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鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政是我國財政體系中的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)，從80年代中期建立以來，獲得了迅速發(fā)展，已成為不可替代的一級財政，隨著分稅制財政體制改革，縣鄉(xiāng)財政體制的進一步深化，極大地激發(fā)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府當(dāng)家理財?shù)姆e極性，促進了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的快速發(fā)展。但是，隨著時間的推移，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政改革相對滯后，潛伏于鄉(xiāng)鎮(zhèn)特別是一些經(jīng)濟不發(fā)達地方財政中的矛盾和問題也逐漸暴露出來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困難加重，制約了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政職能作用的正常發(fā)揮。認真研究和解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政問題，已成為當(dāng)前財政經(jīng)濟工作的一項緊迫任務(wù)。

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政存在的主要問題

1、灶內(nèi)財力緊張。突出表現(xiàn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預(yù)算內(nèi)收支難以為繼，不得不從其他渠道籌措資金。19XX年XX縣XX鎮(zhèn)的預(yù)算內(nèi)財力僅為XXX萬元，而預(yù)算內(nèi)支出卻高達XXX萬元，支出缺口XX萬元。從19XX年到19XX年，該縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政調(diào)入預(yù)算外資金高達XXX萬元。預(yù)算內(nèi)財力不足的矛盾非常突出。

2、拖欠工資嚴重。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政無力發(fā)工資，實際上包含兩個方面：其一，無力兌現(xiàn)增資政策。比如，19XX年，XX鎮(zhèn)財政執(zhí)行中央1999)12號文件調(diào)整收入分配政策，增加機關(guān)事業(yè)單位職工工資時，因無財力，只給職工兌現(xiàn)了中央補助的那一部分，而由地方財政給的那部分均未兌現(xiàn)。其二，即使按目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)自己預(yù)算安排的人員經(jīng)費，也不能按時足額發(fā)放。XX鎮(zhèn)到19XX年12月份拖欠職工工資高達XX萬元。

3、經(jīng)費嚴重匱乏。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員工資支出占鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政支出相當(dāng)大的比重，有的甚至高達90%以上，屬于不折不扣的“吃飯財政”，辦公、事業(yè)經(jīng)費明顯不足。鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政事業(yè)單位大多依靠收費、罰款等來解決問題。至于教育、衛(wèi)生等事業(yè)發(fā)展經(jīng)費，則是能拖就拖，拖不過去就通過集資、借貸來救急。

4、政府債臺高筑。XX鎮(zhèn)截止到19XX年底，負債總額達到XXX萬元，比該鎮(zhèn)19XX年度財政一般預(yù)算收入還多出近一倍。問題還在于，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的借款要么用于發(fā)工資，要么用于“普九”等升級達標消費性支出，要么用來興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，但由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)成活率低，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的借款行為基本不能提高其未來的收入能力。

在市場經(jīng)濟條件下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府，行政和發(fā)展事業(yè)的物質(zhì)基礎(chǔ)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政一旦發(fā)生問題，其引發(fā)的后果將是十分嚴重的。因為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政緊張，難以滿足基本需要，便會引發(fā)各種“搭車收費”和亂收費，如治安部門向當(dāng)事人收取“辦案經(jīng)費”，結(jié)婚登記收取的“登記費”等等。這不僅會擾亂正常的社會分配秩序，加重企業(yè)和農(nóng)民的負擔(dān)，而且會降低公共服務(wù)的質(zhì)量和效率，危及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的穩(wěn)定。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困難形成的原因

鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困難是多方面因素促成的，經(jīng)濟基礎(chǔ)薄弱、財源匱乏是最根本原因，財政、財務(wù)管理混亂等人為因素所起的負面影響也不容忽視。具體分析，有以下幾點：

1、體制不夠完善，制約鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的發(fā)展?？h對鄉(xiāng)鎮(zhèn)雖然確定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制，但是，在體制的制定時，不注重壯大鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政實力，而偏重于上級對財力的集中，這既不符合分稅制財政體制改革的要求，又不利于調(diào)動鄉(xiāng)鎮(zhèn)培植財源發(fā)展經(jīng)濟的積極性。使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政缺乏可靠的財源基礎(chǔ)，現(xiàn)行財政體制也內(nèi)容顯示出，財權(quán)與事權(quán)不盡統(tǒng)一，責(zé)、權(quán)、利沒有很好的結(jié)合。

2、經(jīng)濟發(fā)展水平低。經(jīng)濟落后，財源不旺，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困難的基本原因。目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟普遍發(fā)展較慢，表現(xiàn)有三個方面：一是經(jīng)濟總量明顯偏低。二是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)以傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)為主，傳統(tǒng)種植業(yè)仍是這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)的主業(yè)。三是二、三產(chǎn)業(yè)規(guī)模小。多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)只有一、兩家磚瓦廠或榨油廠，個體私營經(jīng)濟既少且小又散。反映在財政收入上，就是這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)的農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)林特產(chǎn)稅占財政總收入的比重達50%，有的甚至達70-80%。

由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟規(guī)模偏小，再加上以傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)為主的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)“含稅量”小，這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入規(guī)模明顯偏小，增長也比較緩慢。

3、財政供養(yǎng)人口膨脹。目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政供養(yǎng)人員過多、增長過快的矛盾也越突出，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政供養(yǎng)人員增長明顯快于財政收入增長，財政增收部分基本上被新增人員吃掉了。

4、預(yù)算管理松懈。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政普遍存在這樣一種矛盾現(xiàn)象：一方面因經(jīng)濟落后，組織收入十分困難，收支矛盾比較尖銳；另一方面預(yù)算管理松弛，亂花錢、揮霍浪費嚴重。比如，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)，在年終間發(fā)放名目繁多的獎金、補貼，如精神文明獎、愛國衛(wèi)生獎、綜合治理獎等等，多者人均高達XXXX—XXXX元。有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)盡管工資都發(fā)不出去，但每年的吃喝招待卻要花掉XX—XX萬元，有的高達XX多萬元。之所以出現(xiàn)這種情況，主要是因為沒有建立起有效的監(jiān)督制約機制，個別鄉(xiāng)鎮(zhèn)負責(zé)人“以權(quán)代法”，隨意更改、調(diào)整預(yù)算的現(xiàn)象非常突出，預(yù)算難以發(fā)揮應(yīng)有的制約作用。

5、預(yù)算外資金得不到有效管理，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政職能弱化。根據(jù)國務(wù)院《關(guān)于加強預(yù)算外資金管理的決定》和《四川省預(yù)算外資金管理條例》的要求和規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政具有管理預(yù)算內(nèi)、外資金的職責(zé)，但目前大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預(yù)算外資金由農(nóng)經(jīng)站或其他部門管理。而且相當(dāng)部分資金由縣級主管部門集中安排，不僅剝奪了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預(yù)算外資金使用的自主權(quán)，也違背了政策、法律的規(guī)定。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的調(diào)節(jié)、調(diào)控、監(jiān)督職能很難得到正常發(fā)揮。

6、“政績工程”和升級達標項目過多過濫。目前我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府每一屆的任期較短，一般只有三年。許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)班子為在任期內(nèi)建幾個“出彩”的項目，總是千方百計上一些“政績工程”，到頭來不是因為項目選擇不當(dāng)打了“水漂”，就是由于管理不善交了“學(xué)費”，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政背上了沉重的債務(wù)包袱。

另外，名目繁多的“升級達標”活動使本已困難的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政雪上加霜。應(yīng)該講，適度搞一些達示升級活動，的確能夠直到促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)重點事業(yè)發(fā)展的作用。但如果“標準”定得過高，超過了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的承受能力，強制搞“一刀切”，就會給鄉(xiāng)鎮(zhèn)造成很大壓力，為了完成任務(wù)，許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)被迫集資、募捐甚至借貸，給財政的正常運行埋下很大隱患。

三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政建設(shè)的基本途徑

盡管造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困難的原因錯綜復(fù)雜，但可供選擇的對策措施也很多。從長遠來看，最根本的是要積極發(fā)展經(jīng)濟，壯大鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政實力。近期，則要本著“內(nèi)部挖潛為主、上級幫助為輔”的原則，深化改革，加強管理，努力解決好鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府最基本的財力需要。

1、完善適應(yīng)分稅制的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制。完善縣對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財政體制，必須堅持“三個有利于”的原則，即：事權(quán)與財權(quán)相結(jié)合，有利于充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政職能作用；縣、鄉(xiāng)利益兼顧，有利于調(diào)動各級理財?shù)姆e極性；規(guī)范運行，有利于實際操作。在這三個原則下，合理劃分收支范圍，科學(xué)確定收支基數(shù)，建立起適應(yīng)分稅制的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制一經(jīng)確定，至少應(yīng)保持3年以上的穩(wěn)定期，與一屆政府的任期相銜接，不可頻繁變動。在保持相對穩(wěn)定、切實可行的財政體制基礎(chǔ)上，逐步建立起對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度，就會有效地鞏固鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的實體地位。

2、加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)財源建設(shè)，促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟增長。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財源建設(shè)主要應(yīng)立足農(nóng)業(yè)，因地制宜，以市場為導(dǎo)向，以效益為中心，優(yōu)化農(nóng)村產(chǎn)品、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，促進農(nóng)村經(jīng)濟增長方式的轉(zhuǎn)變，培植效益型鄉(xiāng)鎮(zhèn)財源。一是著力調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，大力發(fā)展農(nóng)業(yè)，逐步改變糧經(jīng)比例，提高多種經(jīng)營收益在整個農(nóng)業(yè)收益中的比重。二是加大農(nóng)村所有制結(jié)構(gòu)調(diào)整力度，搞活個體私營經(jīng)濟。三是發(fā)揮本地資源優(yōu)勢，努力抓好鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展。四是結(jié)合農(nóng)村社會化服務(wù)體系建設(shè)，大力發(fā)展農(nóng)村第三產(chǎn)業(yè)，促進農(nóng)村產(chǎn)品的商品化，提高農(nóng)業(yè)對財政的貢獻率。

3、加強預(yù)算管理，強化預(yù)算約束。解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算約束軟化、支出隨意問題，必須建立起有效的監(jiān)督制約機制。實踐證明，在目前情況下，依靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)同級甚至下級的力量來實現(xiàn)這種約束是不現(xiàn)實的，必須強化縣級財政對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的監(jiān)督。推行一方面鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算仍然由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政編制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會審議批準，上級政府部門不予于預(yù)，以體現(xiàn)“鄉(xiāng)事鄉(xiāng)辦，鄉(xiāng)財鄉(xiāng)理”的原則；另一方面鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算經(jīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大批準后，交付縣級財政部門主管，由其對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的預(yù)算執(zhí)行進行把關(guān)。這樣做，目的是要在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)加一個“閥門”，促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依法理財，減少人為的理財失誤和短期行為。與此相配套，上級財政主管部門要加強對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政人員的輔導(dǎo)和培訓(xùn)，幫助他們搞好收支測算，提高預(yù)算的編制質(zhì)量和可操作性。對鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)人要實行離任審計，嚴禁鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或財政部門盲目舉債和為他人擔(dān)保。員之家版權(quán)所有

4、試行“零戶統(tǒng)管”，強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)財務(wù)管理。鄉(xiāng)鎮(zhèn)在保持各行政事業(yè)單位財務(wù)自主權(quán)不變的前提下，由總預(yù)算會計對各單位會計事務(wù)實行集中統(tǒng)一管理。各單位只設(shè)出納人員，不再單獨設(shè)置會計人員。同時，將現(xiàn)代化的計算機技術(shù)應(yīng)用于帳務(wù)管理中，通過計算機對各單位的人員情況、工資數(shù)額、各種帳務(wù)以及報表進行管理，使財務(wù)管理工作更加規(guī)范化、制度化，更能及時、準確地反映財務(wù)收支情況，這樣一來，就將各單位的收支行為直接置于財政部門的審查和監(jiān)督之下，切實起到維護財經(jīng)紀律和財經(jīng)秩序的作用。

5、加強預(yù)算外資金管理，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的保障水平。目前大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)的預(yù)算外資金收入規(guī)模一般都高于預(yù)算內(nèi)收入規(guī)模，這種“內(nèi)緊外松”的現(xiàn)象是極不合理的，不僅嚴重影響了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財力的合理配置，而且導(dǎo)致了預(yù)算內(nèi)工資難以保障、預(yù)算外卻在發(fā)獎金、補貼的奇怪現(xiàn)象。因此，首先完善管理機制，實行預(yù)算內(nèi)、外資金綜合預(yù)算。年初對各單位制定出預(yù)算外收支計劃，與預(yù)算內(nèi)收支計劃合并下達，通過預(yù)算手段約束預(yù)算外資金收支行為，逐步達到健全機制，理順渠道，規(guī)范管理，強化職能的目的。其次，抓好其他資金的管理。如：學(xué)校的代管資金，對這些資金實行財政專戶儲存，并規(guī)范單位的收支帳戶，每個單位只允許開設(shè)一個支出帳戶,鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政在劃撥單位預(yù)算內(nèi)、外款時均劃撥到同一個支出帳戶上。

6、實行精兵簡政，減少財政供養(yǎng)人口。一是要盡快實行“控制增量，內(nèi)部調(diào)劑”制度，加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政供養(yǎng)人員的源頭控制。除國家政策硬性規(guī)定的必須接受人員外，其余人員暫停接受。如果某單位急需人員，可以在現(xiàn)有財政供養(yǎng)人員中進行內(nèi)部調(diào)劑。大、中專院校畢業(yè)生，按照市場經(jīng)濟原則，實行自主擇業(yè)。二是要合并鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)，清理臨時和超編人員。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機構(gòu)的設(shè)立，應(yīng)根據(jù)市場經(jīng)濟條件下轉(zhuǎn)變政府職能的需要和當(dāng)?shù)厣鐣?jīng)濟發(fā)展的實際，按照精簡、效能的原則確定，不必強求上下對口。對于職能相近的部門可以進行合并。如農(nóng)經(jīng)站與農(nóng)技站。而對計劃經(jīng)濟時期成立的一些事業(yè)機構(gòu)，如農(nóng)機站、衛(wèi)生院等，應(yīng)隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，盡快將其推向市場。同時，要徹底清退編外人員和臨時工作人員，進一步挖掘節(jié)支潛力。三是要調(diào)整鄉(xiāng)鎮(zhèn)布局，擴大單個鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模，以減少鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理人員，降低公共支出成本，鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模也不是越大越有效益，關(guān)鍵是要“適當(dāng)”，以有利于促進當(dāng)?shù)厣鐣?jīng)濟發(fā)展為原則。

7、加大轉(zhuǎn)移支付力度，確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本財政能力。解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政問題，首先需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級眼睛向內(nèi)，增收節(jié)支、自力更生。但是，我們也應(yīng)該看到，由于這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展十分落后，單純依靠自身力量很難走出困境，外部的扶持和幫助是必要的。要在進一步完善縣鄉(xiāng)財政體制的基礎(chǔ)上，加大縣對鄉(xiāng)的轉(zhuǎn)移支付力度，使每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)都有履行職能所需的基本財力。

8、清理整頓上級部門的各種指令性支出。上級政府的達標升級活動和各種最低支出標準規(guī)定，實質(zhì)上是對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政自主權(quán)的干預(yù)，是不符合“權(quán)、責(zé)、利相統(tǒng)一”的分稅制基本精神的。上級部門應(yīng)該盡量減少類似的行政指令，對現(xiàn)行的不合理的達標升級活動和最低支出規(guī)定，要堅決予以取締；確需保留的，也要充分考慮鄉(xiāng)鎮(zhèn)實際及財政能力，進一步修改完善，避免“一刀切”。