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一、引言

選舉制度是選舉國家各級代表機關的代表（議員）和其他國家公職人員的原則和制度的總稱。它是一個國家憲政體制的重要組成部分，其主要內容包括選舉制度的原則、選舉權和被選舉權、選舉組織、選舉程序、選舉訴訟等。“憲政是運用憲法合理分配和制約國家權力的政治形態(tài)或政治過程。在理想的狀態(tài)下，憲政表現為以制定憲法為起點、建立民主政治為內容、厲行法治為原則、保障人權為目的的政治形態(tài)和政治過程?！盵1]

選舉制度是憲政建設的一個重要制度環(huán)節(jié)。實踐證明，選舉制度既是民主政治和憲政建設的啟動環(huán)節(jié)，也可能因為自身的供給不足而成為阻塞民主政治和憲政建設的瓶頸，使憲政民主成為無源之水。自上個世紀80年代以來，中國的選舉法先后修改了四次，盡管有的制度安排存在進退的反復，但從總體上看，中國人大代表選舉的民主性在不斷提高，開放性和競爭性在增強[2]。不過，相對于中國憲政建設的目標需求來看，現行選舉制度仍然存在相當大的落差，選舉的民主性、公開性、平等性和競爭性還有相當的發(fā)展空間，社會民眾和學術界對選舉制度的改革還抱有較為強烈的希冀。如果把中國選舉制度和非常成熟的憲政國家的選舉制度相比較，不難發(fā)現中國選舉制度改革的空間還相當大，發(fā)展中的矛盾還相當突出，改革的任務還相當艱巨[3]。

從憲政國家的經驗來看，發(fā)達的憲政必定具備完善的選舉制度，但完善的選舉制度并不等于發(fā)達的憲政的全部，因為憲政之發(fā)達還包括完善的違憲審查制度、科學的權力制約機制、獨立的司法體制、健全的人權保障等其他要件。而且，相對于憲政建設這個系統工程而言，選舉制度只是其中的一個必要的、甚至很關鍵但絕非充分的制度環(huán)節(jié)。憲政建設的基本規(guī)律將規(guī)限著選舉制度改革的方向、力度與路徑選擇，選舉制度并不能以某種純粹獨立的姿態(tài)、不顧及所在國家憲政的需求來改革和發(fā)展，其改革發(fā)展的內容和路徑必定在總體上以適應該國憲政建設的特定需要為轉移。選舉制度作為人類政治文明的產物，應當體現人類憲政建設的一般要求以及選舉制度發(fā)展方向的一般標準。這也就是所謂的選舉制度的中國標準和國際標準問題[4]。本文試圖基于憲政視野來觀察我國選舉制度改革的必要性和改革思路。

二、中國選舉制度為什么需要進行改革

中國選舉制度改革的必要性必須聯系人民代表大會制度來分析研判。

在中國的國家權力結構中，人民代表大會制度有著十分重要的地位和作用。人民代表大會制度作為中國的政權組織形式和根本政治制度，為中國憲政建設建立了基本的活動平臺和核心中樞。在中國的具體國情下，脫離了人大制度，憲政建設就是無本之木，無源之水。為什么這么說？有四點理由：一是人民代表大會制度所蘊涵的人民主權、公民權利保障、人民監(jiān)督以及社會主義法治等原則都是憲政的題中應有之義；二是中國20多年的憲政建設實踐中，黨和國家領導體制改革的每一步都離不開人民代表大會制度，改革的每一項重大成果都直接或間接由人民代表大會制度予以確認，成為法律或決議而付諸實施，如廢除國家機關領導職務終身制、采取差額選舉制度、提高直接選舉的層次、縣級以上地方各級人大設立常委會、建立鄉(xiāng)政權、確立依法治國方略、中央和地方政府機構的改革、立法制度的改革、依法行政的推進、司法公正及司法改革的推進、監(jiān)督體制的加強等都是在人民代表大會制度框架內發(fā)展完成的；三是中國憲政制度存在的種種不足，都可以在人大制度運行不夠理想、機制不夠完善中找到緣由；四是加強和完善人民代表大會制度的可預期性較強，可把握性較大，政治風險較低，成本收益比較合理，對憲政建設的推進是深層次的、潛移默化的、穩(wěn)定有序的[5]。

毫無疑問，人民代表大會制度是一種代議制度，選舉制度則構成了代議制度的邏輯起點和關鍵環(huán)節(jié)。“選舉是人民代表大會制度的基礎和重要內容，也是人民代表大會制度旺盛生命力的源泉”[6]。我們在強調和完善人大制度的時候，根本無法撇開選舉制度的改革而另覓蹊徑。從憲政的角度看，選舉制度不完善，意味著選舉制度蘊涵的憲政價值出現不應有的缺損，憲政功能受到不應有的壓抑[7]。而從發(fā)生機理來看，選舉制度不完善主要是通過直接影響代議制度來間接影響憲政。現有的研究成果已經充分表明，選舉制度是否完善，很大程度上決定了人民代表大會制度的建立基礎和運行效能。這是因為，任何制度都是由特定的人來運作，特定的人的素養(yǎng)和行為影響著制度功能發(fā)揮和它的整體形象。人大代表是人民代表大會的組成人員，如果選舉人大代表的組織和程序不完善，則代表的素質難以保證；如果代表機關選舉國家機關領導人員的組織和程序存在較大不足，則代表機關作為國家權力機關的地位以及它和其他國家機關的產生與被產生、監(jiān)督與被監(jiān)督的憲政關系將埋下隱患；如果代表的素質存在較大瑕疵，則建立在代表執(zhí)行代表職務基礎上的人民代表大會的作用發(fā)揮將很成問題，人民有理由懷疑由他們去選舉產生并監(jiān)督其他國家機關領導人員是否真正有效？我們不難看到，現實中的人民代表大會制度在國家實際政治生活中存在著權威不夠、組成人員素質不夠理想、組織結構的某種偏差、相當部分法定職能虛置、職權有效運作不足、應有功能失調等問題，已經成為影響制約憲政發(fā)展的瓶頸。究其原因，選舉環(huán)節(jié)這個產生代表的入口存在種種不足非常關鍵。當然，影響人大制度運行的因素并不僅限于選舉環(huán)節(jié)，其他的制度、體制、程序等環(huán)節(jié)也很重要。人民代表大會制度的運行實踐證明，必須從人大制度入手，著眼于提高代表選舉的民主性、完善代表的選舉方式、完善代表的組織構成、提高代表的素養(yǎng)、構建堅實的活動平臺、建設代表履行職務的實在環(huán)境和保障措施、加強對代表的監(jiān)督制約機制、提高人大的權能、加強人大制度運行的有效供給，才可能為憲政建設提供真正的主體之本、動力之基、活力之源[8]。從世界各國的憲政改革來看，完善選舉制度一直是社會變革成本較低的憲政建設選擇。中國的選舉制度改革將為人大制度打造一個積極穩(wěn)妥的憲政復權、憲政回歸的制度通道，而且是社會變革成本較低的一種理性選擇。

有憲政學者認為，憲政強調平衡和整合利益機制，以達至和諧共存共生，選舉是體現這一機制的理想選擇。選舉就是通過多元利益主體選擇自己的代表者及表達者，然后通過代議機構提供的辯論、博弈平臺和公共選擇的程序規(guī)則，實現憲政的這個目標。憲政的貢獻在于“從程序上構建了一套行之有效的利益談判與妥協機制，其核心在于切實保障各利益主體有平等的機會和有效的途徑富有意義地參與利益衡量過程中來，能充分地表達自己的利益主張和愿望，并能夠對最終的利益取舍發(fā)揮實質性的影響和作用”[9]。就這個意義來看，憲政與人民代表大會制度在內在精神上是契合和一致的，但問題在于，它們的契合和一致的深度、廣度和效度很大程度受制于選舉制度的功能，因為參與是憲政的基本價值。而人民代表大會制度作為實現人民民主的基本形式，作為人民參與國家管理的主要形式，衡量其民主參與原則有四個指標：一是參與的廣泛性，二是參與的真實性，三是參與的平等性，四是參與的有效性[10]。選舉制度完善與否很大程度上制約著這四個指標，當然也就制約著憲政參與價值的實現。

選舉制度的完善問題不僅關系到選舉高素質人大代表、提高人大的權威、改善人大在國家權力格局中監(jiān)督薄弱和實際地位不高的窘境，也有助于回答人大作為真正具有最高國家權力機關的地位之后，誰來監(jiān)督人大的問題。任何權力不受制約必然產生腐敗，人大自然也不例外。從法理上看，人民是人大權力的授予者或委托者，也是人大權力的監(jiān)督者，完善選舉制度就是人民授予權力和監(jiān)督權力的必由之路，它使得人民主權原則在實際政治生活中實現完整的自給自足邏輯。

三、中國選舉制度改革應當遵循什么樣的思路

對于中國選舉制度改革的必要性，可以說沒有什么人持異議。但如何改革、什么時候改革、改革要達至一個什么樣的目標，卻是見仁見智。筆者認為，這個問題應當根據憲政建設的基本規(guī)律來分析。也就是說，中國選舉制度改革的思路應當服從于中國憲政建設的基本規(guī)律和基本要求。

首先，我們來分析中國憲政建設的基本規(guī)律和基本要求包括哪些要素[11]。筆者以為，至少應當包括以下幾點：

第一，必須走中國特色的漸進累積型的發(fā)展道路。亨廷頓曾經針對發(fā)展中國家政治發(fā)展中的動蕩不安，提出“人類可以無自由而有秩序，但不能無秩序而有自由”[12]。中國20多年政治改革的規(guī)律是先穩(wěn)定后發(fā)展，以發(fā)展促穩(wěn)定，以改革促發(fā)展，實現改革、發(fā)展、穩(wěn)定之間的和諧與平衡。盡管改革開放以來中國不拒絕從其他國家吸取有益經驗，但憲政發(fā)展始終拒絕按照西方自由主義民主憲政的模式來推進，憲政建設一開始就是以務實而非理想的改革目標為指導，其具體要素的變化發(fā)展是在經濟改革和由此引發(fā)的社會結構變化中，在現有基本制度內對權力、權利及其相互關系進行審慎的調整。如果說，我們在改革中采取先經濟體制、后政治體制，經濟體制改革中采取先農村、后城市的漸進式改革模式是成功的話，那么在憲政建設方面更應該采取這種穩(wěn)打穩(wěn)扎、循序漸進的改革思路。憲政改革必須保持繼承和變革的相對平衡，保持社會的基本穩(wěn)定，從總量上增加大多數人的經濟和政治利益，使大多數人從改革中獲得好處。因而漸進式的憲政改革就成為中國憲政發(fā)展的必然進路。

第二，維護中國共產黨的執(zhí)政黨地位并不斷擴大其執(zhí)政的合法性基礎，改善黨的領導、提高執(zhí)政水平、發(fā)展黨內民主是中國憲政建設的重要目標。20多年改革開放實踐證明：必須維護一個堅持改革的強有力的權力中心的地位和權威，使它作為領導改革、推動改革的最基本的動力源。歷史上的任何重大改革的發(fā)起、推行和成功，都離不開一個有權威的政治權力中心。無論是最早的英國和歐洲向現代資本主義的過渡中，還是在20世紀亞洲“四小龍”的崛起中，都可以驗證這一結論[13]。從鄧小平時代到時代及至今天的時代，中國領導人一直認為保持政治穩(wěn)定是改革、發(fā)展的前提，而維護共產黨的執(zhí)政地位和不斷完善、改革共產黨的執(zhí)政方式是保持政治穩(wěn)定的基礎。這構成了中國憲政建設的特點之一。

加強憲政建設必須在黨的領導下進行，但黨本身也要置身于憲政程序之中。憲法一方面規(guī)定了憲法的最高法律地位和根本行為準則，另一方面也確立了黨的領導原則；黨章則規(guī)定了“黨必須在憲法和法律范圍內活動”。從中得出一個必然的結論：黨領導我國的憲政建設，同時黨的領導又是在憲法和法律范圍內進行（因為“領導”就包含在“活動”語義中）。

因此，黨內民主建設對于中國憲政建設具有突出的意義。中國共產黨的執(zhí)政黨地位，黨組織與國家機構具有相似的同構性、功能的緊密性，決定了黨內民主建設在整個國家民主建設和憲政建設中的特殊重要地位，甚至決定了中國憲政建設的命運。中國共產黨集聚著絕大部分中國人民的先進分子和精英分子，這也決定了黨內民主應當比國家民主發(fā)展得更快、更好。因此，加強黨內民主建設，以此來帶動和推進國家民主及憲政建設，是一條合乎國情、切實可行的道路。比如，現在不少省任命地、州、市的黨委一把手時，采取省委全會無記名投票方式，從而杜絕省委主要領導一人說了算的弊端；還有的地方黨委開始實行黨的代表大會年會制和常任制。這些都是很有價值的黨內民主建設的步驟，對推進國家民主生活的健全完善意義重大。其實，從各國憲政建設的實際步驟看，上層權力精英對憲法的遵守、對憲政的認識和追求比普通老百姓的認識和追求要關鍵得多。

總之，中國憲政建設與中國的政黨制度必須存在一個“制度性的共謀”才有現實意義，才能健康發(fā)展。

第三，基于中國經濟社會發(fā)展和生產力變革要求的公民權利需求增長是國家權力憲政重塑的直接動因和根據所在。權利增長本質上來源于生產方式的運動[14]。憲政的兩極是公民權利和國家權力，憲政的發(fā)展就是公民權利與國家權力相互作用的結果。憲政國家的基本事實就是：公民權利是國家權力的基礎。一般來說，權利產生權力、限制權力，權力保障權利，是憲政的基本原理和要求。中國經濟的改革發(fā)展和市場經濟體制的建立為公民權利的增長奠定了物質基礎。盡管現有的憲政改革尚未觸及國家權力的結構性調整和從根本上限制國家權力，而是側重于擴大公民權利、調整限制公民權利自由的程度和方式。但2004年“國家尊重和保障人權”的修正案進入憲法文本，這一默示的、可推定的人權保障條款改變了中國公民權利體系原有的封閉式的結構，從而呈現出開放式的、孕育發(fā)展空間的結構。這不僅有利于權利本身的增長，也為公民權利制約國家權力提供了源源不斷的動力。中國憲政發(fā)展的最終目標和基本方向應當是為適應公民權利增長的需求，實現國家權力的憲政重塑和改革，建立國家權力和公民權利的憲政平衡關系。

第四，高度重視憲政具體制度、具體程序的建設及制度創(chuàng)新?！安环e跬步，無以至千里”。中國憲政建設必須遵循從程序入手、著眼于具體細節(jié)、立足于微觀環(huán)節(jié)，采取先易后難的思路，具體而微地、積極穩(wěn)妥地、漸進地推向前進。我國憲政建設的不足表現在很多方面，但一言蔽之，就是長期“重內容、輕形式”、“重實體、輕程序”、“重條文、輕實施”，只重視憲政民主的原則宣告、制度宣傳，忽略憲法的具體實施，輕視憲政程序的健全，以至憲政民主無從在具體程序和過程中實現，無法落實在具體環(huán)節(jié)細節(jié)中。實際上，憲政民主的許多內容本身就是形式，憲政民主的實體離不開具體程序，沒有憲政民主程序的保障落實，就沒有憲政民主的真正實體，孫中山先生曾專門研究過如何開會，其意也是如此。今天人們逐漸認識到了這一點，開始注意在具體制度建設上下工夫[15]。可以說，中國憲政建設不可能“畢其功于一役”，只可能發(fā)揮細節(jié)之變的制度力量，下大氣力完善憲政建設的一系列具體微觀制度、程序，不斷地在具體環(huán)節(jié)上建設憲政。

第五，“政治文明”進入憲法修正案，蘊涵了未來中國憲政發(fā)展的想象空間。2002年黨的十六大報告指出“發(fā)展社會主義民主政治，建設社會主義政治文明，是全面建設小康社會的重要目標?！眻蟾孢€提出，要“不斷促進社會主義物質文明、政治文明和精神文明的協調發(fā)展”，要“借鑒人類政治文明的有益成果”。海外媒體認為，這些提法反映了中國共產黨對執(zhí)政規(guī)律的認識有了重大發(fā)展。2004年憲法修正案在憲法序言中增加“政治文明”的表述，提出“推動物質文明、政治文明和精神文明協調發(fā)展，把我國建設成為富強、民主、文明的社會主義國家”。這正蘊涵了中國憲政發(fā)展的選擇空間和發(fā)展方向，因為憲法規(guī)范用“文明”這個詞來描述政治、要求政治，表明了立憲者對政治的形態(tài)、價值、功能的道德追問和理想追求，用意深遠?，F在中國的基層民主選舉的探索方興未艾，學術界也在探討強化人民代表大會的地位與職權、改革完善選舉制度和代表制度等問題[16]，這些都符合“政治文明”的要求。再比如，西方民主憲政的一些原則——人民主權，多數決定和保護少數，解決政治分歧必須在自由平等的基礎上進行協商，民主必須程序化、制度化、規(guī)范化，凡權利必有救濟，司法最終解決原則，法律至上，司法獨立等等，都屬于“政治文明”的范疇，可以學習借鑒，為我所用。所以，在一些人看來，盡管中國特色的憲政并不符合西方自由民主憲政的基本標準，但不可否認，中國憲政的未來發(fā)展并不必然排斥西方憲政文明的一些值得借鑒的東西。

根據上述憲政建設的基本規(guī)律和基本要求，中國選舉制度的改革思路大致如下：

一是應當保持積極穩(wěn)妥和漸進積累的態(tài)勢，實現改革、發(fā)展和穩(wěn)定的和諧共進。

二是應當努力尋找和取得改革的共識，在時機和條件成熟的時候，找準突破口，果斷實現跨越式改革。

三是應當要有利于加強和改善執(zhí)政黨的執(zhí)政。

四是要從實際出發(fā)，把選舉改革與解決政治發(fā)展中的實際問題有機結合，絕不能信奉教條主義和本本主義。

五是要注重細節(jié)和程序的改革，追求改革的量能積累。

注釋：

[1]鄒平學、費春主編：《憲法學》，中國民主法制出版社2006年版，第114頁。

[2]2003年中國地方人大換屆選舉中出現眾多民間人士競選人大代表，有所謂北京競選現象、深圳競選現象等?？蓞㈤喬凭?、鄒樹彬主編的《2003年深圳競選實錄》，西北工業(yè)大學出版社2003年版；鄒樹彬主編的《2003年北京市區(qū)縣人大代表競選實錄》，西北工業(yè)大學出版社2004年版；鄒平學的《中國代表制度改革的實證研究》，重慶出版社2005年版。

[3]有學者分析認為，近年來人大換屆選舉在新形勢下出現了一些矛盾，一是差額選舉的形式化與群眾要求真正差額選舉的矛盾；二是確定、介紹候選人的“醞釀”與群眾要求選舉民主、公開性的矛盾；三是干部頻繁調動與選舉結果的矛盾；四是選區(qū)劃分與利益代表的矛盾；五是選舉法律與現實滯后的矛盾。參見強世功、蔡定劍的《選舉發(fā)展中的矛盾與選舉制度改革的探索》，載《戰(zhàn)略與管理》2004年第1期。

[4]參見李凡主編：《中國選舉制度改革》，上海交通大學出版社2005年版，第330~336頁。

[5]參見鄒平學：《中國憲政建設論要》，載《法學》2003年第11期。

[6]劉政：《觸摸人民代表大會五十年的脈搏》，載《中國人大》2004年第14期。

[7]有學者對2004年新修改的《選舉法》做了嚴厲批評，認為這次修改公眾討論和參與嚴重不足，沒有回應人們厭惡虛假選舉、渴望進行真正而有意義選舉的訴求，修改并不到位。具體缺陷表現在立法目的模糊；欠缺競爭、公開等法律原則；調整范圍僅限于各級人民代表大會代表的選舉，沒有擴及國家機關領導人的選舉；程序仍然沒有完善。這些缺漏對民主政治的危害至少有三點：毀損人大制度的根基；導致民眾民主意識的淡漠；造成法治之難行。參見周其明的《對中國〈選舉法〉2004年新修改的批評》，載香港中文大學中國文化研究所《二十一世紀》2005年12月號，總第92期。

[8]參見鄒平學：《中國代表制度改革的實證研究》，重慶出版社2005年版。

[9]苗連營：《和諧社會的憲政之維》，載《法學評論》2006年第1期。

[10]參見苗連營：《和諧社會的憲政之維》，載《法學評論》2006年第1期。

[11]初步的研究表明，中國憲政的發(fā)展似乎顯示了東亞憲政主義發(fā)展的某些特征，如國家強力發(fā)展經濟和提高人民生活水平，維持和鞏固一個強有力的推進改革開放的執(zhí)政黨領導中心，強調社會秩序和穩(wěn)定的優(yōu)先價值，采取漸進累積型的憲政民主發(fā)展道路，提出以民為本、執(zhí)政為民的執(zhí)政理念等。Cf.ZouPingxue,ChineseConstitutionalismDevelopmentAspect——FromaPerspectiveoftheInteractionbetweenChineseReformsandConstitutionalism,ConstitutionalismandConstitutionalAdjudicationinAsia,EditedbySungNak-in,2005Seoul,TheRepublicofKorea.pp261~285.

[12]【美】塞繆爾•亨廷頓：《變革社會中的政治秩序》，華夏出版社1988年版，第41頁。

[13]關于后發(fā)國家的經濟起飛需要威權體制的政治經濟邏輯，可參見鄒平學的《憲政的經濟分析》，珠海出版社1997年版，第210~213頁。

[14]權利的深刻根據在于利益，與一定的生產方式相適應的利益和利益關系產生時，權利作為維護一定生產方式和利益關系的存在也就出現了。同時，權利的內在基礎在于有限的資源和物質財富，從某種意義上看，權利是資源財富的存在形式。人類的生存和發(fā)展是通過利益斗爭來實現的，一是獲取現實的東西，二是獲取可能的東西。前者帶有法權的必然性，是社會既定的生產力和生產關系所決定的；后者表示法權變化的可能性，是在既定生產方式和交換方式中創(chuàng)造新的獲利方式的可能性。沒有前者，后者就沒有基礎和條件，而沒有后者，前者就無法進步和發(fā)展。合理的權利體系除了保障前者獲利實現以外，還必須為新的獲利方式的出現留下可能的余地，即為權利的增長和結構的調整留下余地。

[15]賀衛(wèi)方教授曾尖銳指出重宏大價值而輕具體制度可能是我們悠久傳統的一部分，他精辟分析了在民主法制建設中如何把宏大的價值與不棄微末的具體制度與程序的建設有機結合的問題。參見賀衛(wèi)方的《具體法治》自序及法治民主、司法改革部分，法律出版社2002年版。

[16]參見鄒平學：《中國代表制度改革的實證研究》，重慶出版社2005年版。