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摘要:稅收政策是政府指導(dǎo)和誘導(dǎo)資源配置的一項重要經(jīng)濟(jì)政策，它在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整過程中發(fā)揮著重要的作用。我國目前的稅收政策在許多方面還不能完全適應(yīng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的要求，因此，必須通過對我國現(xiàn)行稅收政策的改進(jìn)和創(chuàng)新來推動經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和優(yōu)化：稅收政策主體應(yīng)按市場經(jīng)濟(jì)的要求制訂和實施稅收政策；弱化稅收收入目標(biāo)，保證稅收調(diào)控目標(biāo)（特別是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的稅收政策目標(biāo)）的實現(xiàn)；改革不利于經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和優(yōu)化機(jī)制形成的稅收政策及政策手段；推行以產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向為主，區(qū)域?qū)驗檩o的復(fù)式稅收優(yōu)惠政策等。

關(guān)鍵詞：經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)；稅收政策；稅收優(yōu)惠

一、稅收政策在經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整中的作用

我國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的基本目標(biāo)是通過深化改革，培育市場體系和市場主體，完善市場調(diào)節(jié)機(jī)制，形成經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)自我調(diào)整、自我轉(zhuǎn)換的機(jī)制。但是，在經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整過程中，政府的作用不可或缺。稅收政策是政府指導(dǎo)和誘導(dǎo)資源配置的重要經(jīng)濟(jì)政策之一，在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整過程中，稅收政策的作用具體表現(xiàn)在以下方面。

第一，稅收政策要保證市場機(jī)制對經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整基礎(chǔ)性作用的發(fā)揮。稅收政策最基礎(chǔ)的作用始終是作為生產(chǎn)要素自由流動的外部制度條件，對納稅人來說應(yīng)盡量減少除稅額和奉行成本之外的稅收成本，對征稅人（政府和稅務(wù)機(jī)關(guān)）來說應(yīng)盡量減少稅收的征收成本。此外，稅收政策還應(yīng)在糾正“市場失靈”方面發(fā)揮應(yīng)有的作用。

第二，采取鼓勵性的稅收政策，通過經(jīng)濟(jì)利益誘導(dǎo)生產(chǎn)要素的配置，實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)向預(yù)定目標(biāo)調(diào)整。鼓勵性稅收政策的作用主要體現(xiàn)在以下方面：（1）鼓勵研究與開發(fā)，發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，以信息化改造傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)。（2）鼓勵企業(yè)兼并聯(lián)合、資產(chǎn)重組，鼓勵企業(yè)集團(tuán)化和扶持中小企業(yè)發(fā)展，提高企業(yè)國際競爭力。（3）鼓勵投資于落后地區(qū)，發(fā)揮中西部地區(qū)的比較優(yōu)勢，實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展。（4）建立健全社會保障體系，以稅收為城鎮(zhèn)建設(shè)籌集資金，實施城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，實現(xiàn)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的良性互動。

第三，采取限制性稅收政策，抑制某些經(jīng)濟(jì)行為，輔助經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，實現(xiàn)社會福利最大化。比如：限制高能耗、高污染產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，限制某些與我國目前人均收入水平存在差距的高檔娛樂消費(fèi)行為等。

總之，稅收政策的作用在于通過中性的稅收政策促進(jìn)生產(chǎn)要素的自由流動，為經(jīng)濟(jì)主體的市場選擇創(chuàng)造公平的制度環(huán)境，通過鼓勵性和限制性的稅收政策促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的主動調(diào)整。

二、當(dāng)前我國稅收政策不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的表現(xiàn)

（一）當(dāng)前稅收政策不利于經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)自我調(diào)整、自我轉(zhuǎn)換機(jī)制的形成

1.1994年稅制改革時面對的宏觀經(jīng)濟(jì)形勢是通貨膨脹，表現(xiàn)為投資過熱，因此稅制改革側(cè)重于用重稅抑制投資，調(diào)控宏觀經(jīng)濟(jì)。為了達(dá)到此項目的，國家對增值稅的稅基和征稅范圍作了一定的限制。從稅基角度看，我國的增值稅是生產(chǎn)型增值稅，其結(jié)果是資本有機(jī)構(gòu)成高的企業(yè)增值稅稅收負(fù)擔(dān)一直較重，這導(dǎo)致各行業(yè)增值稅稅負(fù)不平等，扭曲了資源配置，使資源過多地流向資本有機(jī)構(gòu)成低的行業(yè)。從征收范圍角度看，我國對在本國境內(nèi)銷售、進(jìn)口貨物，提供加工、修理、修配勞務(wù)征收增值稅，而對在本國境內(nèi)提供增值稅征收范圍以外的勞務(wù)、轉(zhuǎn)讓無形資產(chǎn)和銷售不動產(chǎn)征收營業(yè)稅。由于大部分的勞務(wù)被排除在增值稅征收范圍之外，增值稅鏈條不完整，其“中性”作用并沒有發(fā)揮出來。隨著信息時代的到來，無形資產(chǎn)和勞務(wù)在公司經(jīng)營中的作用越來越重要，公司要消耗大量的勞務(wù)，但對勞務(wù)征收的營業(yè)稅并不能作為勞務(wù)使用者的進(jìn)項稅額來抵扣。知識密集型或技術(shù)密集型企業(yè)會因為增值稅不廣泛的征收范圍而承擔(dān)較重的稅負(fù)?？梢?，我國當(dāng)前的稅制不利于產(chǎn)業(yè)重心向資本密集型或技術(shù)密集產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，這不利于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。

我國稅制抑制投資的另一措施是通過企業(yè)所得稅實施的，即通過限制可扣除性的費(fèi)用來高估應(yīng)稅利潤，以減少企業(yè)稅后利潤抑制投資。費(fèi)用不能在應(yīng)稅所得中扣除，致使稅后利潤不能完全體現(xiàn)企業(yè)的經(jīng)營成果，企業(yè)要達(dá)到預(yù)定盈利目標(biāo)所付出的成本因為企業(yè)所得稅的存在而加大，這可能會使企業(yè)改變經(jīng)營方向。例如，計稅工資制較低的標(biāo)準(zhǔn)工資扣除不鼓勵企業(yè)引進(jìn)高素質(zhì)人才，實現(xiàn)向技術(shù)密集型企業(yè)的轉(zhuǎn)變。

2.地方市場分割的存在使要素難以在全國范圍內(nèi)自由流動，不利于確定地區(qū)比較優(yōu)勢，更不利于實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)和培育企業(yè)的市場意識和競爭能力。而地方市場分割的重要根源則是分稅制的不合理性。另外中央和地方劃分財權(quán)的標(biāo)準(zhǔn)不是按事權(quán)財權(quán)一一對應(yīng)原則來確定的，再加上當(dāng)前政治體制的某些不合理環(huán)節(jié)，使得地方政府片面追求短期的地方利益，推行地方保護(hù)主義，人為地造成地方市場分割。此問題的存在阻礙了經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)自我調(diào)整、自我轉(zhuǎn)換機(jī)制的形成。

（二）稅收政策缺少對產(chǎn)業(yè)組織結(jié)構(gòu)調(diào)整的支持

1.缺乏實現(xiàn)企業(yè)集團(tuán)化的稅收政策。除了源于分稅制不合理的地方市場分割使要素不能實現(xiàn)跨地區(qū)、跨行業(yè)、跨部門自由流動，阻礙資產(chǎn)重組外，另一個不利于企業(yè)集團(tuán)化的因素是缺乏完善的社會保障制度。沒有完善的社會保障制度使勞動力流動風(fēng)險難以化解，勞動力傾向于滯留于原來的企業(yè)，企業(yè)為解決冗員問題困難重重。社會保障資金以收費(fèi)形式而不是以稅收形式征集，權(quán)威性、強(qiáng)制性不足，拖欠現(xiàn)象嚴(yán)重，社會保障體系建設(shè)得不到及時充足的資金支持。

2.缺乏支持小企業(yè)發(fā)展的稅收政策。小企業(yè)在科技創(chuàng)新、吸納勞動力等方面發(fā)揮著巨大的作用。小企業(yè)的特點(diǎn)和作用決定了政府應(yīng)采用一定的金融、財政（包括稅收）等政策扶持其發(fā)展。但我國目前卻沒有支持小企業(yè)發(fā)展的專門稅收政策?，F(xiàn)行稅法規(guī)定：對于年應(yīng)納稅所得額在3萬元（含3萬元）以下的企業(yè)，減按18%的稅率征收企業(yè)所得稅；對于年應(yīng)納稅所得額在3萬元以上10萬元以下（含10萬元）的企業(yè)，減按27%的稅率征稅。此規(guī)定的對象并非是全部小企業(yè)而只是盈利少的企業(yè)，這會誘使企業(yè)避稅。這種以應(yīng)納稅所得額，而非企業(yè)規(guī)模為標(biāo)準(zhǔn)判定適用稅率的做法，不利于小企業(yè)的發(fā)展。營業(yè)稅優(yōu)惠也存在同樣的問題。

（三）中觀稅負(fù)結(jié)構(gòu)與經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整方向不符

理論上講，要快速發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)應(yīng)有較優(yōu)惠的輕稅政策相配合?？墒俏覈壳叭齻€產(chǎn)業(yè)的實際稅負(fù)率分布并不符合這一理論。如表1所示，1996年第三產(chǎn)業(yè)稅收負(fù)擔(dān)率大大高于第一產(chǎn)業(yè)，也高于第二產(chǎn)業(yè)。

同時，第三產(chǎn)業(yè)的稅收負(fù)擔(dān)逐年上升，而第二產(chǎn)業(yè)則逐年下降。從稅負(fù)方面來說，相對其它產(chǎn)業(yè)，對第三產(chǎn)業(yè)的重稅政策，與大力發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)的宏觀經(jīng)濟(jì)政策是矛盾的。

表2中列出的部分產(chǎn)業(yè)的“兩稅”稅收負(fù)擔(dān)率中，基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)較高，而輕工業(yè)和商業(yè)則低的多。主要行業(yè)中與產(chǎn)業(yè)政策意圖相左的稅負(fù)分布狀況反映出稅收政策未能及時根據(jù)產(chǎn)業(yè)政策進(jìn)行調(diào)整，形成一定程度的偏離。

（四）稅收優(yōu)惠政策手段單一，產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向薄弱，對技術(shù)改造和科技創(chuàng)新的激勵作用不足

稅收優(yōu)惠可分為稅率式優(yōu)惠和稅基式優(yōu)惠。稅率式優(yōu)惠以降低稅率的形式存在（免稅可視為零稅率的稅率式優(yōu)惠），而稅基式優(yōu)惠內(nèi)容較多，主要包括加速折舊、稅前列支（扣除）、投資抵免等方式。我國稅收優(yōu)惠（1）的主要形式是稅率式優(yōu)惠，稅基式優(yōu)惠較少且力度不夠。

稅收優(yōu)惠政策的目標(biāo)不明確，產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向作用差。主要表現(xiàn)為：（1）以區(qū)域作為界定稅收優(yōu)惠對象的依據(jù)，急需稅收政策扶持的西部地區(qū)并沒有得到足夠的稅收優(yōu)惠。（2）以資金來源作為劃分稅收優(yōu)惠對象的依據(jù)，使內(nèi)、外資企業(yè)面對不同的企業(yè)所得稅待遇。（3）以所有制作為劃分稅收優(yōu)惠對象的依據(jù)。由于企業(yè)享受的稅收優(yōu)惠政策受到多重條件的限制，企業(yè)資源難以按照產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向進(jìn)行配置，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)難以向預(yù)定方向調(diào)整。

科技創(chuàng)新是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的核心內(nèi)容。稅收優(yōu)惠政策對科技創(chuàng)新應(yīng)發(fā)揮一種基礎(chǔ)性的激勵作用，但現(xiàn)實中稅收優(yōu)惠政策只起到了“錦上添花”的作用，一是稅收優(yōu)惠政策的重點(diǎn)是對科技創(chuàng)新成果的獎勵，而非對科學(xué)研究和中試過程的支持，同時對轉(zhuǎn)化階段的支持也不夠；二是稅收優(yōu)惠政策偏重于新建高科技企業(yè)，而忽略了傳統(tǒng)企業(yè)的技術(shù)改造與創(chuàng)新，使高技術(shù)和高科技產(chǎn)業(yè)的發(fā)展成為空中樓閣。

（五）稅收收入目標(biāo)與稅收政策的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整目標(biāo)之間存在矛盾

我國稅收收入中采用比例稅率的流轉(zhuǎn)稅占絕對比重，說明稅制的累進(jìn)性不太強(qiáng)。按理論分析，稅收收入對GDP的彈性系數(shù)應(yīng)大致維持在1左右。但是通過實證考察我國歷年來GDP與稅收收入的資料（見表4），可以看到與以上理論分析相悖的結(jié)論：1994～1996年間，經(jīng)濟(jì)增長速度很快，但彈性系數(shù)卻一直低于1；1997～2000年間，經(jīng)濟(jì)增長速度放慢，彈性系數(shù)卻快速拉升至2左右，1999年甚至達(dá)到了3.37.

這種現(xiàn)象出現(xiàn)的重要原因之一是指令性稅收計劃的存在。指令性稅收計劃的弊端在于：一是稅收計劃的編制存在問題。我國的稅收計劃編制和分配一直采用“基數(shù)×系數(shù)+特殊因素”的方法，稅收計劃任務(wù)逐年加碼。二是稅收計劃過于剛性，靈活性差。在我國，稅收收入是各級政府執(zhí)政業(yè)績的主要考核指標(biāo)，允許財政超支但不允許短收，并且更為嚴(yán)重的是稅收計劃在執(zhí)行的過程中還存在層層追加任務(wù)的情況，這使得稅務(wù)部門疲于應(yīng)付收入任務(wù)，而執(zhí)行稅法、落實經(jīng)濟(jì)調(diào)控的職能難以貫徹。在不發(fā)生稅制調(diào)整的情況下，完成任務(wù)的地方就可以“藏富于納稅人”，不能做到應(yīng)收盡收，完不成任務(wù)的地方便會發(fā)生“寅吃卯糧”、征“過頭稅”的現(xiàn)象。

指令性稅收計劃歪曲了稅法利用稅收促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的意圖。稅收脫離經(jīng)濟(jì)狀況的獨(dú)立發(fā)展，篡改了市場形成和稅法修正過的稅后受益的部門分布狀態(tài)。更進(jìn)一步，由于指令性稅收計劃的存在，各地區(qū)形成了不均衡的中觀稅負(fù)分布。地區(qū)間稅負(fù)水平的不統(tǒng)一引起資源低效率流動，容易導(dǎo)致地區(qū)分割，不利于全國統(tǒng)一大市場的形成。受此影響，市場經(jīng)濟(jì)中產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)自行調(diào)整、自行轉(zhuǎn)換機(jī)制也難以成熟。三、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的稅收政策的改革與創(chuàng)新

（一）稅收政策主體應(yīng)按市場經(jīng)濟(jì)的要求制訂和實施稅收政策

稅收政策是通過稅法表現(xiàn)出來的，為了保證稅收政策的合理化，首先，應(yīng)改進(jìn)立法授權(quán)制度。全國人民代表大會應(yīng)在一個確定的時間內(nèi)對授權(quán)行政機(jī)關(guān)制定的行政法規(guī)、地方性法規(guī)等進(jìn)行評價，對達(dá)到要求的行政法規(guī)及時上升為法律，消除立法主體與執(zhí)法主體一體化現(xiàn)象的長期存在，增加稅法的權(quán)威性。其次，根據(jù)《立法法》規(guī)范稅法的立法程序。法律是人民意志的反映，代表公眾利益，所以稅收政策的制訂要堅持平等原則，即使是歧視性的稅收政策，其前提應(yīng)該是能增進(jìn)全社會的福利，而不應(yīng)是某些利益集團(tuán)的福利。這要求稅收政策的制訂要民主化——充分聽取來自各部門、各地區(qū)、政策執(zhí)行單位和人民群眾的意見，并公開制訂過程，防止集團(tuán)利益的產(chǎn)生。

一項科學(xué)的稅收政策，如果沒有一個有效率的守法的稅收政策執(zhí)行主體——稅收機(jī)關(guān)的貫徹執(zhí)行也難以取得好的效果，所以稅務(wù)機(jī)關(guān)的正確執(zhí)法是稅收政策發(fā)揮作用的保證。為了保證促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的稅收政策的效果，就應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)法，加強(qiáng)征管，但不能就征管論征管，還應(yīng)做一些其它工作，比如，修正和改變影響稅收執(zhí)法和征管的因素（如稅收計劃等）和加強(qiáng)司法監(jiān)督。

（二）弱化稅收收入目標(biāo)，保證稅收調(diào)控目標(biāo)（特別是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的稅收政策目標(biāo)）的實現(xiàn)

弱化稅收收入目標(biāo)的關(guān)鍵就是改革指令性的稅收計劃，主要建議如下：（1）改指令性稅收計劃為指導(dǎo)性稅收計劃，尤其是稅收計劃不能硬化為任務(wù)，其關(guān)鍵是將稅務(wù)機(jī)關(guān)的考核標(biāo)準(zhǔn)由收入改為執(zhí)法水平。（2）實行零基稅收計劃。零基稅收計劃的主要特點(diǎn)是取消基數(shù)在計劃編制和分配中的基礎(chǔ)作用完全以經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和稅收法律、法規(guī)為依據(jù)，重新編制每個年度的稅收計劃。從效果來看，零基稅收計劃優(yōu)于基數(shù)法中的稅收負(fù)擔(dān)率法。零基稅收計劃的編制必須以科學(xué)的稅收預(yù)測為基礎(chǔ)，為此必須在稅務(wù)系統(tǒng)內(nèi)部建立健全稅收預(yù)測機(jī)構(gòu)。

指導(dǎo)性的以稅收負(fù)擔(dān)率法編制的稅收計劃或零基稅收計劃的目的是使稅收計劃與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)，同時有利于實行依法征稅，確定稅收收入目標(biāo)的恰當(dāng)位置，完整、準(zhǔn)確地貫徹稅收政策。

（三）促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的稅收政策手段的改革與創(chuàng)新

1.改革不利于經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)自動調(diào)節(jié)和優(yōu)化機(jī)制形成的稅收政策。

促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的稅收政策的目標(biāo)首先是為各行業(yè)的發(fā)展創(chuàng)造一個“水平競技場”，保證同類企業(yè)公平稅負(fù)，維護(hù)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)自我調(diào)節(jié)和優(yōu)化機(jī)制的運(yùn)行，實現(xiàn)優(yōu)勝劣汰。因此，必須消除和改革阻礙經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的稅收政策。

——改革增值稅制度。第一，盡快實現(xiàn)由“生產(chǎn)型”增值稅向“消費(fèi)型”增值稅的轉(zhuǎn)變，以減少稅收對整個社會資源配置的扭曲，鼓勵產(chǎn)業(yè)重點(diǎn)向技術(shù)密集型和資本密集型產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。第二，盡快拓展增值稅的覆蓋范圍，完善增值稅鏈條，進(jìn)一步發(fā)揮其中性作用。當(dāng)前應(yīng)將建筑業(yè)、交通運(yùn)輸業(yè)和其它與企業(yè)經(jīng)營密切相關(guān)提供勞務(wù)（如廣告、技術(shù)和無形資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓）的部門納入增值稅的征收范圍，以解決由于企業(yè)投入不同而導(dǎo)致的稅負(fù)不公平問題。第三，擴(kuò)大一般納稅人的范圍，以解決當(dāng)前一些小規(guī)模納稅人遇到的一些特殊問題。

——改革企業(yè)所得稅制度。按外資企業(yè)所得稅法標(biāo)準(zhǔn)改革現(xiàn)有企業(yè)所得稅法，統(tǒng)一內(nèi)外資企業(yè)所得稅，特別是應(yīng)廢除計稅工資制，放寬對其它費(fèi)用或基金的稅前扣除，讓稅后利潤更能反映企業(yè)的經(jīng)營成果，激勵企業(yè)的發(fā)展。如果考慮到收入因素和會計核算水平因素暫不廢除計稅工資制的話，則應(yīng)適當(dāng)提高計稅工資標(biāo)準(zhǔn)的數(shù)額，以促進(jìn)企業(yè)引進(jìn)人才，進(jìn)行科技創(chuàng)新和技術(shù)改造。

——改革消費(fèi)稅。與當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)形勢相比，消費(fèi)稅的部分稅目有些過時，而應(yīng)當(dāng)征收消費(fèi)稅的一些勞務(wù)或產(chǎn)品卻遲遲沒被納入征收范圍。對此，第一，廢除過時稅目，如工業(yè)酒精、醫(yī)用酒精、護(hù)膚護(hù)發(fā)品、輪胎等。第二，新增稅目。有些產(chǎn)品或勞務(wù)如桑拿浴、高爾夫球、夜總會服務(wù)等已達(dá)到了甚至大大超過了消費(fèi)稅調(diào)節(jié)的標(biāo)準(zhǔn)，為了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的健康發(fā)展，應(yīng)對其征收消費(fèi)稅。

——改革與建筑業(yè)和房地產(chǎn)業(yè)相關(guān)的稅收。在將建筑業(yè)和房地產(chǎn)業(yè)納入增值稅征收范圍后，土地增值稅與增值稅會發(fā)生重復(fù)征稅。土地增值稅的存在不利于房地產(chǎn)開發(fā)和交易，應(yīng)考慮廢除土地增值稅。契稅和印花稅也有重復(fù)之嫌，建議合并，以促進(jìn)房地產(chǎn)交易的進(jìn)行。房產(chǎn)稅和城市房產(chǎn)稅是對房產(chǎn)的價值或租金征稅，而房產(chǎn)中包括地產(chǎn)的價值，同時租金是房產(chǎn)價值的現(xiàn)金流，自然也包含地產(chǎn)的價值，而另外一個稅種——城鎮(zhèn)土地使用稅恰好是對土地征稅，所以兩個稅種有重復(fù)征稅現(xiàn)象，建議協(xié)調(diào)兩者關(guān)系，通過改革，降低房地產(chǎn)成本，刺激房地產(chǎn)消費(fèi)，促進(jìn)房地產(chǎn)和建筑業(yè)的發(fā)展。

——改革現(xiàn)行分稅制下的稅收返還機(jī)制，盡快建立中央對地方的一般性轉(zhuǎn)移支付機(jī)制。按照中央和地方事權(quán)量化后的比例，通過一般性轉(zhuǎn)移支付機(jī)制，在中央和地方之間劃分財力，滿足各地執(zhí)行事權(quán)的需要，以期達(dá)到全國各地公共服務(wù)水平一致。為此就必須改革稅收返還機(jī)制，淡化地方收入與地方產(chǎn)值的聯(lián)系，打破地方市場分割，促進(jìn)要素自由流動。

2.改革與產(chǎn)業(yè)組織有關(guān)的稅收政策。

建立健全社會保障制度是進(jìn)行經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的基礎(chǔ)條件之一。當(dāng)前我國社會保障制度面臨的主要問題之一就是社會保障費(fèi)拖欠嚴(yán)重。借鑒國外經(jīng)驗，我國應(yīng)開征社會保障稅，由企業(yè)和職工共同負(fù)擔(dān)，以保證社會保障資金的及時收繳。但是，社會保障稅的開征只能保證收入及時入庫，卻難以解決社會保障基金入不敷出的問題，解決此問題還得依靠其它措施，如出售部分國有資產(chǎn)或國有股份減持等。社會保障制度的完善有利于資產(chǎn)重組和企業(yè)兼并聯(lián)合，實現(xiàn)企業(yè)集團(tuán)化，同時也可促進(jìn)國有企業(yè)進(jìn)行結(jié)構(gòu)調(diào)整。

為了促進(jìn)小企業(yè)的發(fā)展，應(yīng)將現(xiàn)行企業(yè)所得稅按應(yīng)稅所得額劃分適用稅率的做法，改為按企業(yè)組織類型決定稅率，為小企業(yè)專門設(shè)立一檔低稅率，小企業(yè)不論應(yīng)稅所得額的高低均適用低稅率。同時由于目前小企業(yè)的判定標(biāo)準(zhǔn)為產(chǎn)值、產(chǎn)量等指標(biāo)，不包括雇傭人員數(shù)量標(biāo)準(zhǔn)，為鼓勵小企業(yè)吸納勞動力，建議修訂小企業(yè)的判斷標(biāo)準(zhǔn)。

3.確立以產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向為主，區(qū)域?qū)驗檩o的復(fù)式稅收優(yōu)惠政策。

我國的稅收優(yōu)惠政策主要是稅率式優(yōu)惠（包括免稅），較少運(yùn)用稅基式優(yōu)惠政策，特別是加速折舊、稅前列支（扣除）、投資抵免、稅收信貸技術(shù)開發(fā)基金等方式。“工業(yè)化國家和發(fā)展中國家的經(jīng)驗都表明，廣泛的稅收激勵措施（如免稅期和公司稅率的降低）是成本很高的促進(jìn)投資的方法”，但“在激勵投資政策中，目標(biāo)定位于機(jī)器設(shè)備以及研究與開發(fā)等新投資且提供預(yù)先激勵的選擇性稅收激勵具有成本效率”（2）。而且實踐中西方國家的稅收優(yōu)惠政策也正在從側(cè)重于稅后優(yōu)惠的稅率式優(yōu)惠向側(cè)重于稅前優(yōu)惠的稅基式優(yōu)惠發(fā)展演變，其原因是稅基式優(yōu)惠總能充分調(diào)動企業(yè)從事科研及技術(shù)開發(fā)和增加投入的積極性，有助于增加其資金來源，充分體現(xiàn)出政府對科技創(chuàng)新的基礎(chǔ)推動作用。因此，我國的稅收優(yōu)惠應(yīng)努力實現(xiàn)由稅率式優(yōu)惠為主向稅基式優(yōu)惠為主的轉(zhuǎn)變。當(dāng)前已有的一些稅基式優(yōu)惠（如加速折舊）運(yùn)用范圍較小，力度不夠，今后應(yīng)面向高科技企業(yè)和科技改造的企業(yè)縮短折舊年限，提高折舊率，加快資金回流速度，加快其發(fā)展。

要發(fā)揮優(yōu)惠政策的產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向作用應(yīng)做好兩件事：一是明確稅收優(yōu)惠的效力范圍。稅收優(yōu)惠政策應(yīng)在其能充分發(fā)揮作用的領(lǐng)域內(nèi)起作用，那些不適宜稅收優(yōu)惠政策的領(lǐng)域應(yīng)交由財政支出政策來調(diào)控。為此；我們應(yīng)該清理當(dāng)前稅收優(yōu)惠政策中效果不明顯、漏洞較大且易引起稅收套利行為的稅收優(yōu)惠政策，如對福利企業(yè)、高等學(xué)校后勤實體的稅收優(yōu)惠政策。二是簡化和明確當(dāng)前經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整主線中稅收優(yōu)惠政策“以產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向為主，區(qū)域?qū)驗檩o”的目標(biāo)，使全國的稅收政策系統(tǒng)化、條理化，廢除對享受稅收優(yōu)惠所規(guī)定的無謂限制，如區(qū)域限制、資金來源限制、所有制限制、盈虧限制等，保證凡是符合產(chǎn)業(yè)政策的企業(yè)均能享受稅收優(yōu)惠待遇。對高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)和能源、交通、重要原材料、農(nóng)業(yè)開發(fā)項目、技術(shù)過硬競爭性強(qiáng)的出口產(chǎn)品項目給予必要的稅收優(yōu)惠。

在產(chǎn)業(yè)為主導(dǎo)的前提下，稅收優(yōu)惠政策重心應(yīng)從東部向西部轉(zhuǎn)移，配合西部大開發(fā)戰(zhàn)略的實現(xiàn)，并且東西部優(yōu)惠方式可以根據(jù)情況不同而有所差異。東部沿海地區(qū)經(jīng)濟(jì)經(jīng)過一段時間的發(fā)展之后已具備了相當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)總量，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)在原來基礎(chǔ)上的升級顯得尤為重要，科技創(chuàng)新和技術(shù)進(jìn)步應(yīng)成為其優(yōu)惠目標(biāo)，所以宜采用稅基優(yōu)惠，其效果會更好。中西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較差，當(dāng)前應(yīng)側(cè)重于對其增量結(jié)構(gòu)的調(diào)整，保證新增投資能保持一個良好的結(jié)構(gòu)，所以，稅收優(yōu)惠采用較長時間的稅率優(yōu)惠（包含免稅）會更有利于吸引投資，并在新增投資中實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整。

我國企業(yè)科技創(chuàng)新的稅收優(yōu)惠政策也應(yīng)進(jìn)一步改革。第一，鼓勵企業(yè)加大科技研究和開發(fā)方面的投入已是當(dāng)前發(fā)達(dá)國家稅收優(yōu)惠政策的重點(diǎn)，我國對企業(yè)科技創(chuàng)新的稅收優(yōu)惠重點(diǎn)也應(yīng)從對企業(yè)、科技成果的優(yōu)惠轉(zhuǎn)向?qū)萍佳芯俊⒅性嚭娃D(zhuǎn)化過程的支持。增加R＆D費(fèi)用扣除、加速折舊、提取科技開發(fā)基金、稅收抵免等都是可采用的方法。另外，為了促進(jìn)科技成果的轉(zhuǎn)化，對風(fēng)險基金的經(jīng)營者和投資者應(yīng)當(dāng)實行優(yōu)惠。第二，放寬科技創(chuàng)新稅收優(yōu)惠政策的范圍，擴(kuò)大優(yōu)惠額度。除了軟件業(yè)和大規(guī)模集成電路等高科技企業(yè)外，生物制藥、化學(xué)制藥、新材料、生物工程、基因工程、光電工程等新科技行業(yè)都應(yīng)劃入稅收優(yōu)惠的范圍甲。

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