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關(guān)鍵詞：財政職能負債民主監(jiān)督

一、引言

鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政負債是目前全國農(nóng)村面臨的一個突出政治經(jīng)濟問題。據(jù)估計，目前全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)負債總額已達到2000億元，平均每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)負債近450萬元1。鄉(xiāng)鎮(zhèn)負債已經(jīng)嚴重影響農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展、政治穩(wěn)定，成為“三農(nóng)”問題的重要誘因。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政負債使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政成了“吃飯財政”?；鶎余l(xiāng)村組織常常置中央政府關(guān)于減輕農(nóng)民負耽禁止向農(nóng)民隨意攤派的政策于不顧，以各種名義向農(nóng)民收費和集資，致使部分地區(qū)農(nóng)民不堪重負，出現(xiàn)了農(nóng)民和鄉(xiāng)村干部對抗、農(nóng)民與政府關(guān)系緊張的局面；農(nóng)村公共產(chǎn)品和服務嚴重不足，制約了廣大農(nóng)村社會和經(jīng)濟的發(fā)展。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政負債的成因分析

（一）收入向上逐級集中，職能和責任不斷下放，導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政責權(quán)利不對稱。分稅制改革以來，縣鄉(xiāng)財政赤字增加，地方財力明顯地向省、市集中。在財力向省、市集中的同時，許多本不應由鄉(xiāng)鎮(zhèn)承擔的事權(quán)卻繼續(xù)存在甚至不斷下移，這直接導致了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困難，嚴重制約了基層財政功能的發(fā)揮。1994年以來，中央的資金集中度實際在下降（從1994年的55.7%下降到2000年的52.2%），而省級政府的集中程度卻不斷加大，年均提高2%（從1994年的16.8%提高到2000年的28.8%）；市一級政府同樣在想方設法增強集中程度。2000年地方財政凈結(jié)余134億元，而縣、鄉(xiāng)財政赤字增加2。

在縣鄉(xiāng)財政赤字增加的情況下，市、縣將財政壓力向鄉(xiāng)鎮(zhèn)轉(zhuǎn)嫁。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，即使是實行分稅制改革，實際情況也只是名義上的分稅制，在體制上依然是傳統(tǒng)的包干體制。就財權(quán)與事權(quán)的劃分，作為最基層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在與上級政府的博弈中一直處于談判的不利地位。因此，基層好的稅種基本上已上收到中央及縣市，留給鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的主要是散、碎、零的小稅種，量少、征收困難、征收成本高。并且，縣（市）每年向鄉(xiāng)鎮(zhèn)下達稅費包干任務時，不顧?quán)l(xiāng)鎮(zhèn)實際情況，年年加碼。鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導往往是有苦難言，在包干指標無法完成時，也只能拆東墻補西墻，因此形成大量財政負債。1998年湖南漣源市給白馬鎮(zhèn)下達稅費包干基數(shù)中，除各主體稅收以外，還有罰沒收入21萬元，契稅1萬元，特產(chǎn)稅26萬元。而據(jù)該鎮(zhèn)稅源根本就難以完成主體稅收任務，契稅沒有稅源，就特產(chǎn)稅來說，根據(jù)中央的據(jù)實征收原則，很難完成。該鎮(zhèn)是財政補貼鄉(xiāng)鎮(zhèn)，沒能完成的稅收任務就在財政撥款予以扣除，該鎮(zhèn)只好加大對農(nóng)民收費力度，以彌補沒能完成的稅收任務和財政赤字，結(jié)果造成緊張干群關(guān)系，在1998年7、8兩個月里接連發(fā)生兩起涉農(nóng)惡性事件。

與此同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府被要求承擔與其財權(quán)不相稱的大量事權(quán)，要提供大量本應由上級政府提供的社會公共物品，如農(nóng)村道路建設、社會治安管理、各種稅費征收、農(nóng)村義務教育等。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了完成上級“指派”的各項任務，干點“政績”，就不得不千方百計地向農(nóng)民轉(zhuǎn)嫁財政負擔和大量舉債。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政負債是“雨天挑稻草——越挑越重”。據(jù)有關(guān)資料統(tǒng)計，目前我國義務教育投入中，78%由鄉(xiāng)鎮(zhèn)負擔，9%左右由縣財政負擔，11%左右由省地負擔，由中央財政負擔的甚少。1997年，漣源市白馬鎮(zhèn)為滿足全鎮(zhèn)教師工資和日常開支，需資金231.5萬元，漣源市財政負擔113萬元，鎮(zhèn)財政按20元/人標準向農(nóng)戶收取教育附加費，實際可收取76萬元，結(jié)果還有42.5萬元只能依靠財政負債來籌集。從2002年開始教育經(jīng)費改由市財政負擔但是，市（縣級市）財政的負債規(guī)模也很大，結(jié)果還是將財政壓力轉(zhuǎn)嫁給鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政壓力并未因此得到緩解。因此，要改變這種現(xiàn)狀，必須加大中央、省和地市財政對義務教育等公共產(chǎn)品的經(jīng)費投入。

（二）國家財政轉(zhuǎn)移支付制度的不完善、不明確，國家財政總支出中對基層財政轉(zhuǎn)移支付的比重逐年下降。

財政轉(zhuǎn)移支付主要在鄉(xiāng)鎮(zhèn)主體稅收收入不足以提供基本公共品和服務時，用于彌補鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的收支缺口。轉(zhuǎn)移支付的首要目的，應是保證不同經(jīng)濟發(fā)展水平鄉(xiāng)鎮(zhèn)和不同收入階層在享受基本公共服務能力方面達到均等。目前，在籌措鄉(xiāng)鎮(zhèn)收入時存在著十分混亂和不明晰的狀況，許多應由上級轉(zhuǎn)移支付解決的，卻通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府征收稅費來解決。在分稅制體制下，轉(zhuǎn)移支付在于平衡各級政府財政能力，彌補地方政府財政缺口，提供均等化服務，優(yōu)化各地區(qū)資源配置等方面發(fā)揮著巨大的作用。對于我國大多數(shù)經(jīng)濟不太發(fā)達的縣、鄉(xiāng)兩級政府而言，要完全擔負起農(nóng)村公共品供給的任務是非常困難的，因此，必須在界定縣、鄉(xiāng)兩級政府職能的基礎上，建立中央與省級政府直接面對縣、鄉(xiāng)政府的轉(zhuǎn)移支付制度。

但是我國現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付制度存在的許多方面的問題：①缺乏規(guī)范性?，F(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付方案設計更多關(guān)注的是中央與省兩級財政，而省以下的各級財政轉(zhuǎn)移支付制度和不完善，即使是中央對地方的轉(zhuǎn)移支付也存在不同程度的截留，真正能到鄉(xiāng)鎮(zhèn)的資金已經(jīng)很少。在獲取財政轉(zhuǎn)移支付資金中，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導人的“能力”為基礎，上級財政資源的配置以領導人的意志為轉(zhuǎn)移，各地方競爭財政資源。②轉(zhuǎn)移支付制度與分稅制存在沖突。由于分稅制改革很大程度上保留了地方各級政府的既得利益，而轉(zhuǎn)移支付是為了實現(xiàn)均等化目標，政策推行事實上形成了目標沖突。③轉(zhuǎn)移支付力度不夠。對于經(jīng)濟欠發(fā)達的地區(qū)，中央的小額度加上省級的有限財力根本解決不了貧困縣、鄉(xiāng)的財政問題。

（三）監(jiān)管制度不健全，財政資源使用效率低，進而形成大規(guī)模的財政負債。

現(xiàn)代財政體制以民主政治為政治制度基礎，財政資金的使用應該受到更為嚴格和有效的人民監(jiān)督。就我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)來說，一級政府的財政收支應受同級人大的監(jiān)督，但人大對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的監(jiān)督基本上流于形式，雖然一年一度的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府向人民代表大會報告預決算情況，但人大代表不熟悉內(nèi)情，不參加審計，因而基本上每年以全票通過。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表制度的缺陷導致人大不能有效和充分代表農(nóng)民意志，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的約束虛化。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表選舉沒有規(guī)范的操作程序，人大代表主要由村干部外加若干地方名流充任，無論是干部還是名流都或多或少的顯示了上級的意志，這使鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表難以充分代表農(nóng)民意志。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表與村干部不分導致嚴重的權(quán)力關(guān)系紊亂，在平時工作中接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府指導的村干部，不敢或不愿以人大代表的身份在短暫的人代會上對鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導的決定放膽議論，更不消說行使其作為人大代表的權(quán)力，所以鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大權(quán)力不能得到尊重和充分行使，結(jié)局是農(nóng)民既不能以其公民權(quán)利，也不能以其代表權(quán)利對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政行為進行有效制約。沒有農(nóng)民和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的監(jiān)督，財政監(jiān)督實際上是走形式，其結(jié)局是政府財政行為不受約束、自定制度、自收自支，造成“三亂”。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政內(nèi)部的管理辦法基本沿襲計劃經(jīng)濟時期的管理辦法，與時代的要求很不相適應，進而形成財政負債。主要表現(xiàn)在兩個方面：一是執(zhí)行預算不嚴格。一級政府的財政收支應嚴格按預算執(zhí)行，而在實際工作中，基本沒按預算執(zhí)行，開支隨意性大，在決策過程中很少考慮財政支付能力及清償問題，暗箱操作也非常嚴重。二是內(nèi)部監(jiān)督軟弱無力。很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)在財政上支出都出自領導“一枝筆”，財務狀況作為最高機密由主要領導掌握，賬目混亂，滋生腐敗。預算外資金游離于財政管理監(jiān)督之外，且管理混亂。

（四）鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)臃腫是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政負債的重要因素。

盡管國家強調(diào)要精簡機構(gòu)，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)臃腫、人浮于事的現(xiàn)象并不見減輕。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)中，既有行政編制的國家干部，也有七所八站等事業(yè)單位的事業(yè)編制人員，還有鄉(xiāng)鎮(zhèn)招聘的工作人員，少則幾十人，多者幾百人，一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)都在一百人以上。鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)龐大，財政供養(yǎng)人員過多，支出負擔重是鄉(xiāng)鎮(zhèn)負債的重要原因。我國目前縣鄉(xiāng)兩級的財政收入只占全國財政總收入的21%，而縣鄉(xiāng)兩級財政供養(yǎng)的人員卻約占全國財政供養(yǎng)人員總數(shù)的71%，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級財政供養(yǎng)人員約1316.2萬人（不包括不在編人員），加之近些年中央和各省市出臺了幅度極大的職工增資和提高社會保障水平的政策，并對各級財政安排的農(nóng)科教、公檢法、計劃生育、基層宣傳文化的支出，提出了明確要求，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政支出增幅超過支付能力，形成鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政負債。

三、解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政問題的對策

根據(jù)以上財政理論和鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困境的成因分析，筆者認為：地方財政改革在現(xiàn)階段已不可能單兵推進，解決好地方財政問題，化解基層財政困境，解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困境的前提是理順省、市、縣、鄉(xiāng)各級政府財權(quán)和事權(quán)的關(guān)系。加強對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的監(jiān)管是提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政效率，解決財政困境的基本保證，精簡機構(gòu)和人員，強化領導責任是解決財政困境的現(xiàn)實途徑。

（一）合理界定鄉(xiāng)鎮(zhèn)事權(quán)財權(quán)，使之責權(quán)利相稱。經(jīng)驗證明，集權(quán)型政府體制下實行的分稅制，造成了收入向上逐級集中、財政壓力逐級向下轉(zhuǎn)嫁的現(xiàn)象。糾正這種狀況的可行辦法是以法律手段劃分并規(guī)范政府間的權(quán)責利關(guān)系?？梢栽O想把鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的內(nèi)容分三級：凡是具有全國性意義的支出如義務教育，由全國人大規(guī)定，中央政府統(tǒng)一支付；凡是地方性的公共支出如道路交通，由地方人大規(guī)定，地方政府統(tǒng)一支付，凡是上級行政部門規(guī)定或交辦的事務，財力由該部門或上級政府跟隨；凡是鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍的事務，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府操作稅費收支。在轉(zhuǎn)移支付目標確定后，應建立一種以一般性轉(zhuǎn)移支付為重點，以有條件轉(zhuǎn)移支付相配合，以特殊轉(zhuǎn)移支付作為補充的財政轉(zhuǎn)移支付制度。由于縣、鄉(xiāng)兩級財政缺口巨大，公共品提供極不均等，轉(zhuǎn)移支付一方面平衡財政收入，另一方面均等各縣、鄉(xiāng)的公共品提供，所以應該建立以一般性轉(zhuǎn)移支付為重點的模式。有條件轉(zhuǎn)移支付和特殊轉(zhuǎn)移支付可作為中央與省調(diào)控縣、鄉(xiāng)社會發(fā)展，解決特殊情況的工具。逐步完善過渡期轉(zhuǎn)移支付辦法。利用公式分配轉(zhuǎn)移支付資金，舍棄“基數(shù)法”，是國際上的通行做法，也是我國的必然選擇。

從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務形成的原因不難看出，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務中，一些是由于執(zhí)行和落實中央有關(guān)政策，而中央沒有給予鄉(xiāng)鎮(zhèn)應有的財政支持，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不得已只好自己先想辦法籌資解決而形成的。有些是因為地方經(jīng)濟發(fā)展和社會公益事業(yè)發(fā)展需要而形成的。這其中，又有一些是由于中央和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在公共品供給職能上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔了本應由中央政府承擔的職能而形成的。因此，本文認為可以從以下幾個方面對鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務進行處理和消化：第一，實行鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務專項管理。第二，分步、逐項，先易后難消化鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務。許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)抱著等著看的態(tài)度，望著中央、省市剝離其所有債務，影響了債務的消化。中央，省市應該根據(jù)債務形成的責任，各自承擔相應的債務和消化的責任，并健全相應的轉(zhuǎn)移支付制度，明確各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的債務責任，穩(wěn)定其對鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務的預期。 公務員之家版權(quán)所有

（二）加強監(jiān)管，抑制腐敗和提高財政資源的利用效率。加強支出管理，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金使用效益，是防止財政支出膨脹，提高財政支出質(zhì)量的重要保證。

1.民主理財，加強農(nóng)民和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的監(jiān)督，把財政建立在法治和民主的基礎上。由于民主化進程滯后，導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政行為不受約束和混亂，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制實質(zhì)上還是停留在計劃經(jīng)濟時代的集權(quán)財政，嚴重滯后于農(nóng)村市場經(jīng)濟的發(fā)展要求。解決這一矛盾的基本途徑是把財政體制改革進行到底，確立以農(nóng)民民主權(quán)利為基礎的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制：給予農(nóng)民比較充分的政治民主權(quán)利，這是農(nóng)民成為市場經(jīng)濟主體的要求和保障。在這個基礎上切實加強基層政權(quán)的民主化進程。在當前，應該加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大建設，使人大代表成為真正的民意代表，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大真正獲得的各項權(quán)力，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政行為的約束。人代會制度應當放開普選，選取出真正能夠代表農(nóng)民群眾利益、懂財政財經(jīng)業(yè)務善于又敢于對違法違紀的不正之風進行抵制的好代表，才能真正做好審批和監(jiān)督工作。

2.規(guī)范預算制度和財政收支監(jiān)管制度，一定要強化上級對下級的專業(yè)檢查加強上級部門監(jiān)督。①實行公示、招標和引入競爭機制，提高公共品供給的效率。提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資源的使用效率，應成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政制度建設和運行的重要目標之一。第一，對關(guān)系到大多數(shù)居民利益的重大公共品建設項目，實行事前公示制度。第二，實行公開招標和引入競爭機制。在有限的財政規(guī)模下，實行公開招標和引入競爭機制，是降低公共品生產(chǎn)成本，提高財政資源使用效率的有效途徑。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共品建設項目，無論大小都應該實行公開向社會招標和引入競爭機制。②加強財政管理，嚴格執(zhí)行預算。當前應綜合運用集中支付和工資統(tǒng)發(fā)、收支兩條線等財政收支管理手段，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政實現(xiàn)收入統(tǒng)攬、預算統(tǒng)編、國庫統(tǒng)付、采購統(tǒng)辦和財務統(tǒng)管。同時嚴格執(zhí)行財政預算。不在預算內(nèi)的必須經(jīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大通過才能支出，對支出加大監(jiān)督力度，增加財政支出的透明度，特別是對各種基建支出，必須進行嚴格監(jiān)管，堵塞漏洞，充分發(fā)揮財政支出效益。

（三）精簡機構(gòu)和人員。

按照小政府大社會的原則，推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)劃調(diào)整和機構(gòu)改革，同時科學合理地確定鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)設機構(gòu)和人員編制，利用區(qū)劃調(diào)整的機遇對鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)進行改革調(diào)整，消除機構(gòu)臃腫，分流和精減鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員，提高工作效率，減輕財政負擔

（四）采取措施，強化領導責任，逐步消化債務包袱。

建立和健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和黨委領導為第一責任人的財政目標管理責任制。長期以來，我國對鄉(xiāng)鎮(zhèn)負責人缺少必要的財政監(jiān)督和審計，致使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政赤字扶搖直上。鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導干部離任審計、任內(nèi)審計制度不健全，形同虛設，干部政績考核、調(diào)動、晉級與財政工作未掛鉤，不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)負責人以能借到更多的資金為能耐，至于財政負債，與己無關(guān)，離任無過無責。鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領導一任接一任，債務規(guī)模越來越大。針對這種現(xiàn)狀，要建立和健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和黨委書記為第一責任人的財政目標管理責任制。要把消赤減債和財政收支管理作為衡量鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的主要指標，作為考核鄉(xiāng)鎮(zhèn)負責人及所屬部門負責人業(yè)績的一項重要內(nèi)容；建立和健全對鄉(xiāng)鎮(zhèn)負責人的在任年度審計和離任審計。面對目前較多的財政債務，鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領導應當積極采取切實有效的措施，在一定時限內(nèi)不斷地消化現(xiàn)有的赤字和將債務減少到最低限度，乃至最終消除。