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中國(guó)的民主化是文明世界都關(guān)心的大事。民主，意味著立法者和重要行政官員由最廣大的人民選舉產(chǎn)生，公民在公共事務(wù)中有著廣泛的參與權(quán)、最后的決定權(quán)。隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)改革的進(jìn)行，民主化的潮流也在涌動(dòng)。民主化，可以從上層、中層、基層等層次來(lái)討論，也可以從法律文化、制度建設(shè)、競(jìng)爭(zhēng)狀態(tài)等方面來(lái)識(shí)別。中國(guó)民主化給人印象深刻的一點(diǎn)是基層民主，特別是中國(guó)許多地方的村委會(huì)、居委會(huì)成員的競(jìng)爭(zhēng)性直接選舉，不但引起了中國(guó)學(xué)者、媒體的關(guān)注，也引起了國(guó)際機(jī)構(gòu)、外國(guó)媒體的關(guān)心。在2002年，中國(guó)的基層民主有了新的發(fā)展，出現(xiàn)一些新的情況。

在中國(guó)，除了企事業(yè)單位以外，基層似乎應(yīng)該包括縣、鄉(xiāng)兩級(jí)政府以及農(nóng)村的半政府性質(zhì)的村委會(huì)以及城市中半政府性質(zhì)的居委會(huì)。中國(guó)是共和國(guó)，共和的主要意思是國(guó)家機(jī)關(guān)的公共性以及官員的非繼承性。官員不來(lái)自繼承，來(lái)自哪里？來(lái)自民主概念中最核心的公正、自由的選舉之中。民主的最低標(biāo)準(zhǔn)是立法機(jī)關(guān)成員的直接和競(jìng)爭(zhēng)性的選舉。依照中國(guó)法律，縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）兩級(jí)人民代表大會(huì)代表由直接選舉產(chǎn)生，但是可惜的是，代表并非專職，無(wú)薪；只有常委會(huì)委員才是專職，但是常委會(huì)委員并非由普通選民直接選舉產(chǎn)生。因此，縣、鄉(xiāng)兩級(jí)立法機(jī)關(guān)（民意機(jī)關(guān)）不被國(guó)際上認(rèn)可為代議民主制機(jī)關(guān)。至于行政首腦，依照現(xiàn)行法律，均屬間接選舉，因此即使是充分、公正的競(jìng)爭(zhēng)性選舉，也屬于半民主。

中國(guó)的村委會(huì)、居委會(huì)有政府的某些特征（比如一個(gè)區(qū)域只能有一個(gè)），但是不在政府序列之中。中國(guó)的現(xiàn)行《村委會(huì)組織法》、《居委會(huì)組織法》將這兩種機(jī)構(gòu)的性質(zhì)都確定為“自治組織”，但是城市居委會(huì)的經(jīng)費(fèi)基本上來(lái)自上級(jí)政府，所以不可能不接受上級(jí)政府的“領(lǐng)導(dǎo)”。不管怎么說(shuō)，村委會(huì)、居委會(huì)實(shí)際上都是中國(guó)基層的權(quán)力機(jī)關(guān)，這些草根權(quán)力機(jī)關(guān)的民主選舉、民主管理的進(jìn)展依然是有重要意義的。在這些草根權(quán)力機(jī)關(guān)中，村委會(huì)的民主選舉開(kāi)展得較早，而城市居委會(huì)的選舉是2002年中國(guó)基層民主建設(shè)的重要亮點(diǎn)。

村委會(huì)的民主選舉繼續(xù)發(fā)展

中國(guó)農(nóng)村村民委員會(huì)的直接選舉始于1987年11月《村民委員會(huì)組織法（試行）》的頒布。1998年11月，《村民委員會(huì)組織法》正式頒布實(shí)施。根據(jù)這部法律，村委會(huì)主任、副主任和委員由村民直接選舉產(chǎn)生，每屆任期為三年；年滿18周歲的村民都有選舉權(quán)和被選舉權(quán)；鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府與民主選舉產(chǎn)生的村委會(huì)是指導(dǎo)關(guān)系（不是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系）。它結(jié)束了村干部長(zhǎng)期以來(lái)由上級(jí)任命的歷史，改變了村干部長(zhǎng)期以來(lái)包辦一切、只對(duì)上級(jí)負(fù)責(zé)的狀況。到2002年底為止，中國(guó)農(nóng)村村委會(huì)普遍都實(shí)行過(guò)至少一次直接選舉，有的甚至已經(jīng)實(shí)行過(guò)7次。依照村委會(huì)組織法，具體選舉辦法由各省、自治區(qū)和直轄市人大制定。到目前為止，全國(guó)31個(gè)省、自治區(qū)和直轄市已經(jīng)全部制定了關(guān)于村委會(huì)選舉的地方法規(guī)。

到今年8月底，全國(guó)有25個(gè)省、自治區(qū)和直轄市出臺(tái)了村委會(huì)選舉辦法，湖北、山東、黑龍江、安徽和廣東等省還對(duì)選舉辦法進(jìn)行了修正。6個(gè)省、自治區(qū)和直轄市在實(shí)施辦法中對(duì)村委會(huì)選舉作了具體規(guī)定。河北、廣東和湖北等省還出臺(tái)了關(guān)于村務(wù)公開(kāi)的單項(xiàng)法規(guī)和行政規(guī)章，以各級(jí)政府、部門文件形式出臺(tái)的相關(guān)規(guī)定和制度更是不勝枚舉。2002年1月1日正式施行的《廣西壯族自治區(qū)實(shí)施<中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法>辦法》，還首次將從村民小組長(zhǎng)、村民代表、到村委會(huì)成員的直接、差額投票選舉推到新高。令人始料未及的是，有些村、組的村民代表和村民小組長(zhǎng)競(jìng)選激烈的程度不亞于村委會(huì)成員，通過(guò)兩三次甚至多次投票才選出的村民小組長(zhǎng)同村委會(huì)成員一樣占有相當(dāng)分量。為了選出真正的“意中人”，廣西扶綏縣有4900名外出經(jīng)商務(wù)工的選民趕回家鄉(xiāng)投票。南寧市上堯村、富德村等今年有帳可查的選舉經(jīng)費(fèi)逾十萬(wàn)甚至幾十萬(wàn)元的村也不計(jì)其數(shù)。群眾信得過(guò)的人才脫穎而出，全區(qū)14700多個(gè)村委會(huì)的換屆選舉如期完成。

7月14日，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步做好村民委員會(huì)換屆選舉工作的通知》，對(duì)于“兩委關(guān)系”明確了思路：“提倡把村黨支部領(lǐng)導(dǎo)班子成員按照規(guī)定程序推選為村民委員會(huì)成員候選人，通過(guò)選舉兼任村民委員會(huì)成員；提倡黨員通過(guò)法定程序當(dāng)選村民小組長(zhǎng)、村民代表；提倡擬推薦的村黨支部書(shū)記人選先參加村委會(huì)的選舉，獲得群眾承認(rèn)以后，再推薦為黨支部書(shū)記人選，如果選不上村委會(huì)主任，就不再推薦為黨支部書(shū)記人選；提倡村民委員會(huì)中的黨員成員通過(guò)黨內(nèi)選舉，兼任村黨支部委員成員?！憋@然，這“四個(gè)提倡”不僅鼓勵(lì)黨員主動(dòng)參加選舉，依法加入到自治組織中去，同時(shí)也鼓勵(lì)黨組織吸收自治組織中的優(yōu)秀分子，在包容和滲透中，實(shí)現(xiàn)“兩委”的和諧—在這個(gè)新思路下，誰(shuí)是“一把手”已經(jīng)不重要了，順應(yīng)民意才是第一原則。

2002年，全國(guó)20個(gè)省、自治區(qū)和直轄市進(jìn)行了新一輪村委會(huì)換屆選舉。11月21日至25日，民政部基層政權(quán)和社區(qū)建設(shè)司在浙江省寧波市主持召開(kāi)了全國(guó)村民委員會(huì)選舉情況分析會(huì)。根據(jù)會(huì)議介紹的情況，這一年的選舉是推行村民自治以來(lái)操作程序最為規(guī)范、工作要求最為嚴(yán)格的一次。通過(guò)村委會(huì)換屆選舉，農(nóng)民的民主法制意識(shí)得到增強(qiáng)，基層干部的思想觀念和工作作風(fēng)轉(zhuǎn)變，密切了黨群、干群關(guān)系，推動(dòng)了農(nóng)村基層民主政治建設(shè)。與以往選舉相比，這次選舉呈現(xiàn)出幾個(gè)特點(diǎn)：（1）農(nóng)民的參選熱情進(jìn)一步高漲；（2）連選連任和交叉任職的比例提高；（3）村委會(huì)干部素質(zhì)提高，新班子成員中，文化程度有所提高，平均年齡則趨于下降，一批熱心村務(wù)的致富能手當(dāng)選村委會(huì)成員。在村委會(huì)直接選舉的創(chuàng)始地廣西合寨村，6月23日進(jìn)行了村委會(huì)第七屆換屆選舉。熙熙攘攘的人群中，有一些是外地人，他們是從北京和一些省市專程趕來(lái)觀摩選舉的新聞?dòng)浾呒皩＜覍W(xué)者。在會(huì)場(chǎng)，一幅對(duì)聯(lián)寫(xiě)道：“發(fā)揚(yáng)民主依法辦事認(rèn)真選好脫貧致富領(lǐng)頭雁，集思廣益惟才是舉雄心開(kāi)創(chuàng)村民自治新篇章”。2002年，由聯(lián)合國(guó)開(kāi)發(fā)計(jì)劃署和芬蘭政府資助的一項(xiàng)村民自治狀況調(diào)查顯示，農(nóng)民對(duì)村委會(huì)自治形式認(rèn)同感是高的。在被訪上千名農(nóng)民中，有68.7%認(rèn)為：村委會(huì)為村民做的事情很多或較多，認(rèn)為村委會(huì)為村民辦事“較少”或“很少”的，比例只為4.6%；當(dāng)問(wèn)及“村里在決定涉及全體村民利益的重大事情時(shí)，誰(shuí)的意見(jiàn)最重要”時(shí)，66.3%的人回答是“村民大會(huì)或村民代表會(huì)議”，22.2%認(rèn)為是“村黨支部”或“村支書(shū)”；在村委會(huì)產(chǎn)生采取何種形式問(wèn)題上，有76.5%的農(nóng)民認(rèn)為應(yīng)該采取“直接選舉”形式，選擇“由上一屆村委會(huì)確定”、“由村黨支部確定”和“鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、黨委任命”的，比例不到1%?！袄习傩罩缹?duì)自己村落的事務(wù)是有表決權(quán)的，這是一個(gè)最大的進(jìn)步。”中國(guó)社科院社會(huì)學(xué)所副研究員樊平說(shuō)。

中國(guó)學(xué)者估計(jì)，到2002年年中，全國(guó)大致上只有10％的鄉(xiāng)村建立了新型的民主合作關(guān)系，20％的鄉(xiāng)村仍然維持著傳統(tǒng)的支配型關(guān)系，近70％的鄉(xiāng)村處在由傳統(tǒng)的行政支配關(guān)系向民主合作關(guān)系的轉(zhuǎn)變之中。在2002年，也確實(shí)有一些地方傳來(lái)負(fù)面的消息。8月中旬，《湖北日?qǐng)?bào)》內(nèi)參披露了潛江市人大代表姚立法對(duì)全市干預(yù)村治、非法撤換村官的調(diào)查：“潛江市第四屆村委會(huì)自1999年9月28日換屆選舉以來(lái)，截至今年5月1日，選舉產(chǎn)生的村委會(huì)主任，當(dāng)選后被撤換（含免職、停職、降職、精簡(jiǎn)、移任他職等）的達(dá)187人，占329位村主任的57％。加上其他被撤換的村委會(huì)副主任、委員，共有619位村委會(huì)成員被撤換。”9月12日《南方周末》在頭版頭條又就此事進(jìn)行了報(bào)道。

湖北省民政廳基層政權(quán)處處長(zhǎng)賈虹在省人大代工委、民政廳聯(lián)合調(diào)查組調(diào)查后承認(rèn)姚立法反映的情況“基本屬實(shí)”：“1999年9月以來(lái)，潛江市有208個(gè)村、433名村委會(huì)成員變動(dòng)，分別占全市村委會(huì)總數(shù)的63.41％、村委會(huì)成員總數(shù)的28％，其中村委會(huì)主任變動(dòng)的119人，占全市村委會(huì)主任的36.28％。到了9月，潛江市委、市政府深感問(wèn)題很大，對(duì)此進(jìn)行了專題研究，進(jìn)行了整改。中共市委及市政府認(rèn)為，出現(xiàn)這樣的問(wèn)題，有損于"全國(guó)村民自治模范市"的榮譽(yù)，有損于法律的嚴(yán)肅性、權(quán)威性，造成了不良的社會(huì)影響。9月30日晚上，潛江市召開(kāi)了市委、政府、人大等"四大家"領(lǐng)導(dǎo)會(huì)議，會(huì)議由市委書(shū)記張衛(wèi)東主持。"四大家"領(lǐng)導(dǎo)最后認(rèn)為潛江市隨意撤換村委會(huì)成員的事實(shí)基本屬實(shí)，不要回避，不能諱疾忌醫(yī)，必須堅(jiān)決整改，并決定加大整改力度，徹底糾正隨意撤換村委會(huì)成員的違法行為。隨后，對(duì)張金、楊市、竹根灘、浩口、漁洋、龍灣等6個(gè)鎮(zhèn)處進(jìn)行了通報(bào)批評(píng)，責(zé)令作出書(shū)面檢查。各鎮(zhèn)對(duì)照《村委會(huì)組織法》和《湖北省村民委員會(huì)選舉辦法》，開(kāi)展自查，原在什么范圍、以什么方式撤下來(lái)的村委會(huì)成員，現(xiàn)在同樣的范圍、以相應(yīng)的方式恢復(fù)原職；對(duì)未經(jīng)法定程序任用的村委會(huì)干部一律予以免職，堅(jiān)決糾正隨意撤換村委會(huì)成員的違法違規(guī)行為。到年底，潛江市各鎮(zhèn)對(duì)非法撤換的村委會(huì)成員480人（除死亡7人、外遷1人）一律恢復(fù)了原職務(wù)，并召開(kāi)了相應(yīng)范圍的會(huì)議進(jìn)行了宣布。

北京新民教育研究中心在福特基金會(huì)的資助下，組織了于8月24日進(jìn)行最后投票選舉的湖北省沙洋縣洪嶺村的民主選舉。參加了這一活動(dòng)的工作人員根據(jù)他們的經(jīng)驗(yàn)，強(qiáng)調(diào)對(duì)村民的啟發(fā)教育工作十分重要。他們最初進(jìn)行宣傳的時(shí)候,送書(shū)被摔，人被逐客。村民說(shuō),“選舉都是騙人的,是他們玩弄的把戲,是走個(gè)形式,過(guò)過(guò)場(chǎng),沒(méi)等我們選舉就早定下來(lái)了。都是官官相護(hù),沒(méi)有用的,青年人?！钡墙?jīng)過(guò)艱苦工作，選舉還是達(dá)到了預(yù)期目標(biāo)。

“村民委員會(huì)選舉是農(nóng)村的一件大事，能夠解決農(nóng)村的一些基本問(wèn)題，但是，根據(jù)我的研究和調(diào)查，村民委員會(huì)解決的問(wèn)題是很有限的，還有一些問(wèn)題比它更根本。”中國(guó)社科院社會(huì)學(xué)所副研究員樊平對(duì)媒體說(shuō)，“在農(nóng)村，農(nóng)產(chǎn)品通過(guò)剪刀差被弄走了，資金流失了，農(nóng)村的勞動(dòng)力不在了，搞經(jīng)營(yíng)的也跑了，土地被弄走了。當(dāng)我們把農(nóng)村定義為社區(qū)時(shí)，從物質(zhì)到精英等所有要素都流失的話，選民的素質(zhì)和結(jié)構(gòu)也都存在嚴(yán)重問(wèn)題。如何保證農(nóng)村精英在不斷流失的前提下，能夠得到不斷必要的補(bǔ)充和更新，這是一個(gè)村委會(huì)有生命力的基礎(chǔ)?！?/p>

不久之前，農(nóng)民還被視為愚昧、自私、不關(guān)心政治的一群。但是在今天，他們?yōu)榱俗约旱臋?quán)益而奮起抗?fàn)幍氖吕褜乙?jiàn)不鮮。在湖北潛江市董灘村，有817名選民聯(lián)合簽名按上了手印，要求罷免不合法產(chǎn)生的村委會(huì)，當(dāng)罷免案無(wú)人理睬，農(nóng)民便自發(fā)自費(fèi)到縣里、省里、到北京上訪告狀。當(dāng)他們的正當(dāng)合理要求被一再拒絕后，村民們請(qǐng)求法律幫助，向記者求援，并一再簽名要求依法行使罷免權(quán)。當(dāng)他們?nèi)〉脛倮?，群眾的手掌都拍紅了，村頭有人放了一萬(wàn)響的鞭炮。這些實(shí)力都說(shuō)明了人們對(duì)自己的基本權(quán)利是關(guān)注的。

城市社區(qū)直接選舉引人注目

中國(guó)從1999年開(kāi)始，進(jìn)行了社區(qū)自治的試點(diǎn)。所謂社區(qū)自治，首先是進(jìn)行社區(qū)劃分，將原來(lái)的居民委員會(huì)轄區(qū)改建成新型的包括有當(dāng)?shù)貦C(jī)關(guān)、單位的混合型社區(qū)，這樣新建立的社區(qū)的人數(shù)和規(guī)模都比以前擴(kuò)大了許多。其次，是社區(qū)居民代表會(huì)議和居委會(huì)的權(quán)限擴(kuò)大，但是政府職責(zé)被解除；再其次是社區(qū)居民代表會(huì)議和居委會(huì)等要由選舉產(chǎn)生。1990年1月1日起施行的《居委會(huì)組織法》此時(shí)才開(kāi)始受到重視。《居委會(huì)組織法》中提出居委會(huì)是居民的自治組織。要自治，要居民自我管理，這就給社區(qū)民主的逐步實(shí)行提供了機(jī)會(huì)。2000年，中共中央辦公廳了中辦發(fā)（2000）23號(hào)文件，要求把擴(kuò)大城市社區(qū)建設(shè)作為新世紀(jì)中國(guó)城市現(xiàn)代化建設(shè)的重要途徑，再次提出城市居委會(huì)的自治性質(zhì)，要求逐步通過(guò)社區(qū)居民的選舉來(lái)更換居委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)人。從此，社區(qū)建設(shè)已成為現(xiàn)階段中國(guó)城市治理的重要部分，社區(qū)逐步成為中國(guó)城市中最普遍的另一個(gè)利益共同體。城市中的居委會(huì)、居民會(huì)議、老年人協(xié)會(huì)、計(jì)劃生育協(xié)會(huì)等已成為重要的民間自治組織。

《居民委員會(huì)組織法》規(guī)定：居民委員會(huì)主任、副主任和委員，由本居住地區(qū)全體有選舉權(quán)的居民或者由每戶派代表選舉產(chǎn)生；根據(jù)居民意見(jiàn)，也可以由每個(gè)居民小組選舉代表二至三人選舉產(chǎn)生。居民委員會(huì)每屆任期三年，其成員可以連選連任。但是，1999年之前，全國(guó)的情況基本上都是居委會(huì)成員由基層政府指定。1999年6月，沈陽(yáng)市沈河區(qū)進(jìn)行了第一個(gè)社區(qū)選舉改革的試點(diǎn)，使用了一戶出一個(gè)代表進(jìn)行選舉的方式。從2000年開(kāi)始，上海、南京、青島、廣西等地也進(jìn)行了社區(qū)選舉的試點(diǎn)。在這些試點(diǎn)當(dāng)中，有一些地方實(shí)行了有選舉權(quán)的所有居民直接選舉居委會(huì)成員的辦法。從2000年底到2001年的9月，在廣西的南寧、柳州、桂林和武鳴等地出現(xiàn)了20余次的社區(qū)居委會(huì)成員直接選舉的試點(diǎn)。這些選舉從數(shù)量上看要比全國(guó)加在一起的數(shù)量還要多，其中廣西武鳴縣的選舉辦法也許是目前人們所見(jiàn)到的最詳細(xì)、最完善的城市社區(qū)居委會(huì)直接選舉辦法，而且他們?cè)趹?yīng)用的時(shí)候基本都能認(rèn)真執(zhí)行。武鳴縣選舉的組織者在考慮社區(qū)直選的時(shí)候，認(rèn)為可以參考村委會(huì)的選舉辦法，因此他們將村委會(huì)的有關(guān)選舉辦法進(jìn)行了移植。有專家認(rèn)為，在當(dāng)前城市社區(qū)自治正在尋找方向的時(shí)候，社區(qū)的直接選舉打開(kāi)了真正自治的大門。和當(dāng)年的農(nóng)村村委會(huì)的自治是因?yàn)橐胫苯舆x舉而得到真正發(fā)展一樣，社區(qū)的自治也必須要首先引入民主的直接選舉的機(jī)制，而選舉制度一旦引入到社區(qū)的建設(shè)當(dāng)中，一個(gè)真正的民主的自治才有可能產(chǎn)生，其它的民主管理、民主監(jiān)督等才有可能產(chǎn)生，制度的創(chuàng)新才有可能產(chǎn)生，民主的選舉是社區(qū)自治的靈魂和基礎(chǔ)。（李凡：《城市社區(qū)直接選舉的重大突破》）2002年從5月份開(kāi)始，廣西全自治區(qū)進(jìn)行了大范圍社區(qū)居委會(huì)直選工作，取得很大成功。與此同時(shí)，廣州、北京在2002年設(shè)了社區(qū)直選的試點(diǎn)。

8月中旬，正當(dāng)北京人熬著炎熱的盛暑的時(shí)候，全國(guó)性、地方性30多家媒體好像商量好了似的，忽然一齊向人們吹來(lái)一股清爽之風(fēng)：媒體紛紛報(bào)道，北京市破天荒地出現(xiàn)了競(jìng)爭(zhēng)性直接選舉！原來(lái)，北京市東城區(qū)北新橋街道九道灣社區(qū)居委會(huì)以及社區(qū)居民代表會(huì)議于8月17日進(jìn)行了一場(chǎng)大差額直接選舉。選舉進(jìn)行得非常成功，當(dāng)天人們喜氣洋洋，猶如過(guò)節(jié)，參選率達(dá)到了95％！而且根據(jù)許多媒體的采訪，人們確實(shí)是樂(lè)意投下自己一票的，有的老兩口也是各投各的意中人，并不“統(tǒng)一思想”。選舉結(jié)果宣布的時(shí)候，無(wú)論是候選人還是選民都出現(xiàn)了熱烈歡呼的場(chǎng)面。為什么會(huì)這樣呢？原來(lái)在此之前，非政府組織北京新民教育研究中心與當(dāng)?shù)剡x舉委員會(huì)進(jìn)行了大量有效的工作。比如，7月9日，新民中心有關(guān)人員以及中華女子學(xué)院社會(huì)工作系志愿者一起入戶發(fā)放社區(qū)居民生活狀況需求調(diào)查問(wèn)卷及致居民的一封信。問(wèn)卷內(nèi)容涉及居民基本情況和居民對(duì)自治的認(rèn)識(shí)等?！耙环庑拧睂?duì)此次直選的意義、目的、方式、計(jì)劃進(jìn)行了詳細(xì)的說(shuō)明。詳細(xì)的調(diào)查、統(tǒng)計(jì)資料為制定切實(shí)可行的培訓(xùn)計(jì)劃打下了基礎(chǔ)。在認(rèn)真調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，他們還進(jìn)行了大規(guī)模的培訓(xùn)。除了編印小冊(cè)子外，新民中心和選舉委員會(huì)也制作了九道灣社區(qū)居民委員會(huì)選舉VCD以及直觀易懂的選舉畫(huà)冊(cè)。在這些教材中，大部分的場(chǎng)景、人物都選自九道灣社區(qū)本地，宣傳材料中民主自治、公民知識(shí)、社區(qū)知識(shí)占有相當(dāng)大的篇幅，體現(xiàn)出了不但重視對(duì)選舉程序的宣傳，而且更加重視對(duì)公民意識(shí)的培養(yǎng)，這樣極大地激發(fā)居民的民主自治意識(shí)、公民意識(shí)、參與意識(shí)，使選舉更具實(shí)質(zhì)意義。候選人的確定是充分開(kāi)放的。兩位居委會(huì)主任候選人、兩位副主任候選人、十多位委員候選人、幾十位代表候選人之間進(jìn)行了豐富多彩的競(jìng)選活動(dòng)。

比較放手的競(jìng)選活動(dòng)以及120名常住外來(lái)人口獲得選舉權(quán)，被認(rèn)為是這次選舉的兩大突破。當(dāng)選為社區(qū)居民代表的33歲河南來(lái)京做小生意的劉桂嬌在進(jìn)行競(jìng)選演說(shuō)時(shí)曾激動(dòng)地說(shuō)：“我作為外來(lái)人員，能參加競(jìng)選九道灣社區(qū)代表，感到非常激動(dòng)。今天九道灣社區(qū)團(tuán)結(jié)、民主的氣氛感染了我、鼓舞了我，使我真正感到了平等和尊重。如果我被選上，我將竭力為社區(qū)盡好我的義務(wù)！”直選的居委會(huì)、居民代表會(huì)議、老年人協(xié)會(huì)與社區(qū)居民有了更親密的關(guān)系，居民們對(duì)他們的工作給予了更大的關(guān)注，他們的工作質(zhì)量也明顯提高?！侗本┣嗄陥?bào)》9月17日發(fā)表一篇文章：《從直選居委會(huì)看城市居民自治》，文章寫(xiě)道：“東城區(qū)北新橋街道九道灣社區(qū)居委會(huì)是北京市第一個(gè)由居民直接選舉產(chǎn)生的居委會(huì)，昨天是他們新‘官’上任一個(gè)月的日子。本報(bào)記者在對(duì)九道灣社區(qū)居委會(huì)的回訪中發(fā)現(xiàn)，居委會(huì)成員狀態(tài)良好，工作進(jìn)展順利，當(dāng)初競(jìng)選時(shí)對(duì)居民做出的多項(xiàng)承諾，有的已經(jīng)變成現(xiàn)實(shí)，有的正在逐步落實(shí)之中。這些無(wú)疑是令人欣喜的?！痹谑路萦杀本┦姓匍_(kāi)的城市社區(qū)建設(shè)王府井國(guó)際研討會(huì)上，九道灣的直選受到與會(huì)人員的高度評(píng)價(jià)。聯(lián)合國(guó)秘書(shū)長(zhǎng)安南先生的夫人十月訪華時(shí)，還特意去訪問(wèn)了九道灣。11月4日，加拿大國(guó)際開(kāi)發(fā)署官員、加拿大駐華使館官員一行人親自考察了九道灣的社區(qū)建設(shè)情況。廣東《南風(fēng)窗》雜志記者趙義發(fā)表文章《九道灣的機(jī)緣》,論述了非政府組織在國(guó)家發(fā)展中的作用。他寫(xiě)道：“2002年8月17日是一個(gè)值得紀(jì)念的日子。這一天，北京市東城區(qū)北新橋街道辦事處九道灣社區(qū)居委會(huì)進(jìn)行了一次特殊的實(shí)驗(yàn)：差額、直接選舉居委會(huì)成員。新聞媒體隨即進(jìn)行了轟炸式的報(bào)道。顯然，人們十分在意‘北京’的象征意義。……這次直選，自始至終有一個(gè)非政府組織（NGO）在發(fā)揮著重要作用，它就是長(zhǎng)期從事村民直選研究和實(shí)驗(yàn)的北京新民教育研究中心?！@次實(shí)驗(yàn)成效如何，推廣價(jià)值多大，還需時(shí)間的檢驗(yàn)。也許一兩年后，我們才能得到客觀結(jié)論。筆者看來(lái)，這次實(shí)驗(yàn)最大的魅力在于，社會(huì)各方面的力量，從政府機(jī)關(guān)到非政府組織，從政府官員到民間人士和專家學(xué)者，在這場(chǎng)政治實(shí)驗(yàn)中，進(jìn)行了卓有成效的合作。這是否預(yù)示了一條共贏、漸進(jìn)、和平的政治變革之路呢？這是否說(shuō)明了，在可能和不可能之間，一切都要看各方的合作誠(chéng)意、相互理解和相互支持呢？”許多專家和媒體發(fā)表文章總結(jié)九道灣的選舉和社區(qū)建設(shè)新特點(diǎn)。比如北京世界與中國(guó)研究所所長(zhǎng)李凡在其研究所的網(wǎng)站上發(fā)表了文章：《對(duì)北京市首例社區(qū)直選的觀察》。文章說(shuō)，“2002年8月17日，北京市東城區(qū)北新橋街道九道灣社區(qū)進(jìn)行了社區(qū)居民的直接選舉。這個(gè)選舉是北京市所進(jìn)行的第一個(gè)社區(qū)的直接選舉，也是為北京市明年上半年全市社區(qū)換屆而進(jìn)行的準(zhǔn)備工作。由于是在北京市所進(jìn)行的第一個(gè)社區(qū)直接選舉的試點(diǎn)，因此選舉格外引人注目?！彼€說(shuō)，“總的來(lái)看，北京九道灣社區(qū)的選舉是一個(gè)比較好的試驗(yàn)，進(jìn)行了一些選舉制度方面的創(chuàng)新，得出了一些好的經(jīng)驗(yàn)，……九道灣的選舉由于是在北京進(jìn)行的一個(gè)比較成功的選舉，其影響會(huì)是非常大的。”

其實(shí)在此期間，廣西桂林市秀峰區(qū)也在進(jìn)行著直接選舉的試驗(yàn)。8月27日，隨著長(zhǎng)海社區(qū)居民委員會(huì)直接選舉的結(jié)束，該區(qū)17個(gè)社區(qū)選舉工作全部落下帷幕。其中，有13個(gè)社區(qū)進(jìn)行了直接選舉，直選面約占80%，是迄今為止廣西乃至全國(guó)大中城市轄區(qū)成建制推行社區(qū)直接選舉面最大的一個(gè)城區(qū)。直選面大、參選率高、依法規(guī)范和民主意識(shí)普遍增強(qiáng)等是秀峰區(qū)社區(qū)直接選舉特點(diǎn)，刷新了城市基層民主選舉的記錄。該區(qū)村民委員會(huì)和試點(diǎn)社區(qū)直接選舉的成功探索為全面推開(kāi)社區(qū)直選提供了借鑒。秀峰區(qū)轄有1鄉(xiāng)7個(gè)村委會(huì)，分別在1999年、2002年進(jìn)行了兩次村民委員會(huì)“海選”，取得了豐富的經(jīng)驗(yàn)；2002年在先期進(jìn)行試點(diǎn)的東華社區(qū)進(jìn)行了直接選舉的探索，也取得了成功。

其他的社區(qū)基層民主試驗(yàn)也在出現(xiàn)。11月16日，北京西四北頭條的居委會(huì)進(jìn)行了換屆選舉，這次選出的居委會(huì)成員與以往有所不同：9位“入主”居委會(huì)的居民，雖然掌管著社區(qū)的人權(quán)、財(cái)權(quán)、地域管轄權(quán)，但并不從居委會(huì)拿工資。當(dāng)選的魏主任告訴記者，自己雖然是居民自治委員會(huì)主任，但平時(shí)不用在居委會(huì)里工作。這9位委員組成了一個(gè)“議事層”，行使在居民代表大會(huì)休會(huì)期間，社區(qū)里重大事情的決策權(quán)，任期3年。而社區(qū)的日常事務(wù)主要由“議事層”聘用的由社區(qū)專干組成的“執(zhí)行層”負(fù)責(zé)?！皥?zhí)行層”對(duì)“議事層”負(fù)責(zé)，有月薪?！皥?zhí)行層”干不好活兒，“議事層”有權(quán)解聘。同時(shí)，“議事層”對(duì)各級(jí)政府下派的不屬于居委會(huì)職責(zé)范圍的工作有拒絕權(quán)，確需居委會(huì)幫忙完成的任務(wù)，政府的街道辦事處要交納一定的經(jīng)費(fèi)或補(bǔ)貼。據(jù)悉，這種“議行分設(shè)”的新型社區(qū)自治管理模式在上海、廣州均有試點(diǎn)。

社區(qū)民主建設(shè)中還有一點(diǎn)值得一提似乎是5月在廣西柳州市柳南區(qū)所進(jìn)行的直接選舉的試點(diǎn)中，應(yīng)用了透明的投票箱。這種投票箱有一個(gè)好處，就是選舉時(shí)例行要在投票前要檢查投票箱里是否已經(jīng)有了選票，而在點(diǎn)票的時(shí)候也要檢查投票箱里是否還留有選票，這就增加了選舉的透明度。柳南區(qū)的選舉中，還使用了國(guó)際通用的用布簾子遮擋的秘密劃票間，這在中國(guó)也是進(jìn)步。

除了直接選舉以外，一些城市也在開(kāi)始進(jìn)行以自治為中心的民主管理改革的試點(diǎn)，雖然這個(gè)改革目前還不能和農(nóng)村的進(jìn)展相比，但是還是有成果的。

由于中國(guó)社會(huì)傳統(tǒng)的自上而下的公共行政思想根深蒂固，以及相關(guān)法規(guī)（如《居委會(huì)組織法》、《選舉法》）頗不完善，政府的職能錯(cuò)位、缺位的相象非常普遍，不適當(dāng)行政干預(yù)比比皆是，中國(guó)城市普遍出現(xiàn)“居委會(huì)打自治牌，辦政府事”、“居委會(huì)是民選的人政府的腿”等相象。城市居委會(huì)等自治機(jī)構(gòu)也搞選舉，但是許多依然是權(quán)力機(jī)關(guān)說(shuō)了算，居民投票只是走走形式。社區(qū)建設(shè)中，也普遍出現(xiàn)居民無(wú)法或很少能夠參與決策，對(duì)公共事務(wù)不關(guān)心的現(xiàn)象。居民自治徒有虛名?？傊?，如果要改進(jìn)城市的基層自治，提高居民的生活質(zhì)量，增強(qiáng)人們的公民意識(shí)，迫切需要在城市社區(qū)推行真正的民主選舉，進(jìn)行真正的民主管理。

基層政府民主選舉任重道遠(yuǎn)

1998年是中國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)探索民主發(fā)展的重要一年。這一年，四川省出現(xiàn)了比較多的“公推公選”的事例，開(kāi)始了鄉(xiāng)鎮(zhèn)選舉制度的改革。四川省遂寧市步云鄉(xiāng)和青神縣南城鄉(xiāng)由全體鄉(xiāng)民以直接投票的方式選舉鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政首長(zhǎng)，寫(xiě)下了中國(guó)歷史的新一頁(yè)。2001年，廣西恭城對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)副職進(jìn)行了選舉。2001年底，四川鄉(xiāng)鎮(zhèn)換屆時(shí)，這里出現(xiàn)了大面積推動(dòng)“公推公選”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)選舉制度的改革，中江縣甚至進(jìn)行了縣級(jí)“公選”的試驗(yàn)。同時(shí)，中共鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書(shū)記由黨員直選的改革也在探索中。例如南城鄉(xiāng)在1998年進(jìn)行了鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書(shū)記由全體黨員直接投票的選舉改革，2002年8月湖北省京山縣進(jìn)行了鎮(zhèn)黨委書(shū)記選舉改革。鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣一級(jí)民主的發(fā)展雖然起步艱難，但是也走出了開(kāi)創(chuàng)性的步子。

2002年中國(guó)基層民主發(fā)展過(guò)程中的大事之一是湖北省京山縣楊集鎮(zhèn)所進(jìn)行的鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的選舉改革。這個(gè)改革將1998年底和1999年初鄉(xiāng)鎮(zhèn)選舉制度改革高潮之后到目前為止所出現(xiàn)的沉寂局面打破了。據(jù)《世界與中國(guó)研究所》網(wǎng)站報(bào)道，2002年秋季，楊集進(jìn)行了一場(chǎng)實(shí)驗(yàn)——“兩推一選”鎮(zhèn)政府首長(zhǎng)。所謂“兩推一選”，程序是這樣的：首先召開(kāi)全鎮(zhèn)選民大會(huì)（以村、鎮(zhèn)直戰(zhàn)線為單位），對(duì)現(xiàn)任鎮(zhèn)政府組成人員進(jìn)行民主測(cè)評(píng)，同時(shí)，由選民采取無(wú)記名投票的方式等額推薦鎮(zhèn)長(zhǎng)初步候選人，按得票多少取前3名為鎮(zhèn)長(zhǎng)初步候選人。然后，召開(kāi)村（居）民代表大會(huì)，以村、鎮(zhèn)直群眾推薦的鎮(zhèn)長(zhǎng)初步候選人建議名單為基礎(chǔ)推選鎮(zhèn)長(zhǎng)正式候選人，按得票多少取前兩名為鎮(zhèn)長(zhǎng)正式候選人。第三，召開(kāi)人民代表大會(huì)差額直接選舉產(chǎn)生鎮(zhèn)長(zhǎng)。這種方式，實(shí)際上是把選民直接選舉與現(xiàn)行的鎮(zhèn)長(zhǎng)由間接選舉產(chǎn)生的法律規(guī)定結(jié)合了起來(lái)。它的第一步是一種“海撈”（海選）的方式，使候選人建立在一定的民意的基礎(chǔ)上。姚立法是湖北潛江市的人大代表，他在現(xiàn)場(chǎng)觀摩了楊集鎮(zhèn)所進(jìn)行的選舉，并多次到該鎮(zhèn)了解情況。他寫(xiě)道，楊集鎮(zhèn)村民已參與了四屆村民委員會(huì)的民主選舉實(shí)踐。他們對(duì)選舉的法定程序和行使民主權(quán)利而給個(gè)人和社會(huì)帶來(lái)的好處，比以往任何時(shí)候都要清楚?！┥娇h就鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)班子換屆選舉的有關(guān)問(wèn)題隨機(jī)調(diào)查了楊集鎮(zhèn)2200余名農(nóng)民,調(diào)查顯示，認(rèn)為“應(yīng)由全體選民提名推薦鎮(zhèn)黨委書(shū)記、鎮(zhèn)長(zhǎng)等候選人最合適”的占73.3%；認(rèn)為“鎮(zhèn)黨委書(shū)記、鎮(zhèn)長(zhǎng)正式選舉時(shí)要實(shí)行差額選舉”的比例也很高。人們說(shuō)，“就是爬去或叫人抬去，我也要親自投票選好當(dāng)家人”。

總起來(lái)說(shuō)，2002年中國(guó)縣、鄉(xiāng)兩級(jí)的民主選舉是比較冷清的。這與有關(guān)的法律規(guī)定有較大的關(guān)系。

中國(guó)人究竟能不能搞好選舉？民主選舉在中國(guó)究竟有多大前途？這是許多人都在思考的問(wèn)題。2002年，全國(guó)人大常委會(huì)的蔡定劍教授在《視角》雜志第2卷第4期上發(fā)表了一篇文章：《選舉在中國(guó)》。他說(shuō)，中國(guó)能不能進(jìn)一步擴(kuò)大直接選舉范圍，提高選舉的民主化程度？長(zhǎng)期以來(lái)，有一種“經(jīng)濟(jì)文化落后論”，對(duì)此持否定態(tài)度。這種理論認(rèn)為：中國(guó)國(guó)家大、人口多，經(jīng)濟(jì)文化落后，公民素質(zhì)低，所以不宜擴(kuò)大直接選舉、提高選舉的民主化程度。但是，用公民素質(zhì)高低來(lái)判斷公民選舉的態(tài)度和能力是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，否則我們就很難解釋，20世紀(jì)90年代，當(dāng)農(nóng)民們虎視眈眈地盯著投票箱，在中國(guó)廣袤的大地上強(qiáng)有力地書(shū)寫(xiě)“民主”的時(shí)候，高素質(zhì)的城市居民卻無(wú)視于此，在投票箱邊呼呼大睡了50年?！耙粋€(gè)正常的市民社會(huì)的政治參與主要是出于對(duì)自身利益的考慮。只有選舉行為與自己的利益相關(guān)時(shí)，選民才會(huì)積極投票。如果把選舉制度建立在公民的教育程度、政治覺(jué)悟基礎(chǔ)上，你就很難解釋為什么在西方一些國(guó)家200年前就能開(kāi)始議會(huì)直選。他們?cè)?00多年前直選了國(guó)會(huì)議員，難道21世紀(jì)的中國(guó)人民只能選舉村長(zhǎng)嗎？以公民素質(zhì)高低來(lái)解釋選舉制度的推行是很荒謬的。

“流行觀念中，認(rèn)為當(dāng)今中國(guó)不能擴(kuò)大民主選舉的一個(gè)重要理由是，選舉會(huì)把社會(huì)搞亂，影響穩(wěn)定。在中國(guó)大地悄悄發(fā)生的農(nóng)村民主選舉的事實(shí)充分證明這一觀點(diǎn)是錯(cuò)誤的。中國(guó)農(nóng)村開(kāi)始探索基層民主之路是從‘問(wèn)題村’開(kāi)始的，這些地方問(wèn)題多，干部不團(tuán)結(jié)，干群關(guān)系緊張，經(jīng)濟(jì)搞不好，群眾意見(jiàn)大，上訪多，社會(huì)秩序亂，一些地方黨政領(lǐng)導(dǎo)往往是在沒(méi)有辦法解決農(nóng)村矛盾的情況下，才放手讓群眾去選舉。實(shí)踐充分證明，民主選舉不但沒(méi)有把社會(huì)搞亂，相反，使社會(huì)由‘亂’變‘治’。

“農(nóng)民也許回答不出什么叫民主，為什么有選舉制度，但是，他們知道什么是‘利益’，他們的利益何在。這使我懷疑政治學(xué)者對(duì)政治的解釋。如果把政治意識(shí)理解為縱論國(guó)家大事，深諳民主理論，那只有很少的人才能享有。但政治實(shí)質(zhì)是一種利益，人們?yōu)榱吮Ｗo(hù)自己的利益而形成的公共活動(dòng)。任何一個(gè)有健全理性的人都會(huì)知道他自己的利益所在。為了保護(hù)他的利益而采取的行動(dòng)就是政治。一種好的政治制度的設(shè)置就是要使個(gè)人利益在社會(huì)中得到充分表達(dá)和保護(hù)，選舉制度的真諦在于能通過(guò)公民最廣泛的參與，選出代表多數(shù)參與者意志和利益的人來(lái)?！?/p>

政治學(xué)家李凡在《中國(guó)評(píng)論》2002年8月號(hào)發(fā)表文章認(rèn)為，“為了讓中國(guó)的基層民主的發(fā)展順利地進(jìn)行，需要進(jìn)行一些基本的制度和法律的建設(shè)，要讓基層民主的發(fā)展做到有法可依，以法治為基礎(chǔ)。針對(duì)上述制度上所存在的問(wèn)題，當(dāng)前迫切需要的是制定“鄉(xiāng)村關(guān)系法”，用法律的方式來(lái)確定什么是應(yīng)該鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府做的，什么是應(yīng)該由村委會(huì)所做的，什么樣的稅費(fèi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可以收，什么樣的不能收。對(duì)于城市的基層民主的發(fā)展，也應(yīng)該及時(shí)修訂《居委會(huì)組織法》，將城市的基層民主的發(fā)展納入到法治的基礎(chǔ)上，這樣才便于在中國(guó)的城市進(jìn)一步推廣基層民主的發(fā)展。應(yīng)該制定一個(gè)全國(guó)比較統(tǒng)一的《投票法》或者投票規(guī)則，規(guī)范基層民主的投票行為?！?/p>