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摘要：中國社會(huì)是在與西方社會(huì)截然不同的歷史路徑中發(fā)展的，有其獨(dú)特的社會(huì)──歷史──文化條件，它不可能完成象西方社會(huì)那樣一個(gè)由鄉(xiāng)村社會(huì)向工業(yè)社會(huì)的自然轉(zhuǎn)型。從本質(zhì)上說，中國的現(xiàn)代化進(jìn)程是外源型的，而非內(nèi)生的。它要求以政治發(fā)展來推動(dòng)社會(huì)發(fā)展。也就是說，政府要在鄉(xiāng)村發(fā)展中扮演主導(dǎo)角色。

關(guān)鍵詞：政府質(zhì)量；鄉(xiāng)村政治；生長點(diǎn)

Abstract:TheChinesecommunityintheWestwithverydifferenthistoricalpathofdevelopment,hasitsownuniquesocial────historicalandculturalconditions,itcannotbecompletedasWesternsocietyasaruralsocietytoindustrialsocietynaturaltransition.Inessence,China’smodernizationprocessisforeign-based,ratherthanendogenous.Itrequirespoliticaldevelopmenttopromotesocialdevelopment.Inotherwords,theGovernmentinruraldevelopmentinthelead.

Keywords:quality;ruralpolitics;growthpoint

前言

革命后隨著社會(huì)主義改造的完成，在農(nóng)村逐步建立起了高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制。要使計(jì)劃體制發(fā)揮其作用，政府必須以一種前所未有的方式滲入和控制社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域，形成國家對(duì)社會(huì)的超強(qiáng)自主性?！爱?dāng)國家及其政府對(duì)社會(huì)越俎代庖而影響個(gè)人和團(tuán)體發(fā)展的時(shí)候，當(dāng)國家將社會(huì)作為工具而阻礙個(gè)人或團(tuán)體成長的時(shí)候，國家行動(dòng)就會(huì)給社會(huì)帶來危害?！眹覚?quán)力的增長必然導(dǎo)致基層社會(huì)無權(quán)，結(jié)果，政治肥大癥造成了經(jīng)濟(jì)萎縮癥，導(dǎo)致了用政治手段解決經(jīng)濟(jì)問題的惡性循環(huán)。實(shí)踐亦以證明，政府的無限擴(kuò)張，最終只能是政府質(zhì)量的貧困化，從而政府也就無力推進(jìn)鄉(xiāng)村社會(huì)的發(fā)展。

1982年新憲法通過后，全國實(shí)行政社分開，揭開了鄉(xiāng)村改革和發(fā)展的序幕。鄉(xiāng)村基層政權(quán)體制的重大變化，是革命后鄉(xiāng)村政治發(fā)展最重要的篇章，為鄉(xiāng)村社會(huì)的發(fā)展，從而為實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化提供了政治基礎(chǔ)。這也意味著鄉(xiāng)村政府將承擔(dān)起推動(dòng)鄉(xiāng)村社會(huì)發(fā)展的最直接、最具體的力量。告別政治全能主義，提升鄉(xiāng)村政府質(zhì)量成為鄉(xiāng)村政治發(fā)展的生長點(diǎn)。鄉(xiāng)村發(fā)展的進(jìn)程告訴我們：鄉(xiāng)村政府的質(zhì)量體現(xiàn)著推進(jìn)鄉(xiāng)村發(fā)展的政府能力，維系著實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村發(fā)展的政治基礎(chǔ)，規(guī)范著推動(dòng)鄉(xiāng)村發(fā)展的社會(huì)秩序。

一政府質(zhì)量，從價(jià)值范疇觀之，主要指政府的合法化水平。從工具范疇觀之，主要指政府能力。政府能力包括政府機(jī)構(gòu)從社會(huì)汲取資源（如稅收、勞力、物資等）的能力，還包括規(guī)定人們社會(huì)生活的能力（如維持社會(huì)發(fā)展的秩序、提供政治調(diào)控的渠道、建立社會(huì)生活的規(guī)范等）。當(dāng)一個(gè)社會(huì)的政權(quán)體系建成后，政府質(zhì)量的價(jià)值范疇也同時(shí)確立。政府的合法化水平要由政府質(zhì)量的工具范疇來體現(xiàn)和實(shí)現(xiàn)。因此，政府能力是革命后政府質(zhì)量的關(guān)鍵內(nèi)容。政府質(zhì)量集中體現(xiàn)為以下幾方面：第一、汲取社會(huì)資源的能力和優(yōu)化社會(huì)資源的能力。在中國這樣一個(gè)后發(fā)展型的超大社會(huì)中實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化，完成農(nóng)業(yè)社會(huì)向工業(yè)社會(huì)的轉(zhuǎn)型，必須首先推動(dòng)鄉(xiāng)村社會(huì)的現(xiàn)代化進(jìn)程。“因?yàn)橹袊丝诘陌俜种耸谵r(nóng)村，如果不解決這百分之八十的人的生活問題，社會(huì)就不會(huì)是安定的。工業(yè)的發(fā)展，商業(yè)的發(fā)展和其他的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，不能建立在百分之八十的人口貧困的基礎(chǔ)之上”?？梢姡卩l(xiāng)村現(xiàn)代化的進(jìn)程中，必須增強(qiáng)汲取社會(huì)經(jīng)濟(jì)資源的能力。這不僅關(guān)系到工業(yè)化的起飛，而且關(guān)系著政府規(guī)定人們社會(huì)生活的能力的基礎(chǔ)。同時(shí)在我們這樣一個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)資源相對(duì)貧乏的國家里，政府質(zhì)量不僅體現(xiàn)在汲取資源的能力上，而且要著眼于優(yōu)化資源的能力上。唯有如此，政府質(zhì)量才能真正發(fā)揮出推進(jìn)社會(huì)發(fā)展進(jìn)程的水平，降低社會(huì)發(fā)展成本的能量。汲取資源和優(yōu)化資源的能力是政府質(zhì)量的基礎(chǔ)。

第二、制定發(fā)展政策的能力和實(shí)現(xiàn)政策創(chuàng)新的能力。“政治統(tǒng)治到處都是以執(zhí)行某種社會(huì)職能為基礎(chǔ)，而且政治統(tǒng)治只有在它執(zhí)行了它的這種社會(huì)職能時(shí)才能持續(xù)下去”。政府執(zhí)行這種社會(huì)職能，就是指制定發(fā)展政策，它是指向社會(huì)公共利益的。在后發(fā)展型現(xiàn)代化國家，政府制定發(fā)展政策的能力便至關(guān)重要，它維系著政府推動(dòng)社會(huì)發(fā)展的能力。政治體系確立后，政府質(zhì)量不是通過其制度的完美性表現(xiàn)，而是由其產(chǎn)出的發(fā)展政策的有效性來展現(xiàn)。在中國這樣一個(gè)超大社會(huì)中，實(shí)現(xiàn)政策創(chuàng)新的能力是地方政府和基層政府質(zhì)量的非常重要的體現(xiàn)。它要求地方政府和基層政府作為發(fā)展政策的執(zhí)行者在體悟中央所制定的政策精神實(shí)質(zhì)的基礎(chǔ)上，緊扣政策的總目標(biāo)，結(jié)合本地區(qū)的實(shí)際，在推行政策的程序、和方法等方面勇于創(chuàng)新，創(chuàng)造性地執(zhí)行政策，使政策結(jié)果在整體上符合政策目標(biāo)。因此，提高政府制定發(fā)展政策的能力和實(shí)現(xiàn)政策創(chuàng)新的能力是政府質(zhì)量不可分割的兩個(gè)方面。

第三、維持發(fā)展秩序的能力和提供政治調(diào)控的能力。在某種意義上說，對(duì)于我國這樣一個(gè)處于現(xiàn)代化之中的國家的政府質(zhì)量，端賴它在鄉(xiāng)村制定發(fā)展政策的能力。另一方面，發(fā)展政策的推行需要穩(wěn)定的社會(huì)秩序和政治環(huán)境?！爸袊诉@么多，底子這么薄，沒有安定團(tuán)結(jié)的政治環(huán)境，沒有穩(wěn)定的社會(huì)秩序，什么事都干不成”。在社會(huì)大幅度地變革過程中，政府維持發(fā)展秩序的能力是一項(xiàng)基本的政治要求。政府喪失或削弱維持社會(huì)發(fā)展秩序的能力都是國家推進(jìn)現(xiàn)代化事業(yè)的障礙。超大社會(huì)的現(xiàn)代化進(jìn)程絕對(duì)不可能在紊亂或失序的社會(huì)中進(jìn)行。隨著政治全能主義的結(jié)束，社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的建立，政府管理經(jīng)濟(jì)主要是提供宏觀政治調(diào)控。體制轉(zhuǎn)型，必然要求結(jié)束舊體制下的政治調(diào)控方式。政社合一的前提被社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制沖破后，增加了政府提供政治調(diào)控的難度。也正因?yàn)槿绱耍拍荏w現(xiàn)政府質(zhì)量的高低。

政府在后發(fā)展型超大社會(huì)中推進(jìn)現(xiàn)代化必須提高其質(zhì)量，唯此，政府才能真正提供現(xiàn)代化所需的政治基礎(chǔ)。

二“改革是社會(huì)主義制度的自我完善和發(fā)展，是中國的第二次革命?！敝袊牡诙胃锩彩菑泥l(xiāng)村首先開始的。因?yàn)橹袊鐣?huì)是一個(gè)傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)社會(huì)，至今仍有80%的人口居住在鄉(xiāng)村。自然，鄉(xiāng)村發(fā)展在很大程度上制約著中國社會(huì)的全面發(fā)展，制約著中國現(xiàn)代化的整體進(jìn)程。鄉(xiāng)村改革之后，鄉(xiāng)村社會(huì)發(fā)生了歷史性地變化。改革改變了鄉(xiāng)村社會(huì)的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)結(jié)構(gòu)，極大地促進(jìn)了鄉(xiāng)村社會(huì)政治的發(fā)展、經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)的進(jìn)步。但是，在經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌過程中，各種變化的背后出現(xiàn)了基層從社會(huì)體制脫離的趨向。所謂鄉(xiāng)與村之間形成了“村梗阻”現(xiàn)象，中層組織已不能有效調(diào)控基

層社會(huì)，導(dǎo)致了農(nóng)村人口失控、土地失控等局面。各種非體制力量在鄉(xiāng)村社會(huì)紛紛抬頭，甚至一些封建落后的東西（如宗族活動(dòng)、封建迷信、黑社會(huì)組織等）在社會(huì)主義現(xiàn)代化進(jìn)程中出現(xiàn)。公共資源的流失，集體工程的荒廢，小農(nóng)意識(shí)的復(fù)蘇使鄉(xiāng)村改革與鄉(xiāng)村發(fā)展嚴(yán)重缺乏后勁。鄉(xiāng)村發(fā)展過程中出現(xiàn)這些現(xiàn)象與政府質(zhì)量尤其是鄉(xiāng)村政府質(zhì)量的弱花有著密切關(guān)系。

其一、政府汲取社會(huì)資源和優(yōu)化社會(huì)資源的能力相對(duì)貧困化。

家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實(shí)行在農(nóng)村引起了連續(xù)的連鎖反應(yīng)。它不僅改變了農(nóng)民的生活觀念，而且改變了基層政府和農(nóng)民之間的關(guān)系，使得本來控制與被控制的政府與農(nóng)民關(guān)系向著現(xiàn)代服務(wù)與被服務(wù)的關(guān)系轉(zhuǎn)化。當(dāng)然客觀情況要求政府作這樣的轉(zhuǎn)變，通過服務(wù)汲取現(xiàn)代化進(jìn)程中所需的社會(huì)資源；但是由于農(nóng)民與鄉(xiāng)村干部的素質(zhì)以及政治、經(jīng)濟(jì)機(jī)制的不成熟性，導(dǎo)致了鄉(xiāng)村基層政府在市場化進(jìn)程中汲取社會(huì)資源能力的弱化和基層財(cái)政的相對(duì)貧困化。

首先，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實(shí)行使得生產(chǎn)資料所有制的主體開始從國家向集體和個(gè)人下移，從而帶動(dòng)了分配方式的變化。政府不再可能對(duì)社會(huì)資源作壟斷性分配，農(nóng)民在處置自己的勞動(dòng)成果上有了相對(duì)的自主權(quán)。因而基層政府的財(cái)政汲取機(jī)制從政府──農(nóng)民的分配型汲取向農(nóng)民──政府的收入型汲取轉(zhuǎn)變，汲取能力相對(duì)下降。鄉(xiāng)村改革使家庭獨(dú)立的經(jīng)營地位得到了加強(qiáng)，而原本極其脆弱的集體經(jīng)濟(jì)卻是雪上加霜。集體經(jīng)濟(jì)的削弱，也就意味著政府汲取社會(huì)經(jīng)濟(jì)資源的渠道被阻塞。其次，市場化進(jìn)程要求政府與農(nóng)民的關(guān)系從政治全能主義下的控制關(guān)系向現(xiàn)代的服務(wù)關(guān)系轉(zhuǎn)變。但是，由于復(fù)雜的歷史和現(xiàn)實(shí)原因，鄉(xiāng)村基層政府中的條塊關(guān)系、政企關(guān)系、黨政關(guān)系并沒有理順。這樣既阻礙了基層政府的改革，也滯礙了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。最后，人的素質(zhì)也直接導(dǎo)致了基層政府財(cái)政汲取能力的下降。脫離了政治全能主義時(shí)代催生的政治熱情，在市場經(jīng)濟(jì)的催動(dòng)下，農(nóng)民的自私的一面表現(xiàn)出來。由于基層政府直接親合于農(nóng)民，不可避免的要受到其負(fù)面的影響，腐敗便是其導(dǎo)致的結(jié)果之一。同時(shí)，鄉(xiāng)村社會(huì)的公共工程（如發(fā)展農(nóng)業(yè)必不可少的水利設(shè)施）難以得到保護(hù)和修繕。這說明，政府在利用和優(yōu)化鄉(xiāng)村人力資源上的能力在鄉(xiāng)村改革過程中遭到了削弱。

其二、政府制定發(fā)展政策和實(shí)現(xiàn)政策創(chuàng)新的能力相對(duì)貧乏。

以的解體與鄉(xiāng)政府的建立為基本內(nèi)容的鄉(xiāng)村社會(huì)的政治發(fā)展是鄉(xiāng)村改革過程的必然要求。改革開放推進(jìn)數(shù)年之后，鄧小平同志非常準(zhǔn)確地概括了中國社會(huì)現(xiàn)代化的總體發(fā)展趨向。“現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)體制改革每前進(jìn)一步，都深深感到政治體制改革的必要性。不改革政治體制，就會(huì)阻礙生產(chǎn)力的發(fā)展，阻礙四化的成功”。改革開放的推進(jìn)，經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)型，利益主體從相對(duì)單一向多元方向發(fā)展，政治環(huán)境從封閉走向開放，中央與地方、地方與基層的關(guān)系面臨著新的格局等，已經(jīng)向政治體制提供了新的機(jī)遇和提出了新的要求。

中國的農(nóng)業(yè)和農(nóng)民問題長期得不到解決，其中一個(gè)重要的原因就是體制問題沒有得到很好地解決。鄉(xiāng)政府這一基層政權(quán)組織的建立在政治體制上為鄉(xiāng)村社會(huì)的發(fā)展提供了組織力量。但是由于長期的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的影響，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)型過程中，基層政府的質(zhì)量在制定基層社會(huì)發(fā)展政策和實(shí)現(xiàn)中央政府政策的創(chuàng)新上受到了嚴(yán)重挑戰(zhàn)，這對(duì)于超大社會(huì)來說是危險(xiǎn)的。后發(fā)展型的超大社會(huì)的現(xiàn)代化進(jìn)程必須要有一個(gè)統(tǒng)一的權(quán)威的中央政府的存在。但在經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)型過程中，隨著中央政府向地方政府、基層政府的放權(quán)，政府關(guān)系陷入了“一放就亂，一收就死”的縱向權(quán)力關(guān)系的往復(fù)循環(huán)之中。地方政府和基層政府為謀取地方利益，有計(jì)劃地利用中央政策規(guī)定，故意在政策執(zhí)行過程中實(shí)行政策規(guī)避。政策規(guī)避不是地方政府和基層政府的政策創(chuàng)新，而是為了謀取地方利益，削弱國家利益。這是超大社會(huì)發(fā)展過程中要絕對(duì)避免出現(xiàn)的現(xiàn)象在鄉(xiāng)村改革過程出現(xiàn)了。如有的地方為規(guī)避國家關(guān)于每次審批土地使用權(quán)不能超過300畝的規(guī)定，采取化整為零的手段，將22平方公里的土地按每塊300畝的面積化為小塊，一夜間批出110個(gè)土地使用權(quán)，從而達(dá)到了出讓整塊土地的目的。以這種方式來出讓土地，吸引投資，無論經(jīng)濟(jì)代價(jià)，還是政治代價(jià)都太高了。保持地方政府和基層政府的積極性和創(chuàng)造性原本是超大社會(huì)推動(dòng)現(xiàn)代化的必不可少的政治資源，這種積極性和創(chuàng)造性主要表現(xiàn)在它們對(duì)中央政府發(fā)展政策的創(chuàng)新方面，但是當(dāng)政策創(chuàng)新走向反面的時(shí)候，不僅不會(huì)給地方長期發(fā)展帶來效益，而且嚴(yán)重阻礙了超大社會(huì)的政治一體化進(jìn)程和現(xiàn)代化的整體進(jìn)程?？梢?，政策規(guī)避絕不是政府質(zhì)量高的表現(xiàn)，恰恰是政府質(zhì)量不高的表證。

其三、政府維持發(fā)展秩序和提供政治調(diào)控的能力相對(duì)弱化。

任何社會(huì)大幅度地變革，首先都會(huì)給一定社會(huì)的政治體制提出要求。在社會(huì)發(fā)展的不同時(shí)期中，在經(jīng)濟(jì)、政治、文化等發(fā)展的不同水平上，社會(huì)發(fā)展向政治體系提出的要求是不同的。高質(zhì)量的政治體系要判明這些基本的要求是什么，這樣才能有效地推進(jìn)政治發(fā)展，順應(yīng)社會(huì)發(fā)展的需要。中國社會(huì)的發(fā)展向政治體系提出的基本要求是：維護(hù)在社會(huì)結(jié)構(gòu)大幅度調(diào)整過程中的發(fā)展秩序，提供在經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型進(jìn)程中的政治調(diào)控。這就需要提升政府質(zhì)量。

孫中山說：“中國人最崇拜的是家族主義和宗族主義，沒有國族主義。外國旁觀的人說中國是一盤散沙，這個(gè)原因是在什么地方呢？就是因?yàn)橐话闳嗣裰挥屑易逯髁x和宗族主義，沒有國族主義”。這種狀況是建立現(xiàn)代化國家的不可逾越的障礙，孫中山為此奮斗了一生。社會(huì)主義革命后，執(zhí)政黨清醒地認(rèn)識(shí)到這一問題的重要性。在分析鄉(xiāng)村社會(huì)改造時(shí)曾經(jīng)指出：“一個(gè)嶄新的社會(huì)制度要從舊制度的基地上建立起來，它就必須清除這個(gè)基地”。中國共產(chǎn)黨成功地改造了鄉(xiāng)村社會(huì)，把正式的體制力量滲透到鄉(xiāng)村社會(huì)，實(shí)現(xiàn)了鄉(xiāng)村社會(huì)的政治整合。但是革命后推行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，相應(yīng)的政治全能主義沒有為鄉(xiāng)村社會(huì)的發(fā)展提供堅(jiān)實(shí)的力量。鄉(xiāng)村改革給鄉(xiāng)村社會(huì)的發(fā)展帶來巨大能量的同時(shí)，出現(xiàn)了村落家族文化的回復(fù)，各種帶有濃厚家族主義色彩的非正式力量在鄉(xiāng)村社會(huì)興起，使鄉(xiāng)村社會(huì)的秩序出現(xiàn)了紊亂，沖擊著正式體制在鄉(xiāng)村社會(huì)的地位。更為可怕的是，家族主義和宗族主義侵入了公共權(quán)力的領(lǐng)域，導(dǎo)致政治腐敗和社會(huì)腐敗?！斑@里倒不是說血親關(guān)系必然導(dǎo)致腐敗，而是說血親關(guān)系一旦滲透入公共

權(quán)威的活動(dòng)過程便會(huì)滋潤腐敗。關(guān)鍵在于社會(huì)體制有沒有有效的機(jī)制來防范和阻遏這些因素滲透進(jìn)來”。在新舊體制轉(zhuǎn)型過程中，改變政治全能主義的政治調(diào)控方式，關(guān)鍵是要求政治體制提供符合社會(huì)發(fā)展的調(diào)控方式。

三鄉(xiāng)村問題是中國革命和建設(shè)的首要問題，是中國社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與政治發(fā)展中的根本問題。革命后鄉(xiāng)村發(fā)展的歷程表明，哪一段時(shí)期鄉(xiāng)村問題得到重視，并施之以切實(shí)可行的鄉(xiāng)村發(fā)展戰(zhàn)略，這一時(shí)期中國社會(huì)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和政治發(fā)展就比較協(xié)調(diào)和穩(wěn)定。反之，不能正確估價(jià)鄉(xiāng)村發(fā)展的實(shí)際問題，就要使中國社會(huì)走彎路。革命后鄉(xiāng)村發(fā)展過程使我們認(rèn)識(shí)到，鄉(xiāng)村變革問題的實(shí)質(zhì)并不僅僅在于我們是否重視鄉(xiāng)村問題這一單純的認(rèn)識(shí)論革命上，而且還表現(xiàn)在新的歷史時(shí)期我們?nèi)绾伟盐锗l(xiāng)村問題的復(fù)雜性和系統(tǒng)性中。

革命后鄉(xiāng)村發(fā)展在政治全能主義的思想指導(dǎo)下直接造成了中國基層社會(huì)的萎縮，農(nóng)民的積極性和創(chuàng)造性受到了很大的壓抑和制約。事實(shí)亦已證明，告別政治全能主義，鄉(xiāng)村改革不僅大大激發(fā)了基層社會(huì)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力，還掀開了基層社會(huì)的政治發(fā)展新景觀。在推進(jìn)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)過程中，我們同樣要避免走到另一個(gè)極端──市場神話。鄉(xiāng)村發(fā)展水平依然與社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的進(jìn)一步發(fā)展不相適應(yīng)的矛盾也日益凸現(xiàn)。如人口與耕地的矛盾；集體經(jīng)濟(jì)與富民政策的背離；規(guī)模經(jīng)營與家庭耕作的沖突；現(xiàn)代文明與傳統(tǒng)習(xí)俗的對(duì)抗，等等。這種狀況使我們認(rèn)識(shí)到：穩(wěn)步、持續(xù)、系統(tǒng)地推進(jìn)鄉(xiāng)村改革對(duì)于農(nóng)業(yè)社會(huì)向工業(yè)社會(huì)的變遷之必要性。在中國這樣一個(gè)超大社會(huì)中的鄉(xiāng)村社會(huì)承受著厚重的歷史積淀，又體現(xiàn)著穩(wěn)定的政治力量。只有廣泛的有組織的穩(wěn)定的變遷才能有效地解決鄉(xiāng)村社會(huì)發(fā)展過程中的困境。對(duì)于中國這樣一個(gè)超大社會(huì)，又屬于后發(fā)型現(xiàn)代化的國家，要完成農(nóng)業(yè)社會(huì)向工業(yè)社會(huì)的過度，沒有或漠視政治力量的功能和存在，都將嚴(yán)重影響鄉(xiāng)村社會(huì)的發(fā)展和現(xiàn)代化的完成。著名的發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)家M.托達(dá)羅把行政管理視為發(fā)展中國家“最稀缺的資源”，他認(rèn)為發(fā)展中國家的政府注定要為國家的繁榮和幸福承擔(dān)更多的責(zé)任，更主動(dòng)地承擔(dān)責(zé)任，必定要在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中起到越來越大的主導(dǎo)作用。政府質(zhì)量將是鄉(xiāng)村社會(huì)能否完成向工業(yè)社會(huì)的轉(zhuǎn)型，現(xiàn)代化能否成功的關(guān)鍵條件之一。

由市場經(jīng)濟(jì)制度取代計(jì)劃經(jīng)濟(jì)制度，必然為政府?dāng)U展設(shè)定限度，市場經(jīng)濟(jì)所提供的競爭機(jī)制就是旨在用分散權(quán)力的辦法來把人用來控制人的權(quán)力減少到最低限度的制度。由此可見，提升政府質(zhì)量是推進(jìn)鄉(xiāng)村發(fā)展乃至國家發(fā)展的重要課題。中國社會(huì)穩(wěn)定的維持、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的推進(jìn)和政治發(fā)展的推護(hù)，首先要看鄉(xiāng)村能不能發(fā)展。在某種意義上論，一個(gè)處于現(xiàn)代化之中的超大社會(huì)的鄉(xiāng)村發(fā)展，端賴于政府在鄉(xiāng)村推行改革的能力。這就需要在限定政府?dāng)U展范圍的同時(shí)提升政府的質(zhì)量。這不僅僅是提升中央政府的質(zhì)量，在更深的層次上是亟待提升基層政府的質(zhì)量。

首先、增強(qiáng)政府汲取社會(huì)資源和優(yōu)化社會(huì)資源的能力。由于生產(chǎn)力的相對(duì)不發(fā)達(dá)，鄉(xiāng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)資源的不足成為首要矛盾。土地制度的改革，農(nóng)民承擔(dān)起了獲取社會(huì)經(jīng)濟(jì)資源的首要任務(wù)，同時(shí)基層政府的資源積累和資源提供的能力大大削弱?，F(xiàn)在的問題是要使政府實(shí)現(xiàn)政治調(diào)控方式的轉(zhuǎn)變，維持鄉(xiāng)村社會(huì)的秩序，執(zhí)行發(fā)展政策的創(chuàng)新，前提就是要增強(qiáng)政府的資源支配量。當(dāng)然，在資源相對(duì)貧乏的國家，必須注重政府優(yōu)化社會(huì)資源的能力。因而，從現(xiàn)代化整體戰(zhàn)略出發(fā)，社會(huì)體制應(yīng)當(dāng)支持基層政府重新建立其資源汲取的手段。我們可以看到，凡是鄉(xiāng)村企業(yè)較為發(fā)達(dá)、集體經(jīng)濟(jì)較為強(qiáng)大的地方，基層政府依然能夠保持對(duì)基層社會(huì)發(fā)展的調(diào)控，維持鄉(xiāng)村社會(huì)的秩序。

其次、提高政府實(shí)現(xiàn)政策創(chuàng)新的能力。處理好中央、地方和基層的關(guān)系，對(duì)于中國這樣一個(gè)超大社會(huì)來說是一個(gè)十分重要的問題。這不僅具有經(jīng)濟(jì)意義，而且具有政治意義。正如同志所言：“我們的國家這樣大，人口這樣多，情況這樣復(fù)雜，有中央和地方兩個(gè)積極性，比只有一個(gè)積極性好得多”。要發(fā)展社會(huì)主義建設(shè)，就必須發(fā)揮地方政府政策創(chuàng)新的積極性。在建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制過程中尤其要提高地方政府實(shí)現(xiàn)政策創(chuàng)新的能力。但是提高地方和基層政府實(shí)現(xiàn)政策創(chuàng)新的能力是與它們自覺地維護(hù)中央政府的統(tǒng)一和權(quán)威相一致的。如果地方和基層政府的政策創(chuàng)新有違于國家的利益，削弱了中央的權(quán)威，這就不是政策創(chuàng)新，而是政策規(guī)避。就社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展論之，社會(huì)化大生產(chǎn)要求權(quán)威，“消滅大工業(yè)中的權(quán)威，就等于消滅大工業(yè)本身一樣。”經(jīng)濟(jì)體制的成功轉(zhuǎn)型，要拋棄政治全能主義，但需要統(tǒng)一的政治權(quán)威。就政治發(fā)展論之，維護(hù)中央政府的權(quán)威，是政府質(zhì)量的固有內(nèi)涵。

再次、加強(qiáng)政府維持發(fā)展秩序和轉(zhuǎn)變政府政治調(diào)控方式的能力。這是建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的政治要求。在轉(zhuǎn)型期社會(huì)大幅度地改革過程中，農(nóng)村出現(xiàn)一定的失控和無序是不可避免的。但是長時(shí)間的社會(huì)秩序紊亂就會(huì)影響鄉(xiāng)村社會(huì)的發(fā)展和進(jìn)步。因?yàn)槿魏挝蓙y和失序都會(huì)給我國這樣一個(gè)超大社會(huì)造成巨大的損失。無法想象一個(gè)超大社會(huì)的發(fā)展能夠在廣大基層社會(huì)失序的基礎(chǔ)上進(jìn)行。鄉(xiāng)村改革，絕不是要割斷政治力量對(duì)基層社會(huì)的調(diào)控。吉爾伯特。羅滋曼認(rèn)為，中國現(xiàn)代化所需的大規(guī)模資源積累受到三個(gè)重大的不利因素的影響：一是人口規(guī)模過大；二是中央政府沒有采取新的政策來促使城市集中；三是中國社會(huì)中占?jí)旱箖?yōu)勢的是以家庭為中心的組織，缺乏能夠起到抗衡作用的中間組織。除家庭和宗族的聯(lián)系之外，可以進(jìn)行控制和協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)一直很脆弱。社會(huì)主義革命后政府以正式的政治力量對(duì)基層社會(huì)的滲透實(shí)現(xiàn)了政治整合。問題是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下政府?dāng)U展沒有限度使鄉(xiāng)村社會(huì)的發(fā)展失去了活力。但是無論從價(jià)值理性的高度，還是從工具理性的角度出發(fā)，在中國社會(huì)建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制不能沒有政府對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的政治調(diào)控。