從理論上來看，法治與德治無論是作為社會秩序狀態(tài)，還是作為國家治理方式都不可缺少政治體制的基礎支撐。對中國來說，由于政府在法治與德治發(fā)展中扮演著推動者的角色，實際的發(fā)展進程對政府進而對政治體制的依賴就會來的更大一些。顯然，不是任何形態(tài)的政治體制都是與法治與德治發(fā)展相適應的，也不是任何形式的政府推動都會帶來法治與德治的結果。也就是說，治國方略必須體現(xiàn)或落實在政治體制上，否則它就是一個純粹觀念上的對國家的實際治理不會有太多用處的東西。因此，通過體制改革，構建一個與法治、德治發(fā)展相適應的政治體制基礎，乃是中國法治與德治發(fā)展的一個基礎工程。

一

在法治發(fā)展歷史上，由于各國發(fā)展的時空差異和內外環(huán)境之不同，發(fā)展的動力源和途徑便形成了各自的一些特點。理論界將這些特點進行了歸納和概括，認為法治發(fā)展的模式大體可分為三類：政府推進型法治、社會演進型法治、政府社會互動型法治。事實上，法治發(fā)展無非是各國現(xiàn)代化過程的一部分，它的發(fā)展軌跡與各國現(xiàn)代化過程的特征是完全結合在一起的。因此，社會演進型法治作為一個描述性的概念，指的只能是西方國家在它們法治文化源流和商品經濟等因素的作用下，比較自然地漸成法治的歷史過程及現(xiàn)實狀態(tài)。而發(fā)展中國家不再具有西方國家當時的歷史條件，如果它們試圖推進法治的話，一般只能依靠政府的推動力，政府推進型法治便由此而來。

中國作為發(fā)展中國家，其法治發(fā)展的模式同樣不可避免地采取了政府推進的形式。其實政府推進的法治模式是現(xiàn)時代條件下，傳統(tǒng)法治資源貧乏的國家唯一現(xiàn)實可行的法治發(fā)展模式。然而，這種法治發(fā)展模式中，包含著一個在經驗世界可隨時看見，在理論上可輕易推演出的悖論或矛盾：即以政府為主導力量所推動的法治存在著一種偏離法治的傾向。我們說法治的一個基本特征是通過對政府權力的規(guī)制來保障和發(fā)展公民的權利，但政府在推進法治的進程中會很自然地強調對自身利益和權力行使有利的東西，而極力規(guī)避對自己不利的東西。這也就是說，政府推進的法治模式很少會帶來對自己權力限制的結果，通過這種限制欲達到保障和發(fā)展公民權利的目的也就無法實現(xiàn)?！摆吚芎Α钡男袨檫壿嬙谶@里同樣適用。有學者將政府在推進法治中的這種行為取向概括為“注意力傾斜現(xiàn)象”。認為“如果政府長時間地延續(xù)這種注意力傾斜的狀態(tài)，則市民社會借助法治對政府權力的限制顯然有落空之嫌，而如不能對政府權力進行有效規(guī)制，中國法治的實現(xiàn)只能理解為一種‘真實的謊言’”，(注：汪太賢等：《法治的理念與方略》，中國檢察出版社，2001年版，第239頁。)那么，中國作為發(fā)展中國家，其法治發(fā)展的模式無例外地只能采取政府推進型，但這種模式又極有可能無法達到法治的目的。這個悖論或矛盾能夠解決嗎?

其實，換個視角，這個悖論實際上反映了這樣一個問題；即推進法治的政府本身必須是法治的。如果一個國家具備了下列這樣一個前提，它或許就不存在這個悖論了：即它的政府在結構和制度的安排上是與法治相適應的；或者它在推進法治的過程中，不斷地調整自身的結構關系以適應法治的發(fā)展。事實上，這就是一個解決問題的辦法。顯然，在理論上，不是所有形態(tài)的政府都具有法治的功能，而只有特定結構形態(tài)的政府才具有推進和實現(xiàn)法治的作用。法治的政府結構形態(tài)雖包含著某些共同的原則，但卻不只一種模式，它既包含了那些已被實踐證明有利于實現(xiàn)法治的政府形式，也包含了那些正在通過改革使政府結構關系逐漸與法治相適應的政府形式。

就中國具體的情景而言，依法治國方略的實施首先意味著在特定歷史條件(革命戰(zhàn)爭中的戰(zhàn)時體制和蘇聯(lián)模式的影響)下所形成的中國政治體制必須作出相應的結構性調整。也就是說，我們業(yè)已形成的黨政關系和制度、人民代表大會制度、中央與地方的關系和制度都存在一個與依法治國的價值、原則和現(xiàn)實發(fā)展相適應的問題。當我們選擇了依法治國方略的同時，也就選擇了對現(xiàn)行政治結構關系進行改革的策略。事實上，近年來的依法治國實踐，已經暴露了我國現(xiàn)行政治結構關系中存在的某些缺陷和不適應。比如：黨政關系問題；法院的責任制問題；人大的憲法監(jiān)督權的虛化問題：司法獨立問題；司法審查制度與現(xiàn)行行政和司法之間關系的矛盾問題，等等。

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摘要：政治體制改革是鄧小平理論的重要組成部分，貫穿于我國改革開放和現(xiàn)代化建設的偉大實踐。政治體制改革的嚴重滯后極大地制約了經濟體制改革的深入和社會生產力的快速發(fā)展，成為現(xiàn)代化建設中的矛盾焦點。十六大是及時推進政治體制改革的最好時機，把政治體制改革提上重要的日程，是現(xiàn)代化建設的迫切需要。

關鍵詞：政治體制改革鄧小平理論中國共產黨民主政治現(xiàn)代化

多年來，中國人對21世紀有一種特別的憧憬和祝愿，這緣于我們特有的“世紀情結”。

19世紀，是堂堂中華由天朝大國淪為半殖民地半封建社會的世紀，是由盛而衰的屈辱世紀；20世紀，是中國人民不斷沖破帝國主義和封建主義奴役，最終贏得民族獨立，開始探索和建設現(xiàn)代化的世紀，是災難深重倍經曲折的世紀；21世紀，必然是中華民族實現(xiàn)偉大復興的世紀。作為我國現(xiàn)代建設事業(yè)領導核心的中國共產黨，肩負著神圣的使命，歷史把重大責任賦予了我們黨，人們對我們黨寄矛厚望。我們已經進入了21世紀的第一年，明年我們黨將召開新世紀的第一次全國代表大會即十六大。十六大確定什么樣的主題，關系到我們黨能否最大限度地調動全國人民的積極性，關系到中華民族以什么樣的姿態(tài)朝著現(xiàn)代化的宏偉目標邁進。隨著改革開放的不斷深入和現(xiàn)代化建設的迅猛推進，面對新世紀的挑戰(zhàn)和機遇，我們深深地感到，把政治體制改革提上重要的議事日程，并將之確定為黨的十六大的主題，是中國現(xiàn)代化建設大業(yè)的迫切需要和歷史性的偉大選擇。

一

黨的十一屆三中全會以后，鄧小平作為我國改革開放的總設計師，對我國的政治體制改革進行了全面的思考和艱難的探索，形成了比較完整、科學的政治體制改革理論。鄧小平政治體制改革理論是他創(chuàng)建的有中國特色社會主義理論的重要組成部分，在理論上，它實現(xiàn)了馬克思主義的一系列新突破；在實踐中，它推進了我國政治體制改革的深入發(fā)展。這一理論在馬克思主義和國際共產主義運動史上都具有重要的歷史地位。今天，我們在學習和研究鄧小平理論和繼續(xù)推進我國改革開放的歷史進程中，重新回顧和認真學習鄧小平政治體制改革理論，進一步闡明這一科學理論的重大意義及歷史地位，對于總結和吸取二十多年來我國政治體制改革的經驗教訓，對于全黨和全國人民進一步認識和肯定鄧小平對我國改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設所作的巨大貢獻，對于在新世紀進一步加快我國政治體制改革和全面推進有中國特色社會主義事業(yè)的向前發(fā)展，具有極為重要的意義。

一、鄧小平深入地分析了我國政治制度的內在結構，將社會主義政治制度區(qū)分為基本政治制度和具體的領導制度、組織制度和管理制度，這就突破了將社會主義基本政治制度與具體的領導制度等混為一談的傳統(tǒng)觀念，從而為我國政治體制改革提供了一個極其重要的理論前提

政治制度和政治體制是既有聯(lián)系又有區(qū)別的兩個概念。一般來說，政治制度包括基本的政治制度和具體的政治制度兩個部分，基本的政治制度是一個社會形態(tài)階級本質的內在反映，而具體的政治制度就是指政治體制，它包括機構和人事設置、決策程序和機制、各個權力機構之間職權的劃分和相互關系以及權力運行的形式和機制?；蛘哒f，政治體制是以國家政權組織為中心的各種具體政治制度和政治行為規(guī)范的總稱。政治體制的形成和發(fā)展要受基本政治制度的制約，是基本政治制度的外在表現(xiàn)和日常實施。同基本政治制度相比，政治體制具有很大的靈活性，對整個社會政治生活的影響更為直接，其合理性和科學性的程度影響著基本政治制度的實施和完善?；菊沃贫?，在一個國家的歷史發(fā)展過程中，隨著社會形態(tài)的變更而發(fā)生根本的變革，一旦建立則具有相對穩(wěn)定性，而政治體制則具有多樣性和多變性。在社會發(fā)展過程中，政治體制與基本政治制度往往存在著不大適應或不協(xié)調的現(xiàn)象，尤其是一種新的社會政治制度建立的初期或者尚未鞏固和健全的時期，政治體制往往弊病較多，使二者出現(xiàn)不適應的狀態(tài)。因此，需要從實際出發(fā)，對政治體制進行調整和改革，使之不斷完善，以便與基本政治制度的要求相適應。對政治體制的弊端，如果長期不進行調整和改革，將最終導致基本政治制度的扭曲以至蛻變。因此，我們既要看到基本政治制度對政治體制的根本制約性，又要看到政治體制對基本政治制度的巨大反作用。通過調整和改革，使二者基本相適應。

我國建國以后，基本上是照搬原蘇聯(lián)那一套由列寧始創(chuàng)、后又經斯大林進一步強化的中央高度集權的領導體制，而且已經形成了一種思維定勢，似乎社會主義國家的政治體制就是高度的中央集權制，堅持社會主義制度就必然要堅持這種高度集權的政治體制。在這種傳統(tǒng)觀念的影響下，政治體制問題成為難以觸動的禁區(qū)。十一屆三中全會以后，我們黨，尤其是鄧小平，認真總結了歷史經驗，特別是“”的沉痛教訓，把對社會主義的認識提高到了一個新水平。鄧小平諳熟基本政治制度和政治體制的聯(lián)系和區(qū)別，對此作了精辟的分析。鄧小平認為，社會主義的基本政治制度是好的，具有資本主義政治制度所無法比擬的優(yōu)越性，我們必須始終堅持這些基本的政治制度。[1]如人民民主專政制度，共產黨領導的多黨合作制度，人民代表大會制度等。這些基本的政治制度符合我國的國情，不存在改革的問題，必須繼續(xù)堅持，這關系到我們國家的基本性質。與此同時，鄧小平指出：“社會主義制度并不等于建設社會主義的具體做法”[2]，“黨和國家現(xiàn)行的一些具體制度中，還存在不少弊端，妨礙甚至嚴重妨礙社會主義優(yōu)越性的發(fā)揮”[3]。鄧小平這里講的“具體做法”和“具體制度”就是指政治體制，也就是說政治體制可以改革而且必須要改革，否則會影響基本政治制度的實施和完善。

鄧小平提出基本政治制度和政治體制相區(qū)別的觀點，是一個極為重要的觀點。這一觀點的理論貢獻在于，既觸動了以往在制度問題上形成的禁區(qū)，為我國的政治體制改革提供了一個理論前提。同時，明確基本政治制度和政治體制的區(qū)別和聯(lián)系，也為我們在政治體制改革中反對“左”右兩種錯誤傾向的干擾提供了科學的思想武器。既可以避免有人因思想僵化，借口否認社會主義基本政治制度而抵制改革的“左”的錯誤傾向，又可以避免有人以為我們的政治體制有弊端，進而趁機鼓吹資產階級自由化，否認社會主義基本政治制度的右的錯誤傾向，從而為我國的政治體制改革沿著正確的方向發(fā)展提供了思想武器。

二、鄧小平深刻地分析黨和國家領導體制與領導者個人作用的關系，指出了制度建設的極端重要性，認為體制問題是國家政治生活民主化的根本問題，這就切中了我國政治體制改革的要害，也是對馬克思主義的重要突破

作為我國改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設的總設計師，鄧小平對經濟體制改革的歷史貢獻早已家喻戶曉。相比之下，由于種種原因，他對政治體制改革的歷史貢獻，人們知之甚少，其實，仔細研究鄧小平的革命實踐和《鄧小平文選》第二、三卷以及《鄧小平思想年譜》，再回顧和聯(lián)系我國20多年來政治體制改革的歷史進程和取得的顯著成績，我們可以清晰地看出，鄧小平為啟動和推進我國政治體制改革起著十分關鍵的作用，作出了非常突出的貢獻。

一、早在十一屆三中全會召開前夕，鄧小平在一系列重要講話中，就已開始談論和事先提出政治體制改革的問題，為揭開我國政治體制改革的歷史序幕做了輿論準備。

眾所周知，我國的政治體制是從革命戰(zhàn)爭年代解放區(qū)的體制架構演變而來的，并主要照搬了蘇聯(lián)高度集權的模式。隨著我國社會主義建設的全面展開，這種高度集權的政治體制與經濟、文化等多方面現(xiàn)代化建設不相適應的弊端，已明顯暴露出來，其惡性發(fā)展的結果便是“”的十年浩劫。這場浩劫非但沒有使社會主義的政治體制得到“完善”，反而使政治體制中的種種弊端推向了極端。但是，問題并不僅僅在于我國的政治體制本身存在弊端，更重要的在于我們對這些弊端采取什么態(tài)度和通過什么途徑來革除它，從而使社會主義制度更加完善、更加成熟。令人遺憾的是，直到十一屆三中全會前夕，我們都沒有對這個問題給予正確的解決。在粉碎“”之后不久，鄧小平以無產階級革命家的遠見卓識和偉大氣魄，向全黨明確提出了改革的任務，主張通過改革革除原來政治體制中的弊端，進一步解放生產力，發(fā)展生產力，使社會主義逐步成熟和完善?？梢哉f，鄧小平以其對政治體制問題的新觀察、新思想、新實踐，為我們黨和國家開辟了一個新時代。

1.十一屆三中全會前夕，在我們黨醞釀和提出把全黨工作重點轉移到經濟建設上來的時候，鄧小平即已開始考慮和率先提出政治體制改革的問題。1978年9月，鄧小平訪問朝鮮歸來，視察黑龍江、吉林、遼寧、天津等地和沈陽軍區(qū)，發(fā)表了6次重要談話。這些談話大致有三個方面的內容：一是強調一切從實際出發(fā)，實事求是，怎樣才是正確高舉思想旗幟；二是深刻反思舊的體制和機制，應當對存在弊端的體制進行改革；三是提出適時結束“揭批查”運動，集中精力抓生產，推動黨的工作重點的戰(zhàn)略轉移。關于第二個方面，鄧小平明確指出，我們國家的體制，包括機構體制等，基本上是從蘇聯(lián)來的，是一種落后的東西，人浮于事，機構重疊，官僚主義嚴重，“”以前就這樣；有好多體制問題要重新考慮，現(xiàn)在我們的上層建筑非改不行。（注：參見《鄧小平思想年譜》，中央文獻出版社1998年11月版，以下簡稱《年譜》。）這是鄧小平第一次明確談到要對體制包括政治體制進行改革，是鄧小平對政治體制這個多年“禁區(qū)”的最初觸動。他所反思的，不僅是“”的錯誤，而且是建國以來我們在整體上的失誤及其根源。

2.鄧小平關于政治體制、上層建筑非改不可等想法，為十一屆三中全會揭開我國政治體制改革的歷史序幕作了輿論準備。在人類歷史上，每一個新時代到來之前，除了政治經濟條件成熟、變革的前提具備之外，還必須有輿論上的發(fā)動。在1978年的中國，當理論上的堅冰被打破之后，鄧小平作為當代中國偉大的思想家和政治家，承擔起了為改革開放的到來作全面思想發(fā)動的任務?，F(xiàn)在看來，他的這些談話實際上已經回答了我國改革開放中許多帶有普遍性和長期性的問題。比如，解放思想，反對僵化，反對“左”的錯誤；改革是一場革命，要革命不要改良，要敢闖、敢冒，不要怕犯錯誤；堅持改革，建立充滿活力的經濟體制；發(fā)揚民主，建立能促進經濟發(fā)展的政治體制，等等，這就為黨的十一屆三中全會揭開我國改革開放包括政治體制改革的歷史序幕做了輿論準備。此后，鄧小平頻繁地、直接地談到政治體制改革問題，為政治體制改革大造輿論。在1978年10月中國工會第九次全國代表大會的致詞中，鄧小平明確提出了要改變生產關系、上層建筑和管理方式的問題，并強調要進行制度上的改革。11月，在回答一位美國客人的提問時，鄧小平又明確指出：整個制度我們同西方不一樣，你們叫議會制，我們是人民代表大會制，這個制度不會改變；我們現(xiàn)在制度中存在的上層建筑不適應生產力發(fā)展的狀況要改變。12月13日，鄧小平在中央工作會議閉幕會上作《解放思想，實事求是，團結一致向前看》的重要講話，更加明確而具體地提出了政治體制改革的問題。他指出：“政治的空談往往淹沒一切。這并不是哪一些同志的責任，責任在于我們過去沒有及時提出改革。但是如果現(xiàn)在再不實行改革，我們的現(xiàn)代化事業(yè)和社會主義事業(yè)就會被葬送?！保ㄗⅲ骸多囆∑轿倪x》第2卷第150頁。）對此，他后來解釋說：“我們提出改革時，就包括政治體制改革。”在講話中，他對涉及政治體制改革的許多問題作了闡述，如關于下放經濟管理權限、加強責任制、保障人民民主、加強法制建設、克服官僚主義等等，這些重要思想為隨后召開的十一屆三中全會所確認。

二、在1980年8月中央政治局擴大會議上，鄧小平鄭重提出黨和國家領導制度的改革，第一次比較系統(tǒng)地發(fā)表對政治體制改革問題的見解，初步確立了政治體制改革的指導思想和基本思路，為我國進行政治體制改革的偉大實踐指明了方向。

隨著我國改革進程的深入，政治體制改革的緊迫性和必要性與日俱增。它逐漸進入我國政府的議事日程，并成為社會公眾關注的熱點。雖然政治體制改革的必要性不言而喻，但我國政府和學術界對于政治體制改革如何進行的問題還沒有明確的答案。近期，筆者基于對《鄧小平文選》第三卷的深入研讀，對鄧小平關于政治體制改革的思想進行了歸納和解析。

一、鄧小平關于政治體制改革的思想

結合自己的研究和思考，筆者認為，鄧小平同志關于政治體制改革的思想可以歸納為以下幾點：

（一）政治體制改革標準論

鄧小平同志指出，評價一個國家政治體制正確與否的三個關鍵性標準為：第一是國家政局是否穩(wěn)定；第二是能否增進人民團結，改善人民的生活；第三是生產力能否得到持續(xù)發(fā)展。這三個標準分別從國家、人民和社會的角度對政治體制改革提出了要求，可謂是邏輯嚴謹，結構嚴密。如果深入分析一下，從先后順序的排列上也能看出鄧小平同志對這三者的強調程度是不一樣的。首先，國家政局是否穩(wěn)定是第一位的標準，也就是不管政治體制如何進行，其首要的標準和起碼的要求是要保持國家政局的穩(wěn)定。我們絕不能讓政治體制改革導致國家政局的動蕩，甚至國家的內亂乃至分裂。鄧小平同志曾說“穩(wěn)定壓倒一切”，可見他對國家政局穩(wěn)定的重視。其次，能否增進人民團結，改善人民的生活則是第二位的標準。國家是由個人組成的，對于社會主義的中國來說，人民是國家的主人。人民是我黨執(zhí)政的群眾基礎，我黨能否長期執(zhí)政的關鍵在于是否得到人民的廣泛支持和擁護。另外，我黨的宗旨和群眾路線也要求黨要為人民服務，維護群眾利益。因此，政治體制改革也需要把增進人民團結、改善人民生活作為第二位的標準。最后，生產力能否得到持續(xù)發(fā)展，是第三位的標準。在前兩個標準實現(xiàn)以后，政治體制改革還需要考慮生產力能否得到持續(xù)發(fā)展的問題。只有生產力得到持續(xù)發(fā)展，才能為維護國家政局的穩(wěn)定、增進人民團結和改善人民生活提供物質基礎。如果政治體制只考慮政局穩(wěn)定、增進人民團結和改善人民而不注重生產力的持續(xù)發(fā)展，那么隨著時間的推移，前兩個標準必然也難以實現(xiàn)，改革也會最終陷于失敗。這三者之間相輔相成，密不可分。其中，國家政局穩(wěn)定是其他二者的政治前提，生產力持續(xù)發(fā)展是其他二者的物質基礎，而增進人民團結，改善人民生活是其他二者的最終目的。

（二）政治體制改革目的論