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我國(guó)政治體制改革的根本任務(wù)是實(shí)現(xiàn)民主化與法治化，建立憲政民主政體，促進(jìn)社會(huì)生產(chǎn)力發(fā)展，解決歷史上長(zhǎng)期存在的治亂循環(huán)。在這項(xiàng)超大型的社會(huì)系統(tǒng)工程中，實(shí)現(xiàn)基層民主自治無疑是一個(gè)極為重要的基礎(chǔ)性環(huán)節(jié)。

根據(jù)現(xiàn)行《憲法》規(guī)定，我國(guó)實(shí)行省、縣、鄉(xiāng)三級(jí)行政區(qū)劃體系，“（一）全國(guó)分為省、自治區(qū)、直轄市；（二）省、自治區(qū)分為自治州、縣、自治縣、市；（三）縣、自治縣分為鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)”。90年代普遍實(shí)行地改市、市管縣以后，在省與縣之間實(shí)際上增加了一個(gè)層級(jí)——地級(jí)市。但是，仍可把我國(guó)的地方政權(quán)視為三層結(jié)構(gòu)：上層是省、自治區(qū)、直轄市及特別行政區(qū)；中層是地級(jí)市（地、州、盟）與縣、自治縣、縣級(jí)市、旗等；基層是鄉(xiāng)鎮(zhèn)及城市街道。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下的村莊和城鎮(zhèn)的居民區(qū)通稱為社區(qū)。本報(bào)告中的基層概念就是指縣級(jí)以下的政權(quán)組織和社區(qū)。我國(guó)的近13億人口分布在5萬多個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和城市街道，居住在100多萬個(gè)城鄉(xiāng)社區(qū)之中。因此，如能通過政治體制改革和制度創(chuàng)新，在基層普遍實(shí)行民主自治，那就將為整個(gè)國(guó)家的民主化和長(zhǎng)治久安提供堅(jiān)實(shí)的政治基礎(chǔ)，而且也是對(duì)全人類的重大貢獻(xiàn)。

一、我國(guó)近代以來基層政權(quán)的沿革

傳統(tǒng)中國(guó)的治理結(jié)構(gòu)是由上下兩個(gè)不同的部分組成的，上層是中央政府，即我們通常所謂的“皇權(quán)”，以及由此派生出來的自上而下的官制系統(tǒng)；下層是地方性的管制單位，由族長(zhǎng)、鄉(xiāng)坤或地方名流掌握，即所謂的“紳?rùn)?quán)”。[1]這種治理結(jié)構(gòu)的基本特點(diǎn)是兩種情況的結(jié)合：文化、意識(shí)形態(tài)的統(tǒng)一與管轄區(qū)域?qū)嶋H治理權(quán)的“分離”。在基層社會(huì)，地方權(quán)威控制著地方區(qū)域的內(nèi)部事務(wù)，他們并不經(jīng)由官方授權(quán)，也不具有官方身份，而且很少與中央權(quán)威發(fā)生關(guān)系，這在事實(shí)上限制了中央權(quán)威進(jìn)入基層治理。表面上，中央下達(dá)政令，有一個(gè)自上而下的正規(guī)渠道貫徹著國(guó)家的整體秩序，但在實(shí)際運(yùn)作中，經(jīng)過各級(jí)組織和人員的中介變通處理，帝國(guó)秩序并不能真正觸及地方管轄的事務(wù)。在這種情況下，雙方都默認(rèn)并謹(jǐn)慎對(duì)待管制領(lǐng)域的邊界，除非在基層無法處理的事務(wù)上才上達(dá)官方。地方權(quán)威的“自主”管轄權(quán)沒有受到嚴(yán)重挑戰(zhàn)，它們各成一體。雖然正式官制制度并沒有承認(rèn)這種分治局面，但是，分治現(xiàn)象卻是普遍的事實(shí)。

上述“皇權(quán)”與“紳?rùn)?quán)”分治的情況到了近代逐漸發(fā)生變化，由于帝國(guó)主義列強(qiáng)的入侵，加之商業(yè)化、城市化、科舉制度改革和戰(zhàn)亂等因素的影響，造成農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的衰落。于是大批鄉(xiāng)村士紳紛紛送子弟進(jìn)城，隨后自己也進(jìn)城居住和投資工商業(yè)。同時(shí)不斷出現(xiàn)的戰(zhàn)亂迫使國(guó)家增加農(nóng)業(yè)稅收，并因此引起中央政府和地方政府對(duì)基層組織及其資源供給的重視，使得基層治理逐漸被納入政府的考慮范圍。國(guó)家開始嘗試通過一系列機(jī)構(gòu)設(shè)置和委任，變地方權(quán)威為國(guó)家在基層的政權(quán)分支，使地方權(quán)威成為服務(wù)于國(guó)家目標(biāo)——征稅、征兵、進(jìn)賦——的組織機(jī)構(gòu)。本世紀(jì)上半葉的各種基層政制改革，均是在這個(gè)大背景下展開的。如在縣以下建立“鄉(xiāng)官制”，“以本地士紳，襄辦本地之事”。“鄉(xiāng)官”的治事范圍雖在地方，而任務(wù)則與“國(guó)官”（國(guó)家的正式官員）相當(dāng)。

邑中有大政疑獄，則聚而訟之，興養(yǎng)之教，興利除弊，有益國(guó)濟(jì)民生之事，則分而任之（《》）。[2]

民國(guó)以后，中央政府相繼頒布了《縣組織法》和《新縣制》，宣布實(shí)行地方自治。規(guī)定建立統(tǒng)一的政府治理體系，由縣政府集中編制；縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)既是法人團(tuán)體又是自治團(tuán)體；地方政權(quán)與其所轄區(qū)域內(nèi)民眾的關(guān)系與國(guó)家對(duì)國(guó)民的關(guān)系相同。新縣制給予縣較大建制，而給予鄉(xiāng)鎮(zhèn)很小編制，并將后者列入縣財(cái)政預(yù)算，取消了它的財(cái)政獨(dú)立地位，其收入須經(jīng)縣政府核準(zhǔn)。由此，國(guó)家基層政權(quán)機(jī)構(gòu)和自治機(jī)構(gòu)合為一體，國(guó)家事和自治糾纏不清，國(guó)家財(cái)政和自治財(cái)政也混在一起。民國(guó)31年，政府將省級(jí)財(cái)政納入中央總預(yù)算，縣鄉(xiāng)定為地方自治財(cái)政。鄉(xiāng)村治理的基礎(chǔ)框架才得以奠定。[3]

本世紀(jì)中葉，隨著國(guó)家新政權(quán)的建立，新一輪的基層政權(quán)重建計(jì)劃又開始進(jìn)行。在之后，鄉(xiāng)村中經(jīng)歷了互助組和合作社（又分為初級(jí)社和高級(jí)社）階段，緊接著就進(jìn)行了全國(guó)規(guī)模的化運(yùn)動(dòng)，到1958年，新式的基層政權(quán)——的中心地位得以確立。中共中央鄭州會(huì)議作出的《關(guān)于若干問題的決議》中指出：

公社在現(xiàn)階段是基層政權(quán)組織．．．．．．公社是將來共產(chǎn)主義社會(huì)結(jié)構(gòu)的基層單位。[4]

對(duì)農(nóng)民進(jìn)行以基層政權(quán)為主導(dǎo)的重新組織，將幾乎所有的生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)、居住及遷徒活動(dòng)都掌握在基層手中，主要的農(nóng)業(yè)資源及其分配均由基層政權(quán)支配。公社是一個(gè)集政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化功能為一體的組織體系。公社對(duì)基層鄉(xiāng)村實(shí)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分級(jí)管理，分為公社、生產(chǎn)大隊(duì)、生產(chǎn)隊(duì)三級(jí)。這套組織體系的突出特征是領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力的高度集中統(tǒng)一。農(nóng)村公共資源的支配權(quán)集中于自上而下、具有高度組織化程度與紀(jì)律性的基層黨組織，實(shí)行黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)。當(dāng)然黨組織并不是親自處理一切事務(wù)，與它并存的政府組織、軍事組織（武裝部）和群眾組織實(shí)際上是它的決議的執(zhí)行機(jī)構(gòu)。通過這樣一種制度安排，形成了農(nóng)村公共資源由下向上集中統(tǒng)一的政治系統(tǒng)，執(zhí)政者的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)一直延伸到了農(nóng)村的最基層。同時(shí)，公社在經(jīng)濟(jì)上是完全計(jì)劃化的。在體制下，農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)模式是公社、大隊(duì)領(lǐng)導(dǎo)下的生產(chǎn)隊(duì)經(jīng)營(yíng)。政府把最難計(jì)劃的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)納入了計(jì)劃之中，并用限制農(nóng)民自由的方式執(zhí)行計(jì)劃。這種狀況是與當(dāng)時(shí)國(guó)家實(shí)行的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)相配合的。實(shí)行制度期間，政治運(yùn)動(dòng)接連不斷，歷經(jīng)“反右傾”運(yùn)動(dòng)、“社教”運(yùn)動(dòng)、“四清”運(yùn)動(dòng)，直至10年“”浩劫。在“”期間，公社管理委員會(huì)一度被公社革命委員會(huì)代替，造成長(zhǎng)期社會(huì)動(dòng)亂。公社制度一直沿續(xù)到黨的十一屆三中全會(huì)以后的一段時(shí)期，歷時(shí)20余年。[5]制度帶有濃厚的空想社會(huì)主義色彩，在實(shí)施的過程中存在非常嚴(yán)重的弊端，造成了一系列惡果。它窒息了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)活力，阻礙了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的發(fā)展，使農(nóng)民生活普遍處于窮困狀態(tài)；它限制了農(nóng)村社會(huì)正常的分化和流動(dòng)，造成農(nóng)村階層變遷的停滯，導(dǎo)致了農(nóng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)的封閉；它阻礙了農(nóng)村政治的發(fā)展，使農(nóng)民喪失了自身應(yīng)有的權(quán)利與自由，造成社會(huì)停滯不前。

70年代末開始的農(nóng)村改革宣告了體制的解體，為基層政權(quán)的制度創(chuàng)新開辟了道路。這一切都是從一個(gè)“包”字開始的。早在50年代和60年代，包產(chǎn)到戶就先后在我國(guó)農(nóng)村興起過三次，但是卻三起三落，都被扣上種種罪名壓了下去。1978年一些地區(qū)又開始搞包產(chǎn)到戶，人們的認(rèn)識(shí)仍存在重大分歧。1978年12月召開的十一屆三中全會(huì)重新確立了解放思想、實(shí)事求是、一切從實(shí)際出發(fā)的原則，肯定了多種形式的承包經(jīng)營(yíng)責(zé)任制。到1983年底，全國(guó)有94．5%的農(nóng)戶實(shí)行了包產(chǎn)到戶。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制在農(nóng)村的實(shí)施動(dòng)搖了制度的基礎(chǔ)，使名存實(shí)亡，逐步走向解體。1982年12月五屆人大五次會(huì)議通過的新憲法（八二憲法）正式確定設(shè)立鄉(xiāng)政府，把原來由行使的政府職能轉(zhuǎn)移給鄉(xiāng)政府，變成單純的經(jīng)濟(jì)組織。在政社分開的同時(shí)，在基本上相當(dāng)于原生產(chǎn)大隊(duì)的范圍內(nèi)設(shè)村，成立農(nóng)村基層群眾性自治組織——村民委員會(huì)，負(fù)責(zé)辦理村里的公共事務(wù)和公益事業(yè)，調(diào)解民間糾紛，協(xié)助維護(hù)社會(huì)治安，向政府反映群眾的意見、要求和提出建議，支持和組織村民發(fā)展各種形式的合作經(jīng)濟(jì)組織，承擔(dān)本村生產(chǎn)服務(wù)和協(xié)調(diào)事宜。在原來的生產(chǎn)隊(duì)這一級(jí)，則成立村民小組，協(xié)助村委會(huì)工作。[6]

村民自治與家庭承包、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)是中國(guó)農(nóng)民的三個(gè)偉大創(chuàng)造。1980年2月廣西宜山縣三岔公社合寨村誕生了中國(guó)第一個(gè)村委會(huì)，這個(gè)村委會(huì)完全是由該村農(nóng)民自發(fā)選舉產(chǎn)生出來的。當(dāng)時(shí)，實(shí)行聯(lián)產(chǎn)承包后分了土地，原來的大隊(duì)、生產(chǎn)隊(duì)這兩級(jí)農(nóng)村管理組織癱瘓了，村莊里出現(xiàn)了管理真空，公共事務(wù)無人管，務(wù)實(shí)的農(nóng)民出于自我管理的需要，仿照城市的居民委員會(huì)選出了自己的村民委員會(huì)。此后不久，全國(guó)不少地方的鄉(xiāng)村都自發(fā)地建立了村民自治組織。人大常委會(huì)委員長(zhǎng)彭真對(duì)農(nóng)民的這一創(chuàng)造及時(shí)地給予肯定，兩年后，在他的主持下，村民委員會(huì)作為農(nóng)村群眾性自治組織第一次載入了憲法。20年來，村民委員會(huì)的發(fā)展歷程大體上經(jīng)過了四個(gè)階段：

第一階段是村委會(huì)的建立階段。時(shí)間為1980年初至1985年。一些地方先后自發(fā)地建立了村民自治組織。在八二憲法頒布后，各地按照憲法要求，進(jìn)行了建立村委會(huì)的試點(diǎn)。1983年10月，中共中央發(fā)出了《關(guān)于實(shí)行政社分開建立鄉(xiāng)政府的通知》，對(duì)建立村委會(huì)工作提出了具體要求。到1985年2月，建立村委會(huì)的工作在全國(guó)基本完成，全國(guó)共建立村委會(huì)948628個(gè)。

第二階段是制定法律并初步實(shí)施法律階段。時(shí)間是在1985年至1990年。在村委會(huì)普遍建立以后，各地陸續(xù)制定了一些有關(guān)村委會(huì)組織的地方性法規(guī)。1987年11月，第六屆全國(guó)人大常委會(huì)第23次會(huì)議審議通過了《村委會(huì)組織法》，并決定于1988年6月1日起在全國(guó)試行。1989年底，全國(guó)有14個(gè)省、自治區(qū)、直轄市在試點(diǎn)的基礎(chǔ)上開始普遍依法選舉村委會(huì)干部；福建、浙江、甘肅、湖北、貴州、湖南等六省人大常委會(huì)制定了本省的《<村委會(huì)組織法>實(shí)施辦法》。

第三階段是通過開展村民自治示范活動(dòng)，使村民自治逐步走向法制化、制度化階段。時(shí)間為1990年至1995年。1990年，民政部根據(jù)《中共中央關(guān)于批轉(zhuǎn)<全國(guó)村級(jí)組織建設(shè)工作座談會(huì)紀(jì)要>的通知》精神，部署在全國(guó)范圍內(nèi)開展村民自治示范活動(dòng)。全國(guó)各地共確立了59個(gè)村民自治示范縣（市、區(qū)）以及一大批村民自治示范鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）和村。所有省、自治區(qū)、直轄市都制定了《村委會(huì)組織法實(shí)施辦法》，村民委員會(huì)組織建設(shè)的法律法規(guī)體系得以初步建立。

第四階段是鞏固、提高階段。時(shí)間是1995年至2000年。到2000年底，全國(guó)絕大多數(shù)省份都進(jìn)行了三屆或四屆村委會(huì)換屆選舉，60%以上的村莊初步建立了村民自治制度。全國(guó)農(nóng)村共有村委會(huì)100多萬個(gè)，村委會(huì)干部約450萬名。[7]

從法律規(guī)定和制度文本來看，村民自治的主要內(nèi)容是四個(gè)方面：以直接、平等、差額、無記名投票為基本原則的民主選舉制度；以村民會(huì)議、村民代表會(huì)議為主要形式的民主決策制度；以村規(guī)民約、村民自治章程為基本形式的民主管理制度；以村務(wù)公開、財(cái)務(wù)公開、群眾評(píng)議為重要特征的民主監(jiān)督制度。按照《村民委員會(huì)組織法》的規(guī)定，村民會(huì)議是村民自治組織系統(tǒng)中的權(quán)力機(jī)構(gòu)，村民通過村民會(huì)議行使自治權(quán)。村民委員會(huì)是村民會(huì)議的工作機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)辦理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)。村民委員會(huì)應(yīng)向村民會(huì)議負(fù)責(zé)并報(bào)告工作，涉及村民利益的重大事項(xiàng)，村民委員會(huì)必須提請(qǐng)村民會(huì)議討論決定。村民會(huì)議有權(quán)監(jiān)督村委會(huì)的財(cái)務(wù)和工作情況，并有權(quán)撤換和補(bǔ)選村委會(huì)委員?！洞迕裎瘑T會(huì)組織法》還規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村委會(huì)的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助，村委會(huì)則協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開展工作。由于一些地方召開全體村民會(huì)議存在困難，從農(nóng)民的政治生活實(shí)踐中又產(chǎn)生了村民代表會(huì)議，作為經(jīng)常性的自治權(quán)力機(jī)構(gòu)。

從多年來的實(shí)踐情況看，實(shí)行村民自治的積極效果是多方面的。它適應(yīng)了農(nóng)村生產(chǎn)力的發(fā)展要求和農(nóng)村公共管理的需要，農(nóng)村撤社建鄉(xiāng)后，出現(xiàn)了基層管理空缺，村委會(huì)及時(shí)填補(bǔ)了這一空缺，加強(qiáng)和鞏固了農(nóng)村基層政權(quán)。它有利于調(diào)動(dòng)農(nóng)民的政治參與積極性，防范和制裁村干部的腐敗，融洽干群關(guān)系，協(xié)調(diào)和化解農(nóng)民之間、農(nóng)民與國(guó)家之間的利益矛盾，保持農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。它推動(dòng)了廣大農(nóng)村的民主化進(jìn)程，為我國(guó)的政治改革提供了大量鮮活的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

村民自治的偉大實(shí)踐在國(guó)際上贏得了高度贊譽(yù)。美國(guó)共和黨的智囊?guī)靽?guó)家共和研究所形容村委會(huì)選舉是國(guó)家邁向民主政治的重要一步。美國(guó)總統(tǒng)克林頓1998年5月訪問西安時(shí)，也在演講中將中國(guó)農(nóng)村的村民自治稱為“自由的微風(fēng)”。美國(guó)卡特中心項(xiàng)目主任羅伯特．帕斯特說：“我在世界上許多國(guó)家觀摩過選舉，但從來沒有看到過哪個(gè)國(guó)家的政府官員如此認(rèn)真地做這項(xiàng)工作?！盵8]

正是在村民自治成功實(shí)踐的基礎(chǔ)上，伴隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)改革深入發(fā)展和市場(chǎng)化進(jìn)程，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)的民主選舉和民主管理也已開始浮出水面。從已公開見諸書報(bào)刊的信息來看，近年來鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)基層政權(quán)推行民主選舉的試驗(yàn)有如下幾種方式：

（1）四川省遂寧市步云鄉(xiāng)直選鄉(xiāng)長(zhǎng)。該市市中區(qū)步云鄉(xiāng)于1998年歲末進(jìn)行了直接選舉鄉(xiāng)長(zhǎng)的試驗(yàn)。具體做法是：先由市中區(qū)區(qū)委“選民直接選舉人民政府鄉(xiāng)長(zhǎng)的公告”，然后由步云鄉(xiāng)30名選民聯(lián)合推薦候選人。在此基礎(chǔ)上，召開選區(qū)聯(lián)席會(huì)議，讓選民推薦的15名參選人一一上臺(tái)面對(duì)鄉(xiāng)、村干部，村民小組組長(zhǎng)和每村的3名村民代表發(fā)表競(jìng)選演講，由他們投票決出前兩名。這兩名候選人與黨組織提名的1名候選人一起參加預(yù)選。預(yù)選時(shí)先召開由村干部、村民代表、村民小組干部、鄉(xiāng)人大主席團(tuán)成員、鄉(xiāng)黨政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人共162人組成的選區(qū)聯(lián)席會(huì)議，會(huì)上由每一位候選人發(fā)表20分鐘施政演說，10分鐘提問，最后進(jìn)行投票表決，得票最多的2人作為正式候選人參加正式選舉。預(yù)選后，組織一系列競(jìng)選活動(dòng)供候選人發(fā)表政見。正式選舉時(shí)，全鄉(xiāng)有選舉權(quán)的6000多名村民均可參加，分設(shè)不同投票點(diǎn)，并設(shè)秘密劃票間，1999年1月4日，當(dāng)選者在鄉(xiāng)人大會(huì)上宣誓就職。[9]

（2）深圳市龍崗區(qū)大鵬鎮(zhèn)“海選”鎮(zhèn)長(zhǎng)候選人試點(diǎn)。龍崗區(qū)區(qū)委選擇大鵬鎮(zhèn)作為民主選舉鎮(zhèn)長(zhǎng)的試點(diǎn)，于1999年年初將全鎮(zhèn)黨政機(jī)關(guān)、鎮(zhèn)屬企事業(yè)單位和村委會(huì)劃分為不同的推選區(qū)域，由選民直接選舉產(chǎn)生了76名鎮(zhèn)長(zhǎng)初選候選人。5300名選民中，5048人參與了推選。最后由獲得選票最多且符合條件的5名初選候選人參加競(jìng)選演講。演講過后，再發(fā)出民意測(cè)驗(yàn)票測(cè)評(píng)。以測(cè)評(píng)結(jié)果決定組織推薦的大鵬鎮(zhèn)鎮(zhèn)長(zhǎng)正式候選人，而后交鎮(zhèn)人民代表大會(huì)進(jìn)行投票選舉。[10]

今年以來，中組部進(jìn)一步在龍崗區(qū)等地試行“處級(jí)干部引咎辭職和投票表決制度”。龍崗區(qū)制定的《關(guān)于處級(jí)干部引咎辭職的暫行規(guī)定》中，具體列舉了干部應(yīng)當(dāng)引咎辭職的10種情況，其中之一是：在民主測(cè)評(píng)中“不稱職”票超過30%者。這無疑是發(fā)出了一個(gè)明確的信號(hào)，將啟用包括民主投票表決在內(nèi)的一整套制度破除干部“只能上不能下”的終身制。[11]

（3）山西省臨猗縣卓里鎮(zhèn)兩票選任鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)試點(diǎn)。縣委確定將卓里鎮(zhèn)作為試點(diǎn)，于1999年4月10日制定了《關(guān)于對(duì)卓里鎮(zhèn)主干進(jìn)行民意調(diào)查的實(shí)施方案》。隨后召開了供職大會(huì)，由被測(cè)評(píng)人現(xiàn)任鎮(zhèn)黨委書記、鎮(zhèn)長(zhǎng)和鎮(zhèn)人大主席團(tuán)主席作供職報(bào)告。參加供職大會(huì)的有鎮(zhèn)直機(jī)關(guān)干部、村“兩委”（村黨支部和村委會(huì)）干部和部分村民代表共500人左右。4月18日結(jié)合該鎮(zhèn)人民代表選舉，9000多名選民在17個(gè)投票點(diǎn)通過秘密劃票，對(duì)三位鎮(zhèn)主要干部進(jìn)行了信任、基本信任和不信任的測(cè)評(píng)。村民的測(cè)評(píng)結(jié)果將決定其能否成為下屆該鎮(zhèn)組織推薦的候選人參加黨代會(huì)、人代會(huì)選舉。[12]

（4）四川省南部縣的公推公舉制。南部縣1998年開始的鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)選舉，普遍采用公推公選的辦法選舉副鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)。其具體做法是：將全縣79個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)178個(gè)副鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)職位全部公開，確定了競(jìng)爭(zhēng)資格及條件后，采取組織推薦、群眾舉薦和個(gè)人自薦的方法分區(qū)報(bào)名。然后由提名產(chǎn)生的694名初步候選人參加演講答辯，根據(jù)得分情況產(chǎn)生329名優(yōu)勝者。再由組織部門將優(yōu)勝者排隊(duì)后，按得分多少等額推薦正式候選人。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表10人聯(lián)名從其余優(yōu)勝者提出差額候選人，最后由各鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表投票正式選舉產(chǎn)生了175名副鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)。[13]

四川省遂寧市中區(qū)的負(fù)責(zé)人說得好：“擴(kuò)大基層民主，鄉(xiāng)長(zhǎng)直選是遲早要走的一步。如果成功了，可以探索出一種可資借鑒的模式來；即使失敗了，也可為后來者提供教訓(xùn)?！盵14]

上述各項(xiàng)試驗(yàn)雖然不可避免地存在某些問題，但總起來看是成功的，并沒有出現(xiàn)人們事先所擔(dān)心的混亂和失序局面。這說明我國(guó)基層的廣大人民群眾是具備基本的民主素質(zhì)的，繼續(xù)推進(jìn)基層民主自治的時(shí)機(jī)與條件業(yè)已成熟。

二、基層民主自治實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)、意義與問題

我國(guó)20年來農(nóng)村改革的實(shí)踐，經(jīng)歷了一個(gè)從“包”到“選”，“包”、“選”并進(jìn)的過程。農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)改革與政治改革大體上是先后腳推進(jìn)的，這說明經(jīng)濟(jì)改革與政治改革之間存在著密切的內(nèi)在聯(lián)系，兩者是相輔相成的。只搞經(jīng)改不搞政改，則經(jīng)改勢(shì)必難以持續(xù)，經(jīng)改的成果也難以保持；只搞政改忽視經(jīng)改，則政改必然缺乏動(dòng)力，最終也難以取得成功。

從這幺多年基層民主自治的實(shí)踐來看，其中積累的有益經(jīng)驗(yàn)是十分豐富的，需要認(rèn)真地加以總結(jié)和推廣；產(chǎn)生的積極意義是影響深遠(yuǎn)的，需要引起足夠的重視；存在的問題是多方面的，需要給予正視并妥善地加以解決。

1、經(jīng)驗(yàn)：

（1）尊重和依靠廣大人民群眾的自主性與創(chuàng)造性。村民自治和基層民主的許多新形式，都來自于基層群眾的創(chuàng)造。在農(nóng)村實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制不久，面對(duì)當(dāng)時(shí)的生產(chǎn)大隊(duì)想管管不了、不知道怎幺管的局面，由一部分地區(qū)的農(nóng)民創(chuàng)造了自己管理本村公共事務(wù)的組織形式——村民委員會(huì)。1980年2月，廣西宜山縣合寨大隊(duì)的果作等六個(gè)生產(chǎn)隊(duì)的85戶農(nóng)民創(chuàng)立了我國(guó)第一個(gè)由村民實(shí)行自我管理、自我服務(wù)的農(nóng)村基層群眾性自治組織——村民委員會(huì)。[15]其后這種新的村級(jí)組織形式就在宜山縣附近擴(kuò)散開來，并很快在一些地方引起反響，紛紛效仿。正如家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制來自農(nóng)民的創(chuàng)造一樣，村民自治也是中國(guó)農(nóng)民的一個(gè)偉大創(chuàng)造。在人類歷史的發(fā)展過程中，當(dāng)社會(huì)形勢(shì)需要制度創(chuàng)新時(shí)，往往是最基層的人民最早感受到這種迫切的需要；制度創(chuàng)新的最初藍(lán)圖也往往產(chǎn)生于基層實(shí)踐者的行動(dòng)中。村民自治在中國(guó)的發(fā)展過程中，中國(guó)共產(chǎn)黨的明智之處就在于它認(rèn)可了農(nóng)民的這種創(chuàng)造，并且將其法制化、制度化，對(duì)其給予肯定、支持和推動(dòng)。以后，農(nóng)民群眾又在民主實(shí)踐中創(chuàng)造出“海選”、競(jìng)選、“兩票制”、秘密投票、直選鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)等民主形式，用自己的聰明智能解決了一個(gè)又一個(gè)難題，以實(shí)際行動(dòng)打破了中國(guó)農(nóng)民不懂民主、不能實(shí)行民主自治的陳腐觀念。因此，只要充分尊重廣大人民群眾的意愿，充分發(fā)揮他們的自主性和創(chuàng)造性，在推進(jìn)基層民主自治的實(shí)踐就沒有克服不了的困難和障礙。

（2）政府的支持與推動(dòng)是至關(guān)重要的政治條件。此處的政府不是單指一般意義上的國(guó)家行政機(jī)關(guān)，還包括各級(jí)黨的組織。因?yàn)橹袊?guó)共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨，黨在社會(huì)生活中處于領(lǐng)導(dǎo)地位，沒有黨的支持和推動(dòng)，基層民主自治是很難發(fā)展的。這個(gè)問題涉及到政府在國(guó)家現(xiàn)代化與政治發(fā)展中的角色和作用以及政府與社會(huì)、國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系。臺(tái)灣著名政治學(xué)學(xué)者彭懷恩在《認(rèn)識(shí)臺(tái)灣——臺(tái)灣政治變遷五十年》一書中特別強(qiáng)調(diào)國(guó)家——政府在臺(tái)灣政治變遷中的重要作用。他在書中指出：以往人們?cè)诜治雠_(tái)灣近幾十年的社會(huì)政治變遷時(shí)，主要是采用“現(xiàn)代化論”或“依賴論”的觀點(diǎn)，強(qiáng)調(diào)先行現(xiàn)代化國(guó)家的發(fā)展模式及經(jīng)濟(jì)、市場(chǎng)、科學(xué)技術(shù)的影響。其實(shí)，這是不夠的。臺(tái)灣戰(zhàn)后的發(fā)展與政府的積極作用是分不開的，所以，有必要用“國(guó)家論”來補(bǔ)充“現(xiàn)代化論”和“依賴論”的不足。[16]

在中國(guó)大陸的村民自治和基層民主的興起過程中，從中央到地方的黨政部門和人大都發(fā)揮了極其重要的作用。如果沒有彭真和全國(guó)人大的大力支持，村民自治和居民自治就不會(huì)被寫進(jìn)憲法；如果沒有黨和政府的決議，村民自治就不會(huì)被認(rèn)可；如果沒有各級(jí)民政部門的積極推動(dòng)，村民自治和社區(qū)自治是很難得到發(fā)展的；如果沒有地方黨政部門的實(shí)際推動(dòng)，村民自治和基層民主更是難以前進(jìn)。華中師范大學(xué)農(nóng)村問題研究中心的徐勇教授，多年研究村民自治和基層民主問題，他得出的一個(gè)結(jié)論就是：中國(guó)的民主化進(jìn)程得以在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展較為落后的農(nóng)村取得出乎意料的成就，與執(zhí)政黨和政府扮演的積極主動(dòng)角色密切相關(guān)。[17]政府的積極支持與推動(dòng)，是基層民主自治不斷向前發(fā)展的一條重要經(jīng)驗(yàn)。

（3）形成政府與民眾之間的良性互動(dòng)關(guān)系是關(guān)鍵。彭真在全國(guó)人大常委會(huì)審議《村民委員會(huì)組織法》草案時(shí)說得好：舊中國(guó)沒有給我們留下民主傳統(tǒng)，我國(guó)民主發(fā)展要通過“全國(guó)人大、各級(jí)人大自上而下，發(fā)展社會(huì)主義民主，健全社會(huì)主義法制．．．．．．（同時(shí)）從下而上，從村民委員會(huì)、居民委員會(huì)發(fā)展群眾自治．．．．．．（這樣），上有全國(guó)人大、各級(jí)人大，加強(qiáng)民主與法制，下有群眾自治，上下一夾，作用就大了?！盵18]基層民主自治的發(fā)展歷程生動(dòng)地證實(shí)了彭真的論述。80年代初，農(nóng)民最先創(chuàng)造了村民自治、民主選舉村長(zhǎng)（村委會(huì)主任）。很快得到了中央政府的肯定，并且被寫進(jìn)《八二憲法》。83年，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)出了《善于實(shí)行政社分開建立鄉(xiāng)政府的通知》特別提到要在鄉(xiāng)村建立村民委員會(huì)。87年11月的六屆全國(guó)人大常委會(huì)第23次會(huì)議通過了《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法（試行）》。該法從88年6月1日起在全國(guó)推行，到92年全國(guó)各地都實(shí)行了基層民主選舉。至1998年底，全國(guó)農(nóng)村普遍進(jìn)行了三次村委會(huì)換屆選舉。98年11月4日，全國(guó)九屆人大常委會(huì)第五次會(huì)議通過了正式的《村委會(huì)組織法》。從此開始，村民自治在我國(guó)農(nóng)村進(jìn)入了深入發(fā)展時(shí)期。這時(shí)，一些地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民又開始在黨政部門的組織下，進(jìn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)民主選舉的試驗(yàn)，并且取得了寶貴的經(jīng)驗(yàn)。在整個(gè)過程中，各級(jí)黨政機(jī)關(guān)特別是民政部門提供具有指導(dǎo)和幫助，不斷總結(jié)和推廣基層群眾在實(shí)踐中創(chuàng)造出來的新鮮經(jīng)驗(yàn)，做了大量工作。因此，從根本上講，村民自治和基層民主的進(jìn)展，確實(shí)是農(nóng)民（也包括城鎮(zhèn)居民）與政府之間良性互動(dòng)的結(jié)果。

基層民主自治的經(jīng)驗(yàn)還有不少，理論工作者和實(shí)際工作者從不同的角度已作了詳細(xì)地論述。但我們認(rèn)為最值得重視的是上述三條。

2、意義：

（1）政治體制改革的突破口與生長(zhǎng)點(diǎn)

近年來，在政治體制改革的理論研究中，人們一直在討論“政治體制改革的突破口在哪里？”概括起來，主要有“政改與經(jīng)改配套說”、“加強(qiáng)監(jiān)督機(jī)制說”、“新聞自由先行說”和“推進(jìn)基層民主說”。

“政改與經(jīng)改配套說”：是指隨著經(jīng)濟(jì)改革的日益深入和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系的逐步建立，應(yīng)進(jìn)行與之相配套的政治體制方面的改革，如政府體制改革、人事干部制度改革、司法改革等，以克服上層建筑與經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的變革不相適應(yīng)的弊病，加強(qiáng)社會(huì)主義民主與法治，使政治改革與經(jīng)濟(jì)改革相互促進(jìn)、相得益彰。

“加強(qiáng)監(jiān)督機(jī)制說”：是基于權(quán)力腐敗現(xiàn)象有愈演愈烈之勢(shì)，對(duì)改革、發(fā)展、穩(wěn)定的大局和黨的威信危害巨大，人民群眾對(duì)之深惡痛絕的現(xiàn)實(shí)；主張從此入手，進(jìn)行黨的自身改革和制度創(chuàng)新，發(fā)揚(yáng)民主，加強(qiáng)黨內(nèi)和社會(huì)上的監(jiān)督機(jī)制，以防范和消除黨內(nèi)和社會(huì)上的消極腐敗現(xiàn)象，保證改革開放的順利進(jìn)行。

“新聞自由先行說”：明確主張先進(jìn)行新聞體制改革，制定《新聞法》和《出版法》，切實(shí)保障新聞自由和言論自由，開放言路，強(qiáng)化輿論監(jiān)督，擴(kuò)大政治參與，動(dòng)員社會(huì)的力量，以推動(dòng)政治改革，促進(jìn)社會(huì)轉(zhuǎn)型。

上述幾種思路均有一定道理，分別代表著不同社會(huì)群體的要求，對(duì)決策層都有其參考價(jià)值。本報(bào)告并不排斥其它政改思路，只是側(cè)重于從基層政權(quán)建設(shè)和基層民主的角度研究推進(jìn)政治體制改革的路徑，故而主張“推進(jìn)基層民主說”。因?yàn)榛鶎用裰骷扰c廣大人民群眾的利益息息相關(guān)，又是改革、發(fā)展、穩(wěn)定大局的基礎(chǔ)，從這里入手，既是形勢(shì)發(fā)展的需要，也能得到廣大人民群眾的支持和參與。加之有20年從“包”到“選”、村民自治、社區(qū)自治、基層民主的豐富經(jīng)驗(yàn)，以及豐厚的人力資源儲(chǔ)備，推進(jìn)基層民主可謂水到渠成。中央編譯局的榮敬本教授等人在河南、江蘇等地，對(duì)縣鄉(xiāng)兩級(jí)政治體制改革的調(diào)研表明：相當(dāng)一部分地方黨政機(jī)關(guān)和地方人大對(duì)政改特別是推進(jìn)基層民主自治持積極態(tài)度?！爱?dāng)?shù)夭簧偃耸糠从?，從村發(fā)展到鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主制度建設(shè)的時(shí)機(jī)逐漸成熟?！盵19]一些研究基層民主問題政治學(xué)學(xué)者認(rèn)為：村民自治“在當(dāng)代中國(guó)政治發(fā)展中的作用和意義，目前還主要表現(xiàn)為，它是中國(guó)社會(huì)主義民主政治的‘生長(zhǎng)點(diǎn)’。它不是完全意義上的現(xiàn)代民主，但它可以鍛煉和訓(xùn)練數(shù)以億計(jì)的人民群眾，可以有力影響城市的基層民主建設(shè)，可以向那些懷疑中國(guó)人民有普遍實(shí)行民主的能力的人，向不相信現(xiàn)代民主的偉大社會(huì)作用的人，展示民主的寶貴的社會(huì)功能?！盵20]總之，以推進(jìn)基層民主自治為政治體制改革的突破口和生長(zhǎng)點(diǎn)，與其它政改路徑相比較，具有基礎(chǔ)較好、動(dòng)力較大、阻力較小、成本較低等特點(diǎn)，因而更具有可操作性。

（2）解決我國(guó)民主化的“路徑依賴”問題

從十九世紀(jì)末開始至今，我國(guó)的民主化實(shí)踐已經(jīng)走過一個(gè)多世紀(jì)的歷程。雖取得了一定進(jìn)展，但中間歷經(jīng)曲折反復(fù)，至今仍然任重而道遠(yuǎn)。之所以出現(xiàn)這種情況，除去各種復(fù)雜的外部因素，恐怕主要與我們自身的歷史、文化、傳統(tǒng)及選擇的路徑有關(guān)。因此，研究中國(guó)民主化進(jìn)程的“路徑依賴”，在政治體制改革理論與對(duì)策研究中當(dāng)具有重要意義?！奥窂揭蕾嚒痹瓰樯飳W(xué)的概念，意思是某一物種的進(jìn)化需要經(jīng)過特定路徑，因此該物種的進(jìn)化對(duì)特定路徑存在著某種依賴關(guān)系。后來，人們借用這一概念來研究制度變遷，因?yàn)樵谥贫茸冞w中，存在著類似的情況，某一種制度的變遷也依賴于特定路徑，否則它就鎖定在舊制度中?！爸髁x可以拿來，問題卻只能是土產(chǎn)的?！保ㄇ貢煟?/p>

要解決我國(guó)民主化的路徑依賴問題，最要緊的是：培育公民社會(huì)；啟蒙公民意識(shí)；積累民主實(shí)踐。實(shí)行村民自治，推進(jìn)基層民主，正是一條基本的實(shí)踐方法。村民自治通過吸納農(nóng)村精英進(jìn)入農(nóng)村公共管理系統(tǒng)，有利于培養(yǎng)和造就出一個(gè)既有領(lǐng)導(dǎo)才能又有公共精神的農(nóng)村社會(huì)中間層。隨著農(nóng)村工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，城鄉(xiāng)市場(chǎng)的融合，農(nóng)村整體文化水平的提高，這一農(nóng)村社會(huì)中間層將逐漸融入新興的中產(chǎn)階級(jí)，不但作為農(nóng)村發(fā)展的主導(dǎo)性力量發(fā)揮作用，而且將作為新型的社會(huì)基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)為穩(wěn)定全國(guó)的社會(huì)秩序、支撐未來的整體繁榮作出貢獻(xiàn)。

許多長(zhǎng)期從事村民自治實(shí)踐的人士認(rèn)為：村委會(huì)選舉已經(jīng)對(duì)我國(guó)的政治民主化產(chǎn)生了實(shí)質(zhì)影響：1）村委會(huì)的民主選舉對(duì)人大的選舉產(chǎn)生了示范效應(yīng)，許多技術(shù)上的細(xì)節(jié)實(shí)際是民主程序的保障，例如秘密投票、不由上級(jí)政府指派候選人及候選人競(jìng)選辦法等；2）村委會(huì)的民主選舉促進(jìn)了共產(chǎn)黨黨內(nèi)民主的發(fā)展。村委會(huì)的選舉不僅誘發(fā)了兩票制的誕生，還促使越來越多的農(nóng)村黨員要求按照黨章民主選舉黨支部書記；3）村委會(huì)選舉的成功使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)直選列上了政治改革日程，一些地方的黨政領(lǐng)導(dǎo)人表示要率先在鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)直選方面取得突破；4）民主選舉村委會(huì)的實(shí)踐創(chuàng)造了不少民主選舉和民主管理模式，突破了不能搞競(jìng)選的政治禁忌，創(chuàng)造了一套得到政府領(lǐng)導(dǎo)人認(rèn)可的中國(guó)式的民主政治語言；5）民主選舉村委會(huì)沖擊了農(nóng)村基層干部的“主民”觀念，也提高了農(nóng)民的民主意識(shí)。確如當(dāng)初倡導(dǎo)者所料，發(fā)揮了民主訓(xùn)練班的作用。[21]將村民自治發(fā)展為鄉(xiāng)鎮(zhèn)直選，有助于在政權(quán)中逐步導(dǎo)入和培育制度化、組織化的現(xiàn)代民主因素，有助于涵養(yǎng)廣大民眾的公民意識(shí)和民主素質(zhì)，有助于吸納基層精英，增強(qiáng)體制的活力與彈性，將會(huì)使我國(guó)的民主化進(jìn)程向前邁出具有實(shí)質(zhì)意義的一大步。

（3）構(gòu)筑國(guó)家長(zhǎng)治久安的制度平臺(tái)

我國(guó)正在經(jīng)歷一場(chǎng)歷史上從未有過的社會(huì)變革與社會(huì)轉(zhuǎn)型，其內(nèi)涵是從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，從一元社會(huì)轉(zhuǎn)到多元社會(huì)，從集權(quán)政治轉(zhuǎn)到民主政治。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)與民主自治是互相排斥的，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)不能容許自主意識(shí)與自我管理的存在。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)則與之相反，它以承認(rèn)多元利益主體的存在、平等交易、保障權(quán)利、信守契約為前提，因而天然地要求民主自治。因此，要搞市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，就必須實(shí)行民主自治，就必須實(shí)行法治（以保障市場(chǎng)交易主體的權(quán)利）。這就是社會(huì)呼喚民主與法治的基本的內(nèi)在動(dòng)因。顯然，要實(shí)現(xiàn)這一前所未有的社會(huì)轉(zhuǎn)變是非常困難的。正因?yàn)槿绱?，所以要進(jìn)行經(jīng)濟(jì)體制改革和政治體制改革。我們認(rèn)為：進(jìn)行基層政治體制改革的主要任務(wù)有二：一是解決現(xiàn)實(shí)困境，促進(jìn)社會(huì)轉(zhuǎn)型；二是重塑基層政治治理架構(gòu)，構(gòu)筑國(guó)家長(zhǎng)治久安的政治平臺(tái)。

我國(guó)的基本國(guó)情之一就是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)與“三農(nóng)”（農(nóng)村、農(nóng)民、農(nóng)業(yè)）問題。近13億人口中三分之二主要生活在農(nóng)村。因此，“三農(nóng)”問題在當(dāng)前和今后相當(dāng)長(zhǎng)的一個(gè)時(shí)期內(nèi)都是我國(guó)社會(huì)政治領(lǐng)域中的首要問題?！盁o論什幺外來思想、內(nèi)生理論，都不得不在能否解釋農(nóng)村、農(nóng)民和農(nóng)業(yè)這‘三農(nóng)問題’上受檢驗(yàn)”。（溫鐵軍[22]）中國(guó)革命就是從農(nóng)村開始，“走農(nóng)村包圍城市的道路”，最后取得成功。我國(guó)經(jīng)濟(jì)改革也是從農(nóng)村發(fā)源，逐步推向城市，并取得了舉世矚目的成就。我國(guó)的發(fā)展與穩(wěn)定，“三農(nóng)”的作用更是舉足輕重。正因?yàn)槿绱耍h和政府對(duì)“三農(nóng)”問題是高度重視的，許多年的1號(hào)文件都是關(guān)于“三農(nóng)”問題的。但是近年來，隨著工作重心轉(zhuǎn)向城市，農(nóng)村改革產(chǎn)生滯后現(xiàn)象，基層政權(quán)也出現(xiàn)諸多弊端。據(jù)來自基層的反映，一些問題已相當(dāng)嚴(yán)重：如基層官吏太多太濫；村集體和基層政府財(cái)政虧空；中央扶持農(nóng)業(yè)的政策很難落實(shí)；農(nóng)民收入連年下降；農(nóng)民負(fù)擔(dān)太重；基層干部對(duì)上不對(duì)下，說假話成風(fēng)；農(nóng)民大面積棄田撂荒；基層干部貪污腐敗；干群關(guān)系緊張．．．．．．。[23]

顯然，這些問題若得不到有效解決，改革、發(fā)展與穩(wěn)定的大局就會(huì)受到嚴(yán)重影響，搞得不好，還會(huì)出大亂子。總之，“三農(nóng)”問題解決不好，國(guó)家就不能長(zhǎng)治；基層政權(quán)積弊叢生，國(guó)家就不會(huì)久安。解決的辦法分為治標(biāo)與治本兩種，治標(biāo)的辦法很多，如發(fā)新文件、派工作組、下基層、開源節(jié)流、減員、減負(fù)、落實(shí)政策等，從古至今，史不絕書，可能都會(huì)產(chǎn)生一定效果，但均不足以從根本上解決問題。治本的辦法是：進(jìn)行“綜合配套改革”，尤其是要推進(jìn)基層民主自治，重塑基層政治治理架構(gòu)，才能真正構(gòu)筑市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下國(guó)家長(zhǎng)治久安的制度平臺(tái)。

此外，推進(jìn)基層民主自治還會(huì)大大提高我國(guó)的綜合國(guó)力，提升我國(guó)的國(guó)際形象，促進(jìn)我國(guó)與發(fā)達(dá)國(guó)家多邊關(guān)系的進(jìn)一步改善。國(guó)家現(xiàn)代化需要有一個(gè)良好的國(guó)際環(huán)境，祖國(guó)的和平統(tǒng)一大業(yè)也需要國(guó)際社會(huì)的理解和支持，我們?nèi)缒芷毡橥菩谢鶎用裰髯灾?，必將大大提高我?guó)的國(guó)際聲望，羸得國(guó)際社會(huì)的廣泛同情和支持，并有力地推動(dòng)我國(guó)的社會(huì)主義現(xiàn)代化事業(yè)。

3、問題：

（1）發(fā)展很不平衡。我國(guó)幅員遼闊，各地區(qū)情況差異很大，村民自治與基層民主的發(fā)展?fàn)顩r很不平衡。華中師范大學(xué)農(nóng)村問題研究中心張厚安教授等人在90年代初認(rèn)為，全國(guó)村民自治的狀況，可以大體上分為“三大類型”：第一是自治型的村。指的是強(qiáng)化自治功能，貫徹《村民委員會(huì)組織法》較好的村。這類村為數(shù)并不多，大約占全國(guó)總數(shù)的25%。第二類是行政型的村。指強(qiáng)化行政功能，同時(shí)建立村公所的村治。這類村也不多，大約占全國(guó)村莊總數(shù)的10%。第三類是混合型的村，指在形式上雖貫徹了《村委會(huì)組織法》，成立了村民自治組織——村民委員會(huì)，但是其性質(zhì)和運(yùn)行方式未能擺脫傳統(tǒng)模式。一般而論，是表象自治化，實(shí)際行政化，或兼有自治型和行政型的特點(diǎn)。這類村大量存在于全國(guó)各地，大約占全國(guó)總數(shù)的65%。[24]近年來，這種狀況雖有較大改進(jìn)，但總起來看，各地村民自治與基層民主的發(fā)展進(jìn)程仍然是很不平衡的。

（2）部份基層政權(quán)失效與官員抵觸。90年代以來，部份鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)基層政權(quán)發(fā)生了較為嚴(yán)重的病變，其特征是：一方面，機(jī)構(gòu)、人員大幅度膨脹，財(cái)政虧空（80年代中期鄉(xiāng)級(jí)編制一般為30人左右，現(xiàn)在則達(dá)到300左右甚至更多，擴(kuò)充了10倍不止；農(nóng)業(yè)部1997年對(duì)10省份調(diào)查顯示，鄉(xiāng)級(jí)平均負(fù)債約400萬元）；另一方面，部份官員卻忙于外出撈錢、搞關(guān)系、跑官，不務(wù)正業(yè)，致使政府效能大為降低，基層事務(wù)乏人問津。在一些基層干部看來，搞村民自治、民主選舉，不僅對(duì)他們沒有什幺好處，而且會(huì)使他們的利益受到損失。因此，這些干部對(duì)村民選舉持有強(qiáng)烈的抵觸情緒。如在全國(guó)推行村民自治已經(jīng)10多年以后，河南省泌陽縣花園鄉(xiāng)黨委書記和鄉(xiāng)長(zhǎng)卻對(duì)村民說：“你們自己選干部，那是胡鬧哩！”[25]1999年山西省文水縣村委會(huì)選舉期間，城關(guān)鎮(zhèn)龍泉村由于擔(dān)心突出的干群矛盾影響選舉竟然宣布實(shí)行宵禁。[26]上述現(xiàn)象的存在，嚴(yán)重地挫傷了村民的民主積極性，阻礙了基層民主自治的進(jìn)程。

（3）宣傳不力?！洞迕裎瘑T會(huì)組織法》已經(jīng)頒布了十幾年，從中央到省、市縣鄉(xiāng)都制定有各種制度規(guī)范和實(shí)施細(xì)則，這是其它法律的實(shí)施過程所難以想象的。但仍有許多地方的村民尚不知曉該法的具體內(nèi)容，有的地方的村民是偶然到鄉(xiāng)里辦事才發(fā)現(xiàn)該法的文本，還有的地方村民聽說有該項(xiàng)法律之后到處去買卻買不著。一些基層干部不僅不對(duì)《村委會(huì)組織法》加以宣傳，連法律的內(nèi)容也不愿意讓村民知道和了解。這些現(xiàn)象至少表明，《村委會(huì)組織法》和相關(guān)的法律政策的宣傳工作做得是不夠的。

（4）村委會(huì)與村黨支部的關(guān)系不順。按照《村民委員會(huì)組織法》的規(guī)定，村民委員會(huì)是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性組織，它負(fù)責(zé)管理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)，調(diào)解民間糾紛，協(xié)助維護(hù)社會(huì)治安，向人民政府反映村民的意見、要求。但在實(shí)際上，“在村的組織系統(tǒng)中，村民委員會(huì)的權(quán)力小于村黨支部，村內(nèi)事務(wù)的大政方針由黨支部決定，村委會(huì)只是執(zhí)行支部的決定而已。因此，談到村內(nèi)自治，自治權(quán)主要握在村黨支部的手里?！盵27]村委會(huì)與村黨支部存在矛盾的情況較為普遍，在一些村委會(huì)通過選舉產(chǎn)生，村委會(huì)成員具有自主意識(shí)的地方，時(shí)常出現(xiàn)村委會(huì)與村黨支部意見不一致乃至沖突的情況。[28]而且，在有些地方還出現(xiàn)了村黨支部地位動(dòng)搖，凝聚力和號(hào)召力下降，村黨支部書記素質(zhì)和威望不如村委會(huì)主任等現(xiàn)象。[29]

（5）黑金勾結(jié)。所謂“黑金勾結(jié)”指的是某些基層惡勢(shì)力狼狽為奸，利用金錢等手段，操縱選舉，以達(dá)到掌握基層政治權(quán)力的目的。在臺(tái)灣和亞洲許多地區(qū)的地方政治和基層選舉中都大量存在這種現(xiàn)象。主要表現(xiàn)為：買賣選票賄賂選舉；非法串連拉幫結(jié)派；黑箱作業(yè)違規(guī)操作；偽造選票違法亂紀(jì)以及動(dòng)用暴力破壞選舉等。近年來，黑金勾結(jié)，破壞民主選舉現(xiàn)象在我國(guó)內(nèi)地也時(shí)有發(fā)生，例如1995年在廣東省恩平縣江洲鎮(zhèn)選舉鎮(zhèn)長(zhǎng)的過程中，當(dāng)?shù)氐陌ゎ^岑潮作以每位代表1000元的價(jià)格先后向26位人大代表行賄，結(jié)果當(dāng)選為副鎮(zhèn)長(zhǎng)。[30]在安徽省黃山市霞坑鎮(zhèn)，本不是候選人的潘漢兵在兩名鄉(xiāng)干部的陪同下，用37盒阿膠向23位人大代表行賄，競(jìng)當(dāng)選為副鎮(zhèn)長(zhǎng)。[31]山東省淄博市周村區(qū)某村的韓剛，靠一批狐朋狗黨在選舉中大搞非法活動(dòng)拉選票奪取了村委會(huì)主任的職位。在當(dāng)?shù)丶橐鶕锫樱瑹o惡不作，成了遠(yuǎn)近聞名的“南霸天”。黑金勾結(jié)現(xiàn)象的存在對(duì)基層民主自治的健康發(fā)展是非常不利的。

除了上述問題以外，一些地方還存在較為嚴(yán)重的宗法勢(shì)力影響問題。因?yàn)槲覈?guó)歷史上是一個(gè)宗法社會(huì)，宗法資源十分豐厚，所謂“修身、齊家、治國(guó)、平天下”，治國(guó)、平天下是從修身、齊家推而廣之的。家族勢(shì)力和宗族勢(shì)力在相當(dāng)一部分鄉(xiāng)村中還有較大的影響。近年來，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，認(rèn)祖歸宗現(xiàn)象逐漸增多，宗法勢(shì)力在鄉(xiāng)村政治中的作用也有所顯現(xiàn)，致使某些鄉(xiāng)村的選舉受到當(dāng)?shù)卮蟮淖谧宓母深A(yù)和控制。

三、政策建議：推進(jìn)基層民主自治建設(shè)

1997年9月，中共十五大報(bào)告中提出：“擴(kuò)大基層民主，保證人民群眾直接行使民主權(quán)利，依法管理自己的事情，創(chuàng)造自己的幸福生活，是社會(huì)主義民主最廣泛的實(shí)踐。城鄉(xiāng)基層政權(quán)機(jī)關(guān)和基層群眾性自治組織，都要健全民主選舉制度，實(shí)行政務(wù)公開和財(cái)務(wù)公開，讓群眾參與討論和決定基層公共事務(wù)和公益事業(yè)，對(duì)干部實(shí)行民主監(jiān)督?！?/p>

2000年10月11日，中共十五屆五中全會(huì)通過了《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十個(gè)五年計(jì)劃的建議》?！督ㄗh》中寫道：“加強(qiáng)民主政治建設(shè)，發(fā)展社會(huì)主義民主。加強(qiáng)人民代表大會(huì)的立法和監(jiān)督工作，密切人大代表同人民的聯(lián)系，推進(jìn)決策科學(xué)化、民主化。實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督，保證人民依法享有廣泛的權(quán)利和自由，尊重和保障人權(quán)。加強(qiáng)城鄉(xiāng)基層政權(quán)機(jī)關(guān)和群眾性自治組織建設(shè)，擴(kuò)大公民有序的政治參與，引導(dǎo)人民群眾依法管理自己的事情。完善村民自治，加強(qiáng)社區(qū)民主建設(shè)，堅(jiān)持和完善以職工代表大會(huì)為基本形式的企業(yè)民主管理制度。進(jìn)一步擴(kuò)大基層民主，實(shí)行政務(wù)、廠務(wù)、村務(wù)公開。”

在實(shí)踐中，我國(guó)的基層政權(quán)在探索鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革方面已經(jīng)創(chuàng)造出了步云模式、大鵬模式、卓里模式、南部模式．．．．．．。所有這些都表明，無論是從高層決策看來，還是從基層實(shí)際來看，推進(jìn)城鄉(xiāng)體制改革和擴(kuò)大基層民主自治的時(shí)機(jī)與條件已趨于成熟。問題在于如何抓住時(shí)機(jī)，因勢(shì)利導(dǎo)，把中央的決議落到實(shí)處，使基層民主自治和公民有序的政治參與得到富有成效地推進(jìn)。為此，我們鄭重提出如下建議：

1、適時(shí)推出鄉(xiāng)鎮(zhèn)直選

我國(guó)的村民自治和居民自治已經(jīng)開展了近二十年，大部分地方已進(jìn)行了3—4輪村委會(huì)換屆選舉和1—2輪居委會(huì)換屆選舉，積累了較為豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，廣大基層群眾的公民意識(shí)和民主素質(zhì)普遍增強(qiáng)。根據(jù)民政部、農(nóng)業(yè)部、中國(guó)社會(huì)科學(xué)院、中央編譯局等部門的調(diào)查研究和一些地方黨政機(jī)關(guān)的試驗(yàn)，均表明將直接民主選舉的層次從村一級(jí)推進(jìn)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的條件已經(jīng)具備。此外，要解決好“三農(nóng)”問題，搞好鄉(xiāng)鎮(zhèn)的綜合配套改革，都不可回避基層政治體制改革和民主法治建設(shè)。因此，十分有必要在充分準(zhǔn)備的基礎(chǔ)上，適時(shí)推出鄉(xiāng)鎮(zhèn)直選，并以此為依托，帶動(dòng)其它各項(xiàng)改革。

（1）統(tǒng)籌規(guī)劃，全面部署。

鑒于擴(kuò)大基層民主，實(shí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)直選，牽涉面很廣，關(guān)系十分重大，且是一項(xiàng)長(zhǎng)期的事業(yè)，所以，中央有必要召開專門會(huì)議，制訂出總體規(guī)劃。在總體規(guī)劃中，應(yīng)對(duì)開展此項(xiàng)工作的指導(dǎo)思想、任務(wù)、組織、方針、政策、保證措施作出規(guī)定；還應(yīng)規(guī)定一個(gè)大體上的時(shí)間表，并對(duì)如何在全國(guó)展開此項(xiàng)工作做出全面部署。對(duì)地方各級(jí)黨政機(jī)關(guān)在開展此項(xiàng)工作中的職責(zé)也應(yīng)予以明確，并建立相應(yīng)的責(zé)任制和考核標(biāo)準(zhǔn)。

（2）擴(kuò)大試驗(yàn)，取得經(jīng)驗(yàn)。

考慮到各地的情況差異很大，面對(duì)的困難和問題也有所不同，因此，不宜一風(fēng)而起，一轟而上。應(yīng)在深入調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，在各地和不同范圍（一縣、一市直至一?。┚慕M織大面積的鄉(xiāng)鎮(zhèn)直選試驗(yàn)，并選派得力官員仔細(xì)觀察總結(jié)，取得經(jīng)驗(yàn)，以資推廣。

（3）修憲立法，全面推行。

實(shí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)行政首長(zhǎng)由選民直選產(chǎn)生，而不再由人代會(huì)間接選舉，這樣一來就突破了現(xiàn)行憲法的有關(guān)規(guī)定，且于法無據(jù)，因而就會(huì)在實(shí)踐中提出修憲立法的要求。發(fā)生基層民主實(shí)踐超越憲法條規(guī)的情況不應(yīng)構(gòu)成擴(kuò)大基層民主的障礙，完全可以通過修改憲法和制訂專項(xiàng)法律加以解決，就像1982年將村民自治和居民自治寫進(jìn)憲法和1987年制定《村民委員會(huì)組織法》（試行）、1989年制定《城市居民委員會(huì)組織法》以及82年以來的歷次修憲一樣。為此，建議全國(guó)人大和地方各級(jí)人大為開展鄉(xiāng)鎮(zhèn)直選早做立法準(zhǔn)備，先行開展前期調(diào)研，俟時(shí)機(jī)成熟，即對(duì)憲法中的相關(guān)條款作出修改，并制定《鄉(xiāng)鎮(zhèn)選舉法》，為實(shí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)直選提供法律依據(jù)和法律保障

（4）大力宣傳，輿論先行。

在全國(guó)范圍擴(kuò)大基層民主，實(shí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)直選，對(duì)于一個(gè)缺乏民主傳統(tǒng)和本土資源的大國(guó)來說，一定會(huì)有很大難度。這就使宣傳教育的作用顯得十分重要。所以在實(shí)行之前和實(shí)行當(dāng)中，必須全力做好宣傳教育工作，充分利用各種媒體和傳播渠道及組織系統(tǒng)，為開展鄉(xiāng)鎮(zhèn)直選提供輿論幫助。尤其是要對(duì)廣大基層的黨員干部進(jìn)行思想教育，要求他們端正認(rèn)識(shí)，積極參與。在相關(guān)法律法規(guī)出臺(tái)后，可結(jié)合全民普法教育，進(jìn)行深入細(xì)致地宣傳教育，使廣大基層群眾知法、懂法、守法、護(hù)法，依照法律規(guī)定參加鄉(xiāng)鎮(zhèn)直選。

（5）上下結(jié)合，良性互動(dòng)。

在擴(kuò)大基層民主，實(shí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)直選的過程中，應(yīng)注意調(diào)動(dòng)政府和民眾兩個(gè)方面的積極性。在政府方面，應(yīng)建立剛性的工作責(zé)任制、干部考核制和獎(jiǎng)懲機(jī)制，以此來自上而下地推動(dòng)基層民主和鄉(xiāng)鎮(zhèn)直選工作的進(jìn)程。在民眾方面，則應(yīng)鼓勵(lì)公民從事民主實(shí)踐的積極性、自主性、創(chuàng)造性，擴(kuò)大公民政治參與的空間，保護(hù)公民的民主權(quán)利，匯合而成自下而上的原動(dòng)力。這樣上下結(jié)合，就能夠有效地克服各種困難和阻力，造成一種良性互動(dòng)的基層民主自治的新格局。

（6）注重程序，建立規(guī)范。

從一定意義上講，民主政治就是程序政治。選舉程序是否公正、人民熟悉不熟悉選舉程序，是決定國(guó)家能否穩(wěn)定地實(shí)現(xiàn)社會(huì)轉(zhuǎn)型的基礎(chǔ)條件，民主選舉的意義就在于此。如果沒有一套規(guī)范化的選舉制度和民主程序，民主就會(huì)成為一句空話。注重程序，建立規(guī)范，在制度化的軌道上逐步推進(jìn)，是多年來開展村民自治的一條基本經(jīng)驗(yàn)，也應(yīng)該成為實(shí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)直選的一項(xiàng)重要原則。為了保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)直選的順利施行，必須建立一整套符合民主與法治原則的選舉程序，包括候選人的產(chǎn)生、民主競(jìng)選、投票與計(jì)票方式、選舉監(jiān)督、發(fā)生爭(zhēng)議的申訴與仲裁等等，都應(yīng)有明確的規(guī)章，以切實(shí)地保障公民的民主權(quán)利和選舉的公正性。

2、勵(lì)行法治，破除“黑金結(jié)合”，克服宗法勢(shì)力影響

本報(bào)告第二部分在分析我國(guó)基層民主自治存在的問題時(shí)指出：一些地方存在的“黑金結(jié)合”與宗法勢(shì)力的消極影響是對(duì)推進(jìn)基層民主自治的重大障礙。因此，破除“黑金結(jié)合”，克服宗法勢(shì)力的消極影響，事關(guān)基層民主自治的存續(xù)與發(fā)展。解決這一問題的根本辦法是勵(lì)行法治，實(shí)行公開、公正、公平的“三公”原則，依法堅(jiān)決打擊黨政機(jī)關(guān)和官員以權(quán)謀私的行為，依法堅(jiān)決打擊地方上的各種黑惡勢(shì)力。把民主的辦法與法治的辦法結(jié)合起來，并逐步形成制度化，是為長(zhǎng)治久安之道。

3、把民主與民生結(jié)合起來

國(guó)家民政部基層政權(quán)建設(shè)司的官員在長(zhǎng)期工作實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)：“民主與文化程度沒有正比關(guān)系，民主的關(guān)鍵在于利益關(guān)系。在利益關(guān)系的驅(qū)動(dòng)下，農(nóng)民和基層會(huì)創(chuàng)造出無數(shù)豐富、行動(dòng)的掌握權(quán)力、限制權(quán)力、參與權(quán)力的制度和辦法?！盵32]基層民主的生長(zhǎng)和發(fā)展，固然需要提高干部與群眾的思想認(rèn)識(shí)，但更為重要的是要與廣大人民群眾的切身利益相結(jié)合，讓群眾從自身經(jīng)驗(yàn)中體會(huì)到，實(shí)行民主自治對(duì)于維護(hù)和增進(jìn)自身利益具有不可替代的作用。也就是說，要把民主與民生結(jié)合起來。推進(jìn)基層民主自治建設(shè)，一定要和人民群眾關(guān)心的稅費(fèi)問題（農(nóng)民負(fù)擔(dān)過重）、分配問題、土地問題、扶貧濟(jì)困和公共事務(wù)如修路、用電、教育、科技等結(jié)合在一起，以民主促民生，以民生促民主。

目前，一場(chǎng)旨在解決農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題的農(nóng)村稅費(fèi)體制改革正在安徽全省農(nóng)村進(jìn)行試點(diǎn)。據(jù)中央領(lǐng)導(dǎo)人講，農(nóng)村稅費(fèi)體制改革是繼50年代的土地制度改革、70年代末的土地大包干以后，中國(guó)農(nóng)村的第三次大變革。這場(chǎng)變革將在今后一兩年內(nèi)在全國(guó)推開，它的最基本的思路是要取消鄉(xiāng)村兩級(jí)直接向農(nóng)民收費(fèi)的權(quán)利。農(nóng)村稅費(fèi)改革后，農(nóng)民人均負(fù)擔(dān)減幅達(dá)30．8%。與此同時(shí)，還要對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)“超重”現(xiàn)狀和城鄉(xiāng)分治體制進(jìn)行改革。[33]上述改革的推行與加強(qiáng)基層民主自治具有密切的關(guān)聯(lián)，因?yàn)楦母锏闹埸c(diǎn)和根本目的都是為了人民；沒有廣大人民群眾的積極支持和參與，沒有民主制度的逐步發(fā)展與完善，任何改革都不可能取得最終的成功。

結(jié)束語：中國(guó)的“民主之花完全可以在長(zhǎng)期被認(rèn)為是‘政治死水’的農(nóng)村、在長(zhǎng)期被認(rèn)為政治冷漠和缺乏權(quán)利意識(shí)的農(nóng)民中孕育、開放。村民自治的民主實(shí)踐已經(jīng)開始喚醒農(nóng)民的政治意識(shí)，并誘導(dǎo)他們更加積極而有效地參與更高層次的民主選舉。可以肯定，八億多農(nóng)民積極地參與各個(gè)層次的選舉，必將成為一種無可抵抗的力量自下而上地重塑整個(gè)國(guó)家?！盵34]這正是本研究報(bào)告的衷心期望。

[注釋]

[1]參見王先明：《近代紳士》，天津人民出版社1997年版第21頁(yè)。

[2]引自丁旭光：《近代中國(guó)地方自治研究》，廣州出版社1993年版第12頁(yè)。

[3]參見阮毅成：《地方自治與新縣制》，臺(tái)灣聯(lián)經(jīng)1994年版第10—13頁(yè)。

[4]1958年11月10、12日，《鄭州會(huì)議關(guān)于若干問題的決議》。

[5]撤銷恢復(fù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)置是1983年以后的事情。

[6]參見鐘朋榮：《十年經(jīng)濟(jì)改革——?dú)v程．現(xiàn)狀．問題．出路》，河南人民出版社1990年版第68、69頁(yè)。

[7]參見中國(guó)基層政權(quán)建設(shè)研究會(huì)中國(guó)農(nóng)村村民自治制度研究課題組1993年以來歷年的研究報(bào)告。

[8]王京文：《美國(guó)觀摩團(tuán)眼中的中國(guó)基層民主》，載1998年第14期《瞭望》周刊。

[9]詳見唐建光：《1998年歲末四川遂寧市中區(qū)一個(gè)偏遠(yuǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行了一項(xiàng)秘密試驗(yàn)——直選鄉(xiāng)長(zhǎng)》，載1999年1月15日《南方周末》。

[10]詳見黃衛(wèi)平主編：《中國(guó)基層民主發(fā)展的最新突破——深圳市大鵬鎮(zhèn)鎮(zhèn)長(zhǎng)選舉制度改革的政治解讀》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2000年3月版。

[11]侯振威：《中國(guó)試行干部引咎辭職》，2000年11月13日《北京晚報(bào)》第2版。

[12][13]參見劉喜堂：《關(guān)于鄉(xiāng)級(jí)民主發(fā)展的調(diào)查與思考》，載2000年第2期《經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較》。

[14]同[9]

[15]參見1999年第2期《鄉(xiāng)鎮(zhèn)論壇》，第3頁(yè)。

[16]參見彭懷恩：《認(rèn)識(shí)臺(tái)灣——臺(tái)灣政治變遷五十年》，臺(tái)灣風(fēng)云論壇出版社出版。

[17]徐勇：《民主化進(jìn)程中的政府主動(dòng)性——對(duì)四川達(dá)川村民自治示范活動(dòng)的調(diào)查與思考》，載1997年第3期《戰(zhàn)略與管理》。

[18]轉(zhuǎn)引自白益華：《中國(guó)基層政權(quán)的改革與探索》，中國(guó)社會(huì)出版社1995年版第294頁(yè)。

[19]見榮敬本等：《從壓力型體制向民主合作型體制的轉(zhuǎn)變——縣鄉(xiāng)兩級(jí)政治體制改革》，中央編譯出版社1998年版；《縣鄉(xiāng)兩級(jí)政治體制改革》，載2000年第4期《經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較》。

[20]朱光磊、程同順：《在更大的背景下認(rèn)識(shí)村民自治》，載1998年5月號(hào)《中國(guó)書評(píng)》。

[21]李連江、熊景明：《從政府主導(dǎo)的村民自治——邁向民主選舉》，載1998年12月號(hào)《二十一世紀(jì)》。

[22]溫鐵軍：《“三農(nóng)問題”：世紀(jì)末的反思》，載1999年第12期《讀書》。

[23]黃廣明、李思德：《鄉(xiāng)黨委書記含淚上書國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)動(dòng)情批復(fù)》，載2000年8月24日《南方周末》。參見2000年10月12日《南方周末》。

[24]張厚安：《中國(guó)農(nóng)村基層政權(quán)》，四川人民出版社1992年版第476—477頁(yè)。

[25]見1999年3月26日《經(jīng)濟(jì)學(xué)消息報(bào)》。

[26]見1999年11月22日《山西日?qǐng)?bào)》。

[27]張?zhí)欤骸豆缰贫冉K結(jié)后的農(nóng)村政治與經(jīng)濟(jì)——浙北農(nóng)村調(diào)查引發(fā)的思考》，載1997年第3期《戰(zhàn)略與管理》。

[28]沉延生：《村政的興衰與重建》，載1998年第6期《戰(zhàn)略與管理》。

[29]胡永佳：《村民自治、農(nóng)村民主與中國(guó)政治發(fā)展》，載2000年第2期《政治學(xué)研究》。

[30]見1996年4月11日《中國(guó)婦女報(bào)》。

[31]見1996年5月2日《中國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察報(bào)》。

[32]王振耀：《中國(guó)的村民自治與民主化發(fā)展道路》，載2000年第2期《戰(zhàn)略與管理》。

[33]見2000年11月28日《每周文摘》。

[34]王旭：《探求新的民主化模式：鄉(xiāng)村中國(guó)的基層民主》，1997年第1期《當(dāng)代中國(guó)研究》（美國(guó)）。