以兌現(xiàn)。

農民工的工資報酬與城市工人相比，主要表現(xiàn)為同工不同酬、工資過低、惡意拖欠或拒發(fā)工資。一般農民工的工資僅為城市工人工資的一半，且沒有其它任何福利。根據《勞動法》的規(guī)定，職工平日、休息日、假日加班要按規(guī)定支付1.5倍、2倍、3倍的工資，但是農民工的加班費標準根本達不到規(guī)定要求，甚至有的就沒有任何加班費或補貼。同時，企業(yè)為了保證農民工能夠較長時間在企業(yè)工作，許多企業(yè)都要求農民工交納一定數量的工作保證金或是扣押一至兩個月的工資。這既減少了農民的收入，也降低了農民的購買力，進而阻礙了城市工商業(yè)的發(fā)展。因此，在農民工內部流傳著一個順口溜：“打工五六年，每天加班到兩點，年底只剩車票錢，買件衣服沒了錢”。

第三，農民工游離于社會保障網絡以外。

國家勞動與保障部曾作過一份調查，在被調查的189個農民工中，參加了工傷、養(yǎng)老、失業(yè)、醫(yī)療等保險的分別只有4人、6人、1人和3人。農民工早以離開了土地，打工收入成為了農民工的主要生活來源。但是人的勞動能力是隨著年齡的增長而逐漸弱化的，而且還有眾多的意外因素的影響著人的勞動能力，如工傷、疾病、失業(yè)等。就在市民享受養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、生育和工傷五大基本保險和社會求助系統(tǒng)同時，廣大的農民工卻因為現(xiàn)行國家政策保護的空白和缺位，無法享受社會保障資源。盡管北京市、上海、成都、廣州等城市紛紛出臺了關于農民工參加社會保險的規(guī)定，為廣大農民工取得一定的社會保障提供了政策依據。但是用工單位一般很少主動為農民工辦理社會保險，甚至就是最基本的工傷保險，有的單位都不愿意辦。這除了企業(yè)一方的原因，還包括政府和農民工自身的原因。一方面，政府對農民工參加社會保險提出了較高的限制和要求，根據1999年1月國務院頒發(fā)的《失業(yè)保險條例》，農民工連續(xù)工作滿一年后失去工作的，只由社會保險經辦機構支付一次性生活補助，不能享受城鎮(zhèn)職工的失業(yè)保險待遇。如果農民工中途退保只能返還農民工個人賬戶中的款項等。這些規(guī)定對于為生存忙碌，并且隨時都有失業(yè)危險的農民工來說是太高了。另一方面，從農民工個人的意愿來說，農民工是愿意參加社會保險的，但是由于對政府政策的不了解和農民工自身收入的限制使廣大農民工沒有能夠參加社會保險。截止2000年，只有7400多萬農村居民參加了農村社會養(yǎng)老保險，占農村居民的11.8%，而失業(yè)保險、醫(yī)療保險的覆蓋率更低，正是因為70%的農民占有的社會保障資源太小，世界衛(wèi)生組織在其2000的衛(wèi)生服務報告中，中國位居第188位。

四、力不從心的法律援助政策

官本位的傳統(tǒng)思想在中國根深蒂固，政府對社會的管理理念還停留在單純的管理上，服務的觀念，尤其是為農民工服務的觀念還沒有形成，這種觀念的缺位不可避免地反映到政府的社會管理政策上來。比如，在外來人口的法規(guī)管理問題上，目前的法規(guī)過于繁瑣，如北京要求“五證齊全”缺一不可，法規(guī)“過量”使得多數農民工不可避免地成了違規(guī)者。所以，相當多的學者認為法規(guī)數量少但能更好地得到執(zhí)行，比法規(guī)數量多而得不到執(zhí)行或者很少有人執(zhí)行的情況要好得多。此外調查數據表明，大約每四個農民工中就有一個拿不到工資，或者被拖欠，問題確實異常嚴重。可能人們會覺得奇怪，為什么被克扣工資的農民工不運用法律手段告雇主，而寧愿采取個人報復、私了的方式呢？這顯然與農民工受教育程度低，不懂法有關系。但是當農民工的利益受到侵犯時，我們的管理部門都干什么去了呢？對比城市管理人員對農民工罰款的“主動性”，我們就可以明顯地意識到政府社會管理職能和國家法規(guī)政策的缺位。

2003年下半年，總理為重慶農民熊德明討要拖欠工資，從此揭開了轟轟烈烈的國家替農民工追討工資的運動?！坝懬沸剑豢糠?，靠總理”的現(xiàn)象，體現(xiàn)了新一屆政府對廣大人民群眾利益的高度重視。但這個現(xiàn)象無疑也是一種悲哀，堂堂的共和國總理要去扮演一個基層法院執(zhí)行員的角色，這可以說它充分地表明農民工在法律上的無助。就在各級政府采取有力措施，確保用人單位及時發(fā)放拖欠的工資，維護農民工的權益的同時，行政的權力又一次超過了法律的力量。按照全國總工會的資料，農民工被拖欠的工資累計大概1000億左右，如此龐大的拖欠農民工工資數額是前所未有的；有65%以上的三資企業(yè)或私營企業(yè)存在拖欠、克扣工資的現(xiàn)象，更有甚者竟以經營不善為由拒發(fā)農民工的工資，致使一些農民工辛苦一年連返鄉(xiāng)的路費都掙不到。

農民工作為社會中存在的一個弱勢群體，如何保護農民工利益，如何增進農民工福利，如何促使農民工走上富裕之路，是社會政策的重要的內容之一，也是政府和農民在市場化、工業(yè)化、城市化進程中所面臨的主要問題?，F(xiàn)階段中國社會政策的一個重要問題就是農民離開農業(yè)和農村進入城市，然而城市內卻未相應地建立適合農民工這一新工人階層的社會服務和管理體制，如改革城鄉(xiāng)社會二元的社會結構和城鄉(xiāng)居民不同的社會福利待遇需要逐步地調整，保障農民工及其子女就業(yè)、受教育的權益，并使城鄉(xiāng)人民都能分享改革的紅利，是我國社會政策的目標之一。所以我們在改革與完善現(xiàn)有的社會政策體系時，必須堅持以下幾個原則：

首先，要堅持公正、公平、公開的原則。改革開放以來，我國的發(fā)展戰(zhàn)略是效率優(yōu)先、兼顧公平的原則。但我們在執(zhí)行和理解這一原則時很容易簡單化地把效率優(yōu)先變成了效率至上、GDP至上。社會政策傾向(效率優(yōu)先還是公平優(yōu)先)直接對政策制定和實施起導向作用。即政府是執(zhí)行經濟效率原則，還是社會福利公平原則是需要選擇的。因此，現(xiàn)行國家政策明顯偏向于先效率后公平，為促進經濟發(fā)展采取了偏重生產而抑制消費的政策，由政府直接提供的福利水平是較低的。到了歷史的今天，隨著社會生產的發(fā)展和改革的深入，完善社會保障體系成為了現(xiàn)今的客觀需要。對于廣大農民工來說，打破沿襲多年的城鄉(xiāng)二元化的社會結構，維護農民工權益就是在縮小貧富差距，正是實現(xiàn)社會公平、公正的體現(xiàn)，更是政府的基本職責所在。這就要求政府牢固樹立服務觀念，從管理型政府向服務型政府轉變。政府在農民工權益保障中應更多地充當一個“裁判員”的角色，在制定政策的過程中要從“人民的政府”這一根本點出發(fā)，改革目前排斥、漠視農民工權益的做法和政策，逐步取消城市中對農民工歧視性的政策規(guī)定，以協(xié)調各個階層的利益，有利于社會的長治久安，有利于社會主義和諧社會的早日實現(xiàn)。

其次，改革現(xiàn)有的社會保障政策要堅持法制的原則。國家制定的《憲法》、《勞動法》、《勞動保險條例》、《企業(yè)最低工資規(guī)定》、《勞動保障監(jiān)察條例》等法律法規(guī)，都是各級政府制定本地社會政策的客觀依據。對涉及到農民工權益政策的制定必須符合國家法律法規(guī)的規(guī)定，才能實現(xiàn)更好更快地保障農民工權益，防止“上有政策，下有對策”局面的出現(xiàn)?？上驳氖?，在今年緊隨國家勞動保障部出臺《關于農民工參加工傷保險有關問題的通知》的步伐，北京市、上海市建委近日分別出臺了《北京市施工人員意外傷害保險辦法(試行)》和《關于進一步加強在滬建筑施工企業(yè)外來從業(yè)人員綜合保險工作的若干規(guī)定》，其他的城市也相繼出臺類似的法規(guī)，為農民工社會保障體系的建立提供了基本的法規(guī)保障。

再次，建立農民工社會保障體系必須堅持國家、企業(yè)和農民工個人三結合的原則。我國由計劃經濟向市場經濟轉軌，原有的社會保障體系已經不適應中國社會的現(xiàn)狀，建立并完善我國農民工的社會保障體系，是一個非常繁重的任務，它不是單單依靠政府就可以完成的任務。根據國際的慣例和中國的現(xiàn)實，中國建立農民工社會保障體系，就應該充分調動政府、企業(yè)和農民工三方的力量，合理分配繳費比例，采取國家補一點、企業(yè)拿一點、農民工交一點的形式來建立農民工社會保障基金。

在堅持以上原則的情況下，我們在具體的社會政策層面，現(xiàn)階段應著重采取并實施好以下幾種措施：第一，改革戶籍管理制度。政府應當盡快放松原有的戶籍管制，允許在城市有合法固定住所、穩(wěn)定職業(yè)和生活來源的農民工承認為市民。要采用國際上通行的按居住地登記戶口的原則，以職業(yè)劃分農業(yè)人口與非農業(yè)人口。在改革戶籍制度的同時也要改變與戶籍制度相對應的“單位體制”等內容。第二，實施積極的就業(yè)政策，對農民工給予特殊的就業(yè)援助。政府要統(tǒng)一城鄉(xiāng)就業(yè)政策，消除農民工進入城市的體制和政策障礙，在就業(yè)政策、就業(yè)安排、就業(yè)供給上使進城農民享受與城鎮(zhèn)勞動者同等的待遇。第三，構筑和完善社會保障體系，保障農民工群體擁有起碼的生存和生活資料。要從建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一勞動力市場需要出發(fā)，將進城的農民工納入社會保障的范圍。各級勞動管理部門應根據本地區(qū)的具體情況，科學、合理地確定各個部門務工的農民工最低工資標準，用人單位不得低于此標準；要建立健全農民工工資支付監(jiān)控制度和企業(yè)工資支付信用制度等。第四，改革教育、培訓制度。要使農民工有和城市工人同樣的接受培訓的權利和機會，還要使進城農民工的子女與城市的同齡孩子享受同等的受教育的權利和機會。第五，加強對農民工的法律援助，增設農民工免費法律援助機構，免費的法律援助機構在農民工之間普及法律知識，幫助農民工解決經濟糾紛（如討還欠薪、工傷醫(yī)療費等），為覺醒的農民工提供法律援助，用法律的武器來維護自己的合法權益。第六，健全農民工維權組織，成立保護農民工權益救助中心，發(fā)揮現(xiàn)有工會組織的作用，監(jiān)督企業(yè)行為、保障農民工的權益。

解決農民工問題不僅是國內問題，而且還是國際問題。隨著中國進入了WTO，中國不僅迎來了發(fā)展的機遇，而且面臨著巨大的挑戰(zhàn)。尤其是進入2005年以后，隨著中國加入WTO協(xié)議實施進入了第二階段，中國的優(yōu)勢產品（如紡織品、鞋類等勞動密集性產品）對歐美的出口大幅增加。面對大量廉價的中國產品進入本國市場，歐美國家紛紛向中國揮舞貿易保護主義的大棒，其中的一個重要策略就是以中國的工人（尤其是農民工）的社會保障等基本條件不符合國際條約規(guī)定為理由，對中國產品的人力成本構成持懷疑態(tài)度。因此在國際經濟糾紛中，歐美國家總是要用替代國的方式來衡量中國的人力成本，這使中國企業(yè)參加經濟糾紛應訴一開始就處于不利的局面。所以，拋棄陳腐觀念，切實解決中國的農民工問題，建立和健全我國的社會保障體系已經成為了當務之急。

2004年1月，中央一號文件再次強調：“進城就業(yè)的農民已成為我國產業(yè)工人的重要組成部分”,這說明我國政府承認了農民工的工人階級屬性和重要地位。2004年12月1日起施行的《勞動保障監(jiān)察條例》規(guī)定，如果用人單位克扣或者無故拖欠勞動者工資報酬，由勞動保障行政部門責令其限期支付勞動者的工資報酬；逾期不支付的，責令用人單位按照應付金額50％以上、1倍以下的標準計算，向勞動者加付賠償金。2005年初，杭州等城市也相繼取消了農民工辦理就業(yè)證等限制性措施。這些都是可喜的變化，顯示了政府構建和諧社會的努力，也顯示了政府工作所帶來的成果。毋庸諱言，農民工問題將是社會能否和諧的一個關鍵所在。構建和諧社會，需要以人為本，已是一億人隊伍的農民工，是構建和諧社會不可或缺的力量，發(fā)揮他們的積極性，就是發(fā)揮人民群眾的積極性，解決他們的問題，也就是解決社會的問題。我們已把構建和諧社會列為我們的努力目標，為實現(xiàn)這一目標，我們必須對農民工問題給予更多的關注，必須給予更多的政策，必須做更多的工作。這是時代對我們的要求，這是社會不可推卸的責任。

注釋：

①、辜勝阻，當代中國人口流動與城鎮(zhèn)化，武漢大學出版社，1994。

②、朱力，準市民的身份定位，社會學，2001年4期.

③、2004年11月14日新京報

參考文獻：

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2、李強，城市農民工的失業(yè)與社會保障問題，新視野，2005年1期

3、唐斌，“雙重邊緣人”:城市農民工自我認同的形成及社會影響，中南民族大學學報(人文社會科學版)，2002年8期

4、張敦福，城市農民工的邊緣地位，青年研究，2000年第9期

5、束鵬，沖突、排斥和邊緣化——當前農民工再社會化困境原因探究，求實，2005年2期

6、張智勇，戶籍制度:農民工就業(yè)歧視形成之根源，農村經濟，2005年第4期

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8、龐文，都市農民工的權益侵害與保護——武漢市農民工權益現(xiàn)狀的調查報告，城市問題，2003年第3期

9、簡新華張建偉，構建農民工的社會保障體系，中國人口、資源與環(huán)境，2005年第15卷第1期（公務員之家版權所有）