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社會公平正義是社會和諧的基本條件，制度是社會公平正義的根本保證，制度又要通過政策來實現(xiàn)，所以政策平等是構建和諧社會是關鍵因素。政策平等是指每一個公民基于其在國家政治生活中的平等地位而在公共政策中具有同等的地位，擁有政策所賦予的同樣的參與政治、經濟、文化機會，享有相同的決定關系到公眾生活的重大決策權利，并獲取與其貢獻比例同等的勞動成果和享受政策所給予的平等的倫理關懷。

首先，政策平等的依據是民主社會公民平等的政治權利。民主國家的權力本質是為公共利益而設置的公共性權力機構，每一個公民都擁有憲法與法律所賦予的平等的權利。這樣，政治權力也就是所有公民平等共享的權力。因此，政府所有的決策根本出發(fā)點是公共利益而不可以任意偏袒于任何利益集團或個體利益，公共政策對社會資源的分配就必須堅持公益取向，堅持平等對待每一位公民的利益要求，同等地對待每一個公民。

其次，政策平等的主要內容是公共權力對資源分配的平等。公共政策的最主要功能是對社會進行權威性的分配，這種分配是為了公共目的的需要而進行的。人們所以組成社會，建立公共性政治組織，其目的就是通過社會合作創(chuàng)造更多的政治、經濟、文化等各方面利益，以滿足生活的需要。可以說，社會合作與政治活動的目的就是為了實現(xiàn)人們的福利。政府作為公共權力，有責任平等的保障每一個公民合理的利益與人生計劃的實現(xiàn)。由于社會本質是一個合作體系，社會的成功有賴于每一個公民的合作，所以，合作所產生的利益與負擔的分配上，就必須堅持平等的原則。社會應當給予每一個公民平等的基本的政治、經濟、文化權利，只要他參與合作，就應當享有平等的參與政治、經濟、文化活動的機會，平等地擁有基于社會合作成員而應當享有的平等的政治、經濟、文化方面的基本權利。同時，社會對于基于公民每個人在合作體系中貢獻的不同，應當對政治、經濟、文化方面的非基本權利按照其貢獻的比例進行分配，每個人因其貢獻的比例而獲得與其比例相同的政治、經濟、文化利益。這種不平等因其比例平等而成為平等的，如果采取一種平均主義的分配方式，人為的削高平低，則是對貢獻較大者的任意剝奪，因而表面的平等導致了實質的不平等。

最后，政策平等的倫理關懷也是平等的主要內容。政治組織具有穩(wěn)定性，是一個封閉的體系，每一個公民都是“生而入斯，死而出斯”，無能力選擇離開這一體系。因此，每一個公民都享受其陽光雨露，承受其陰風雨霾。公民進入政治社會的代價是用自然自由換取政治自由。但是在政治社會中，如果政策安排不當，有部分公民將會因其自然的或社會的因素的限制而難以獲取自己生活所必須要的利益，因而成為社會的弱勢群體被排斥在體制之外，失去生活的希望，也無力依靠自己改變他們悲慘的生活處境。對于這些弱勢群體，一個健全的社會沒有理由對他們保持冷淡，而應當給予他們平等的倫理關懷，在生活上給予他們必要的幫助，保證他們的尊嚴，樹立起他們生活的信心，為他們創(chuàng)造與其他公民同樣的通過社會合作實現(xiàn)他們合理的人生理想的機會。

平等不只是理念上的，平等必須體現(xiàn)在制度之中，通過社會制度及其組織原則表達出來。只有公共政策實踐過程中，這些原則得到了具體的實現(xiàn)，我們才說每個公民在公共政策上受到了平等的對待。

第一、基本權利的平等。所謂的基本權利是基于每一個成員都是社會合作體系中的一員，因此都應當具有一些最基礎性的權利。它是合作體系成員作為有尊嚴的合作者，他們參與社會合作，就應當擁有平等的基本權利，包括憲法所規(guī)定的基本的政治權利與經濟上最基本的維持其有尊嚴的生活的物質利益需要。羅爾斯在其《正義論》中用“基本自由體系”說明基本權利，并開出了一份清單，“政治上的自由（選舉權和被選舉權）及言論和集會自由；良心自由和思想的自由，個人的幣和保障個人財產的權利；依法不受任意逮捕和剝奪財產的自由?！?[美]約翰•羅爾斯：《正義論》，北京，中國社會科學出版社2003年版，第61頁)但是羅爾斯所列出的清單還是貧乏的，這一點，阿瑪?shù)賮?#8226;森從“信息不充分性”對他的批判是成立的，至少他的清單中不該遺漏人類基本機能發(fā)展的問題。不受貧困的侵擾，不因貧困而使其自由與人性發(fā)展受到極大的限制，這應當是公民的一項基本權利。社會合作所以必要，不僅是通過合作可以促進生產力的發(fā)展，更具有重要意義的一點是，社會生活比單個人獨立生活更有利于人生計劃的實現(xiàn)，更有利于人的本性的發(fā)展。如果我們從人生計劃的實現(xiàn)與人性的自我完滿看待社會合作，我們就會發(fā)現(xiàn)，合作體系每個成員都應有平等的尊嚴，都應當從合作體系中得到一些最基本的權利，以保障他們作為人而言的價值的自我實現(xiàn)。

公共政策對基本權利的平等的分配包括兩個方面，對基本政治權利的分配與對基本經濟生活需要的分配。在基本政治權利分配上，每一個公民應當享有平等的決定國家命運的權力，在關系到公眾生活的政治決策上，“每個人只頂一個，不準一個人頂幾個?！保╗美]科恩：《民主論》，北京，商務印書館，1996年版。第271頁）除此之外，每一個公民都受到憲法與法律的平等保護，在國家政治生活中都擁有相同的政治的自由，這些自由不會因人不同而不同，也不得受到政治權利的任意的侵犯?；窘洕鷻嗬砸降确峙?，那是因為合作者都是具有尊嚴的理性存在者，最基本的物質利益需要是維持其自尊的基礎。對于作為有尊嚴的社會的人而言，極度貧窮是難以容忍的，會將他排斥于社會群體之外。出于社會合作的需要，每一個成員都應當配備最基本的維持其有尊嚴的生活所必須的最基本的經濟生活條件。盡管社會財富的分配應當按照其貢獻分配，但是這一分配原則要滿足了社會成員最基本生活需要之后才可以實施。“貢獻大的人要比貢獻小的人理應多得。對于這樣一條分配原則，必須加上兩個條件：（1）必須經某種方式滿足一切人的最低的經濟需求。在這個經濟基礎線上，必須人人平等。（2）由于分配的財物數(shù)量有限，所以誰也不能根據他的勞動貢獻去贏得更多的財富?！保╗美]艾德勒：《六大觀念》，上海，三聯(lián)書店，1991年版，第185頁）

第二，非基本權利的比例平等。非基本權利則是這一最基本權利之外的，屬于更高層次的發(fā)展與幸福的需要。比如，獲取政治職務并得到提升的權利，獲得各項榮譽的權利，獲得富裕生活的權利等等。這些權利的來源與基本權利來源不同，它并不是基本社會合作身份而產生的，而是基于社會合作中的貢獻而產生的。對于非基本權利按照貢獻的分配，雖然每一個社會成員所得的不等，但是，因為這種不平等是建立在貢獻比例平等之上，因此符合平等的要求。所以，亞里士多德說：“既然公正是平等，基本比例的平等就應當是公正的?！保╗古希臘]亞里士多德：《亞里士多德全集》第8卷，北京，中國人民出版社，1992年版，第279頁）非基本權利所以要按貢獻比例分配，這是由兩個方面原因所決定的。一是社會資源有限，我們現(xiàn)有的生產能力無法實現(xiàn)按需要分配；另外一個方面，也只有按貢獻比例分配，才可以調動所有社會成員的積極性，激發(fā)社會活力。古代“不患寡而患不均”的絕對平均主義之所以是錯誤的，因為這種平等觀企圖通過平分財產或者通過平等勞動有限地增加一部分人人平等享有的財富，而沒有看到社會平等最終實現(xiàn)必須建立在生產的高度發(fā)展基礎之上，其實質是用普遍的私有財產反對私有財產，把私有財產拉平。根本上說，是一種平均主義和禁欲主義的平等觀，“在經濟學的形式是錯誤的東西?！保ā恶R克思恩格斯全集》，第21卷，北京，人民出版社，1965年版，第209頁）

非基本權利分配可以分為政治的非基本權利分配、經濟的非基本權利分配與文化的非基本權利分配。政治方面的非基本權利分配主要是指公共職務的獲取與升遷權利分配。民主的憲法都規(guī)定公民有被選舉權，也人權利擔任公共職務。但是，公共職務必竟是有限的，不可能絕對平均地分配給每一位公民，因此，“合乎正義的職司分配，應該考慮到每一受任的人的才德或功績?！保╗古希臘]亞里士多德：《政治學》，北京，商務印書館，1996年版，第136頁）只有通過公職選拔方面的政策設計，確保每一個公民都依其德才和對公共政治生活的貢獻獲得不同的與其德才及貢獻的比例平等的公職，而且職務的升遷建立在嚴格的績效考核之上。文化方面的非基本權利分配建立在文化、科技研究自由權利的平等分配上。所有公民都應當享有自由、自主的文化與科技研究權利，只要這些權利不違反憲法與法律的規(guī)定。但是，并不是每一個公民都有出版學術專著或進行高新技術研究的能力，對于這些非基本的文化、科技權利的分配，政府政策按照比例平等的原則建立、健全文化、科技制度，保證文化、科技創(chuàng)作者與研究者能夠獲得與其貢獻成比例的支持與獎勵的權利，能夠自由出版與發(fā)表他們的創(chuàng)作或研究成果，排除學術上不正當?shù)膲艛?，并保證各種文化與學術榮譽與他們貢獻成正比。非基本經濟權利的分配要求政府通過政策活動在宏觀層面建立、健全市場體系與宏觀的分配制度，保護有序的市場運行秩序，給每一個市場主體提供平等的保護，確保他們獲得與他們在市場中的貢獻的比例相等的經濟活動成果。

第三，機會平等。前面我們談到，公共政策在基本權利與非基本權利的分配上如何實現(xiàn)平等的原則。但是，對于公民而言，還需要有機會爭取并運用這些權利，特別是非基本權利，以實現(xiàn)他們人生的計劃。是否具有機會實現(xiàn)自己的潛能，實現(xiàn)自己對社會的貢獻，對于每一個成員的福利都有著決定性的意義。羅爾斯的兩個正義原則提及機會平等的問題?！暗匚坏穆殑障蛩腥碎_放”，并對此進一步解釋為“向才能開放的前途的平等”和“公平機會的平等?！盵當然他對機會平等的定義還不是充分的，在他那里只涉及平等地進入競爭，因而只是“淺層的形式上的平等”，而“平等的發(fā)展自我潛力的機會”則是“深層的實質性的機會平等”。道格拉斯•雷將機會平等區(qū)分為關于前途的機會平等與關于手段的機會平等。前者表述為，“兩個人J和K，有競爭X的平等機會，如果他們有得到X的同樣的可能，”后者表述為“兩個人J和K，有競爭X的平等機會，如果他們有得到X的同樣工具”。（Rae,Douglas.,Equalites,Mass:HarvardUniversityPress,1981.P65-66）薩托利則將機會平等分為“平等進入”和“平等起點”：“平等進入就是在進取和升遷方面沒有歧視，為平等的能力提供平等的進入機會……平等起點的概念則提出了一個完全不同的基本問題，即如何平等地發(fā)展個人潛力?！保╗美]薩托利：《民主新論》，北京：新東方出版社，1993年版，第350頁）我們認為機會平等應當包含平等地進入競爭和平等地發(fā)展?jié)摿Φ臋C會。就機會的獲得而言，可以區(qū)分為社會提供的機會與自然提供的機會。有些研究者認為，社會提供的機會應當平等，因為這是由社會（政府）提供的公共權利，而對于自然提供的機會，則無所謂應當不應當?shù)膯栴}，沒有必要考慮平等的要求。對此，我們并不贊成。社會作為一個合作體系，如果對于那些因其不幸而承受著悲慘命運者沒有任何的同情心，并不通過積極有為的政府干預措施，給他們擺脫不幸命運的機會，這樣的社會不是一個健全的社會。

公共政策的機會平等主要表現(xiàn)在兩個方面，一是給每一個公民提供平等的進入參與公共事務管理并獲得公職的機會，一是給每一個公民平等地發(fā)展其自我潛力，實現(xiàn)其合理的人生計劃的機會。每一個公民都應當具有平等的參與公共事務管理，獲取公共職務的權利，這是民主社會人民當家作主的需要。政策在安排公共事務管理與公職人員的競選要體現(xiàn)真正平等的原則，不會因民族、種族、性別、財富、階層、地域等不同的因素而被排斥在體制之外，沒有實現(xiàn)他們參與公共事務管理或獲取公職的機會。對于第二個方面，是最難實現(xiàn)，也最難操作的方面。就是每個人都有平等的起點和平等參與的機會，但是如果沒有平等的發(fā)展自我潛力的機會，那些平等也就沒有實質性的意義。政策必須保證所有的人都有最基本的就業(yè)機會，與最基本的教育機會。為了提供真正的同等的機會，社會必須向那些天賦較低者和出生于較不利的社會地位者進行彌補，將較大一部分資源分配給這些在社會中和自然博彩中處于不利地位者。權利是社會的產物，社會作為一個合作體系，決定了權利的內容。因此，這樣一種不平等的分配并沒有侵犯那些天賦較高者與自然秉賦高者的權利，因為他們的權利離不開社會合作。最后還有一點必須強調的是，善的支配性與壟斷性所導致的機會不平等。沃爾澤在《正義諸領域——為多元主義與平等一辯》中指出，“如果擁有一種善的個人因為擁有這種善就能夠支配大量別的物品的話，那么這種善就是支配性的。當一個男人或女人，或者世上某一個重要的君主——或一群男人和女人、寡頭——隨時都能成功地用一種善來對抗所有的敵手，那這種善就是壟斷性的?！保╗美]沃爾澤：《正義諸領域——為多元主義與平等一辯》，南京，譯林出版社，2002年5月版，第11頁）如果這些善或事物的擁有可以給擁有者帶來其他方面的善或事物的擁有，這些善就是具有支配性與壟斷性。因此，一種善或某種善的占有可能決定了社會成員發(fā)展的前途，這是極其不公正的通過制度的設計，消除這些善的支配性與壟斷性，防止它們對機會平等的破壞，就是必要的了。

第四、平等的倫理關懷。制度無疑是構成生活的主要部分，公共政策是國家政治制度的一個主要方面，不僅它對社會資源的分配影響著公民的利益的實現(xiàn)，而且它如何對待作為政策主體的公民制約著公民的自尊。所謂公共政策平等的倫理關懷就是公共政策應當將每一個公民當作理性的自主的有尊嚴的存在者，賦予他們平等的地位，尊重他們作為人而言的人格的平等?！白鳛槿?，我們都是平等的——平等的人并且有平等的人性。在人性上，沒有一個人比另一個多或少，一個人所賦有的尊嚴不同于事物的屬性，它在程度上是沒有差異的。全人類平等是指他們平等地具有做人的尊嚴?！保╗美]艾德勒：《六大觀念》，上海，三聯(lián)書店，1991年版，第170頁）自尊與人格的尊嚴是人的福利的一個主要部分，以人為本，實現(xiàn)人的全面發(fā)展當然包括了對人的尊嚴的平等的倫理關懷。如果將人生看作是自我人生目標的展開與發(fā)展過程，那么一種自我價值感，即自尊是必需的。自尊包含兩個方面，一是對自我人生計劃的價值的確信，一是對實現(xiàn)自我人生計劃的能力的確信。所以，公共政策作為國家政治活動的主要方式，必須要為保護每一個公民人格尊嚴，為他們自尊的實現(xiàn)創(chuàng)造條件。為此，公共政策必須做到以下三個方面：第一，賦予每一個公民平等的地位。平等的參與公共決策并對公共決策有著平等的決定權，這不僅是一種政治權利，而且關系到公民的自尊。民主社會公共決策本質是作為不同利益主體的公民之間相互的博弈過程。在民主論壇上，公民通過理性的對話，表達了他們的政策期望，最后達成理性的共識。民主論壇不僅起著互相溝通達成理性共識的作用，而且有助于公民形成并修正合理的善的計劃。無論最后共識的結果與公民在進入民主論壇之前是否相符合，只要他參與到政治決策的民主論壇之中，在理性的商談之中，他可以理性的意識到政策結果表達了互惠的要求，而政府與其他公民并沒有對他施以任何形式的強制，因此，尊嚴得到了尊重。第二，平等地對待每一位公民。人格平等是民主社會的一個最根本的要求，每一個公民都擁有不受侵犯的平等的人格尊嚴?！妒澜缛藱嘈浴分姓f：“尊重生而自由和尊嚴平等的義務不再是特殊的自由政策或政體的特權，它已成為當今世界無可置疑的普遍的政治準則?！闭咂降葘Υ▋蓚€方面：一方面，每一位公民，無論他們社會地位或自然狀況如何都應當平等對待，而不能因此而受到歧視；另一方面，作為公職人員的政策制定者、執(zhí)行者與作為政策相對人之間的人格平等，而不應當將政策相對人當作“仆從”。第三，給每一位公民最低的合理的生活前景。民主社會應當允許有不同的人生嘗試，這些嘗試必定有些要失敗的。一個合理的社會一定要寬容這些因不同嘗試的失敗。同時，自然的運氣對于每一個人而言都是不均等的，小部分人遭遇不幸的厄運總是不可避免的。對于這些因嘗試而失敗者和遭遇厄運而陷入生活困境的人而言，公共政策應當通過社會資源的分配，給予他們合理的救濟，使他們有最低的合理的生活前景，可以通過再次努力而擺脫困境，因而擁有對生活的希望而不至于陷入無窮的絕望之中。