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一、社會主義市場經(jīng)濟條件下公共財政職能的理論與實際問題

(一)確立我國目前公共財政職能的理論依據(jù)

1.財政職能是由財政本質(zhì)決定的。只有回答財政是什么,才能明確它應(yīng)該干什么,即它所承擔(dān)的基本職責(zé)、活動范圍和運行方式等問題。改革開放以來,隨著財政改革的不斷深化,經(jīng)過理論界和財經(jīng)界的共同努力,財政理論取得了長足的發(fā)展,基本上適應(yīng)了轉(zhuǎn)型、創(chuàng)建社會主義公共財政理論體系的要求。在緊緊結(jié)合中國經(jīng)濟改革的實際,借鑒西方公共財政的理論和實踐經(jīng)驗,對政府與市場的關(guān)系、發(fā)展市場經(jīng)濟必然要實行公共財政模式以及突出強調(diào)市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用等重大問題上,取得了基本的共識。這些都對重新加深對財政本質(zhì)的認(rèn)識,提供有利的條件。在我國建立公共財政,已成為共識,轉(zhuǎn)變政府職能問題已做出相應(yīng)決定,體現(xiàn)了從現(xiàn)實國情出發(fā)。很多專家學(xué)者也認(rèn)識到,我國建立公共財政,不僅要矯正市場失靈,同時還要培育市場、彌補市場發(fā)育不健全出現(xiàn)的“市場殘缺”,不僅要通過相應(yīng)的經(jīng)濟和法律手段調(diào)解收入分配、解決社會分配的不公問題,還要在生產(chǎn)流通領(lǐng)域加大對基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施的財政投入,推進國有企業(yè)改革,提高經(jīng)濟效率,保持國民經(jīng)濟持續(xù)、穩(wěn)定、健康發(fā)展。在《領(lǐng)導(dǎo)干部財政知識讀本》中,把財政這一經(jīng)濟范疇的定義概括為:“財政,也叫國家財政。是以國家為主體,通過政府的收支活動,集中一部分社會資源,用于履行政府職能和滿足社會公共需要的經(jīng)濟活動?！睂ω斦举|(zhì)的這一代表性認(rèn)識,是探討財政職能的根本依據(jù)。

2.借鑒吸收現(xiàn)代公共財政理論。既然我們國家已明確把發(fā)展市場經(jīng)濟,建立符合我國市場經(jīng)濟環(huán)境的公共財政體制作為改革的目標(biāo)模式,即理所當(dāng)然地應(yīng)該認(rèn)真學(xué)習(xí)、借鑒西方公共財政理論,為界定轉(zhuǎn)型時期的財政職能提供理論依據(jù)。實際上,我國財政理論界和實際部門在這方面已經(jīng)做了很大努力,取得了很大成就。諸如在強調(diào)財政在資源配置中應(yīng)發(fā)揮的職能作用,正確界定政府與市場的關(guān)系等重大問題上基本上取得了共識,一些相應(yīng)的措施已付諸實施。

3.依據(jù)轉(zhuǎn)型理論和政策探討現(xiàn)階段財政職能。轉(zhuǎn)型的理論,也是來源于西方。二戰(zhàn)以后,世界各國在推進工業(yè)化和現(xiàn)代化經(jīng)濟發(fā)展過程中,社會體制都經(jīng)歷了轉(zhuǎn)型,表現(xiàn)出謀求共同發(fā)展的趨勢,又呈現(xiàn)出多元化轉(zhuǎn)型模式。在總結(jié)世界各國各種轉(zhuǎn)型方式的經(jīng)驗教訓(xùn)的基礎(chǔ)上,依據(jù)我國的國情,我們黨采取漸進的轉(zhuǎn)型模式,穩(wěn)步推進改革開放,經(jīng)歷了20多年的艱苦努力,確立了有中國特色的社會主義市場經(jīng)濟的基本框架,社會經(jīng)濟得到巨大發(fā)展,人民生活得到明顯改善。但從生產(chǎn)力發(fā)展的角度看,我國經(jīng)濟轉(zhuǎn)型,本質(zhì)上又是在近代工業(yè)化遠(yuǎn)沒有完成的條件下,超越階段,合二為一地走向現(xiàn)代化社會轉(zhuǎn)型,包含著既要完成工業(yè)現(xiàn)代化,又要實現(xiàn)現(xiàn)代化的雙重目標(biāo)的轉(zhuǎn)型。由此又規(guī)定了我國社會的轉(zhuǎn)型,同時又要推進文明轉(zhuǎn)型和體制轉(zhuǎn)型。所謂文明轉(zhuǎn)型,就是要完成農(nóng)業(yè)社會向工業(yè)社會以至更快地進入現(xiàn)代信息社會的轉(zhuǎn)型;體制轉(zhuǎn)型是指適應(yīng)現(xiàn)代社會生產(chǎn)力發(fā)展,在堅持和完善社會主義制度的前提下,完成從傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟體制向社會主義市場經(jīng)濟體制的轉(zhuǎn)型。隨著市場經(jīng)濟的深入發(fā)展,也勢必要規(guī)范政府行為和界定政府與市場等重大分配關(guān)系,在市場對資源配置起基礎(chǔ)性作用的程度越來越增強的條件下,公共財政應(yīng)承擔(dān)矯正市場失靈和彌補市場缺陷的職能作用就越來越明顯。由此可見,建立公共財政是轉(zhuǎn)型社會結(jié)構(gòu)變遷的必然結(jié)果,又是形成新的社會結(jié)構(gòu)框架的支撐,它的發(fā)展必然以促進微觀經(jīng)濟主體的發(fā)展與保持活力為先決條件。我們應(yīng)該看到,轉(zhuǎn)型是一個長期的歷史過程,這正如黨的初級階段理論所一再強調(diào)的。這一過程,既是計劃經(jīng)濟特征逐漸消退的過程,又是市場經(jīng)濟因素不斷成長的過程,新舊交替,此消彼長,不同于健全的市場經(jīng)濟。因此必須從這一過程的特殊性出發(fā)來促進公共財政的發(fā)展,用現(xiàn)實的觀念來探索這一過程中財政職能所表現(xiàn)出的特殊性。

(二)對我國公共財政職能的基本認(rèn)識

對于我國公共財政的基本職能,理論界曾有過不同意見,有人提倡三職能說,即資源配置職能、收入分配職能和調(diào)控經(jīng)濟職能;也有人提倡四職能說,即在上面所述三個職能上再增加監(jiān)督管理職能。本人更贊成四職能說,尤其在經(jīng)濟轉(zhuǎn)型過程中,強調(diào)財政的監(jiān)督管理職能更有其特殊意義。財政的監(jiān)督職能不同于審計監(jiān)督,審計監(jiān)督是一種事后行為,而財政的監(jiān)督職能卻能夠監(jiān)督整個過程;財政監(jiān)督也不同于法律監(jiān)督,它是一種行政監(jiān)督。

1.資源配置職能。財政的資源配置職能,主要是將一部分社會資源集中起來,形成財政收入,然后通過財政支出分配活動,由政府提供公共物品或服務(wù),引導(dǎo)社會資金的流向,彌補市場的缺陷,最終實現(xiàn)全社會資源配置效率的最優(yōu)狀態(tài)。財政資源配置職能的范圍大小應(yīng)由政府的職能范圍來確定,是市場配置無效而又是社會需要的公共物品和勞務(wù)。

2.收入分配職能。收入分配職能是指政府收支活動對各個社會成員收入在社會財富中所占份額施加影響,以實現(xiàn)收入分配公平的目標(biāo),這是財政與生俱來的一項職能,不過在不同歷史階段分配的內(nèi)容和形式會有所不同。在計劃經(jīng)濟條件下,財政收支活動的突出特征是高度集中,統(tǒng)收統(tǒng)支,政府包攬過多,存在大量越位與缺位的問題,而在市場經(jīng)濟條件下,財政分配活動主要應(yīng)集中在公共需要的范圍里,這是財政職能的一個重大的轉(zhuǎn)變。

3.經(jīng)濟穩(wěn)定發(fā)展職能。在市場經(jīng)濟中,由于市場機制的自發(fā)作用,不可避免地造成經(jīng)濟的波動,社會總需求與總供給的失衡、通貨膨脹、失業(yè)、經(jīng)濟危機是經(jīng)常發(fā)生的,這也需要政府通過財政手段對市場進行干預(yù)和調(diào)節(jié),以維持生產(chǎn)、就業(yè)和物價的穩(wěn)定。因此,經(jīng)濟穩(wěn)定發(fā)展就成為財政的基本職能之一。在經(jīng)濟轉(zhuǎn)型階段,這方面的作用顯得更為突出。西方經(jīng)濟理論認(rèn)為,財政的穩(wěn)定發(fā)展功能有兩個方面,一是自動穩(wěn)定器的作用,另一個是作為宏觀經(jīng)濟調(diào)控的政策工具作用。具體到我國的實際情況,財政調(diào)控經(jīng)濟的實現(xiàn)方式應(yīng)有四種:一是針對經(jīng)濟發(fā)展的不同時期,分別采取不同的財政政策,實現(xiàn)社會總供給和總需求的基本平衡。當(dāng)經(jīng)濟下滑時,社會總需求不足,采取擴張性的財政政策,增加財政支出,減少稅收,刺激總需求的擴大;當(dāng)經(jīng)濟膨脹時,社會總需求過度,采取緊縮性的財政政策,減少財政支出,增加稅收,抑制總需求。二是通過發(fā)揮累進的個人所得稅等制度的“內(nèi)在穩(wěn)定器”作用,協(xié)助穩(wěn)定經(jīng)濟。三是通過財政投資和補貼等,加快企業(yè)、能源、交通運輸?shù)裙苍O(shè)施和基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展,為經(jīng)濟發(fā)展提供良好的基礎(chǔ)和環(huán)境。四是逐步增加治理污染、生態(tài)保護以及文教、衛(wèi)生等方面的支出。

4.監(jiān)督管理職能。在財政的資源配置、收入分配和經(jīng)濟穩(wěn)定發(fā)展的各項職能中,都隱含了監(jiān)督管理的職能,那么為什么還單獨列為一項職能呢?在市場經(jīng)濟條件下,尤其是轉(zhuǎn)型時期,由于利益主體的多元化、經(jīng)濟決策的分散性、市場競爭的自發(fā)性和排他性,某些舊體制還在起作用,新體制還不健全,漏洞很多,資產(chǎn)流失、損失浪費、侵占挪用、貪污腐敗問題大量存在,放松財政的監(jiān)督和管理是不行的。財政監(jiān)督管理職能的內(nèi)容主要應(yīng)包括:一是通過對宏觀經(jīng)濟運行的監(jiān)督管理,跟蹤、監(jiān)督宏觀經(jīng)濟運行指標(biāo),及時反饋信息,發(fā)出預(yù)警信號,為國家宏觀調(diào)控提供決策依據(jù),從而為經(jīng)濟正常運行創(chuàng)造良好的市場環(huán)境。二是通過對微觀經(jīng)濟運行的監(jiān)督管理,規(guī)范經(jīng)濟秩序,主要是建立健全和嚴(yán)格執(zhí)行財政、稅收、會計法規(guī),為市場競爭提供基本的規(guī)則,保護正當(dāng)?shù)氖袌龈偁?同時嚴(yán)肅財經(jīng)紀(jì)律,依法治稅,依法理財,保證國家財政收入。三是通過對國有資產(chǎn)營運的監(jiān)督管理,主要是實施價值形式的監(jiān)督管理,在搞活搞好國有企業(yè)的同時,實現(xiàn)國有資產(chǎn)的保值和增值。四是通過對財政工作自身的監(jiān)督管理,不斷提高財政分配效益和財政管理水平。

二、探討財政職能問題應(yīng)注意以下幾個方面

首先,財政職能是財政區(qū)別于其他經(jīng)濟范疇的重要標(biāo)志之一,是規(guī)范財政活動的基本準(zhǔn)則。概括地說,財政是以政府為主體的分配活動,也就是通過政府的收支活動,通過征稅、舉債以及收取各種規(guī)費、使用費等途徑集中一部分社會資源,用以實現(xiàn)政府職能和滿足社會公共需要的經(jīng)濟活動。這就是財政范疇與其他任何經(jīng)濟范疇的主要區(qū)別之處,從而為研究界定社會主義公共財政的職能范圍提供了客觀依據(jù)。

其次,財政職能是實現(xiàn)政府職能的重要手段。財政是隨著國家的產(chǎn)生和發(fā)展而產(chǎn)生和發(fā)展的。我國主流派財政理論稱財政為“國家財政”,公共財政理論把財政稱作“政府財政”,在這一點上認(rèn)識是一致的。那就是說,財政是與國家密切相連的,財政職能須依據(jù)政府職能來確定,研究財政職能需要從這一點出發(fā)。

第三,實行公共財政模式的國家,財政職能有共性的一面,但又必須從各自國家的國情出發(fā),表現(xiàn)出各自不同的特征。即使在西方市場經(jīng)濟國家里,都實行公共財政模式,也都是從本國實際情況出發(fā),有各自的具體特征,何況在我們這樣一個從長期計劃經(jīng)濟轉(zhuǎn)向市場經(jīng)濟的大國里,照搬國外某些理論、做法都不行,必須從我國當(dāng)前的具體情況出發(fā),借鑒國外公共財政的理論和經(jīng)驗,與我國的實踐相結(jié)合,創(chuàng)造性地建立起適合我國國情的社會主義公共財政理論體系和方法特點來。探索財政職能,也必須從這樣一個總的要求出發(fā)。

第四,財政職能有其相對固定的內(nèi)涵,但又不是一成不變的,在不同的歷史發(fā)展階段,內(nèi)容和形式都會有所不同。所以,研究財政職能,必須與不同歷史發(fā)展階段的社會經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r結(jié)合起來進行考察。在經(jīng)濟發(fā)展的新形勢中,擺正財政的位置,明確自身面臨的任務(wù),尋求切合實際的運行方式?？傊?要用發(fā)展的觀點,開拓的精神,探索新形勢下的財政職能。

三、我國財政職能存在的主要問題及對策建議

1.財政供給制分配方式尚未完全打破,國家財政仍包攬過多,通常說的“越位”問題仍然存在。這些年來,財政改革多半著眼于舊體制存在的統(tǒng)收問題,而政府大包大攬的傳統(tǒng)思想和財政統(tǒng)支的局面依然存在,財政職能范圍仍沒有進行相應(yīng)的調(diào)整,在很大程度上仍受著計劃經(jīng)濟體制下供給制分配方式的影響,不適應(yīng)市場經(jīng)濟發(fā)展的要求,也不利于財政支出結(jié)構(gòu)的調(diào)整和優(yōu)化。這里面突出的問題,一是財政補貼仍過于沉重。財政補貼主要包括價格補貼和企業(yè)虧損補貼兩大類,但長期以來,為了維護社會經(jīng)濟的穩(wěn)定,保持物價水平的平穩(wěn),使相當(dāng)一部分國營企業(yè)的產(chǎn)品價格水平,雖然放開了,但仍與價值存在著嚴(yán)重背離的情況,企業(yè)虧損負(fù)擔(dān)沉重,財政承擔(dān)著價格補貼和企業(yè)虧損補貼不斷增加的雙重壓力。有關(guān)資料表明,20世紀(jì)80年代以來,財政補貼快速增長,由1980年的250.14億元增加到1990年959.68億元,年均增長14.4%,占同期財政支出的比重由18%上升到24.9%,上升了6.9個百分點。二是財政支出供給范圍仍然過寬,不僅包括了公共需要范圍里的開支,而且還承擔(dān)著大量競爭性經(jīng)營領(lǐng)域里的開支,如補充企業(yè)的資本金,安排重點企業(yè)生產(chǎn)建設(shè)性支出等等。三是在現(xiàn)行的轉(zhuǎn)移支付制度中對基數(shù)的確定,是根據(jù)“保存量”(即保證1993年地方政府的既得財力)的原則,利用基數(shù)法得到的。這樣一來,原體制中一切合理不合理的因素都囊括在內(nèi),等于承認(rèn)計劃經(jīng)濟體制下的不合理所得。為此,主要應(yīng)加快國有企業(yè)的改革步伐,盡快建立起現(xiàn)代企業(yè)管理制度,并與此同時盡快完善社會保障體系。

2.財政職能弱化,許多應(yīng)該做的事無力去做,“缺位”的問題亟待解決。關(guān)鍵在于財政收入占國內(nèi)國民生產(chǎn)總值的比重不斷下滑,財政可供分配的資金總量不足,遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)公共財政所應(yīng)承擔(dān)的公共需求的要求,影響財政職能的充分發(fā)揮。在許多方面,職能作用仍不到位,具體表現(xiàn),一是屬于公共需要的基礎(chǔ)設(shè)施方面的資金投入嚴(yán)重不足,公路、鐵路、港口和城市公共設(shè)施等等方面的投資缺口很大,形成一些瓶頸,制約著國民經(jīng)濟的發(fā)展。為了解決這些問題,財政不得不采取大量舉債的方式來彌補這方面的資金不足,從而不斷地加重了財政的債務(wù)負(fù)擔(dān)。二是管理還比較薄弱,漏洞較多,財源和資金流失十分嚴(yán)重。目前我國有近四萬億的國有資產(chǎn),這么一大塊家底,應(yīng)該創(chuàng)造出巨額財富,但實際上,這塊資本的運用效率是很低的,而且每年都在以不同的方式流失。我國的資源全部屬于國有,但長期以來,忽視從價值上進行有效的管理,到目前為止,對國有資源的家底也沒有搞清楚,資源性產(chǎn)品的價格體系也沒有完全建立起來,很多是無價和廉價開采使用,相當(dāng)一部分價值流失了,國家財政從資源利用中獲得的收入是很有限的。三是大量的非稅收入依然游離于預(yù)算之外。分配關(guān)系扭曲,分配秩序混亂,愈來愈多的部門直接參與收入分配,各種基金、收費等預(yù)算外收入大幅度增長。四是稅收征管不力,稅收流失也相當(dāng)驚人。我國每年的稅收流失都以成百上千億元的數(shù)字累積著。這里面有隨意減免稅的原因,有偷漏稅的原因,有征管手段落后的原因,有稅收人員素質(zhì)不高的原因等等。尤其值得注意的是法制化程度不高,稅法體系不健全、執(zhí)法不嚴(yán),基層把稅收任務(wù)比稅法看得還重,超額完成稅收任務(wù)可以分成、得獎金,執(zhí)法不嚴(yán)卻無人追究,造成應(yīng)收不能盡收的局面很難扭轉(zhuǎn)。一部分稅收收不上來,財政職能的弱化就可想而知了。因此,應(yīng)強化財政的收入機制,強化稅收管理,嚴(yán)格堅持公平與效率原則,解決好稅收的征管體制問題,提高財政的兩個比重。財政有了錢,職能弱化的問題自然就解決了。

3.預(yù)算管理粗放,約束力不強。政府財政預(yù)算應(yīng)是規(guī)范財政收支活動的基本手段,是一項非常嚴(yán)肅、具有法律效力的制度,但我國在財政預(yù)算的執(zhí)行中的管理一直存在著嚴(yán)肅性和約束力不強的問題,往往有很大的隨意性,有時一些資金的使用往往是領(lǐng)導(dǎo)干部一句話、一個批條,幾十萬、幾百萬、幾千萬的資金就劃出去了。本來國家預(yù)算是經(jīng)過人大審議批準(zhǔn)的具有法律效力的財政預(yù)算,但是具有長官意志的財政支出現(xiàn)象卻在各地區(qū)、各部門甚至中央財政支出中都有體現(xiàn)。這種權(quán)大于法的非規(guī)范化、非法律化的財政支出管理行為,不僅違反了財政預(yù)算執(zhí)行的嚴(yán)肅性,也造成了財政職能的弱化。具體問題表現(xiàn)在,一是預(yù)算編制方法粗放。我國財政支出管理方式基本上是粗放型的,預(yù)算編制方法落后。目前我國支出預(yù)算編制方法主要采用“基數(shù)法”,即新年度的支出預(yù)算在上年支出基礎(chǔ)上考慮下年度新的增支因素后確定,這種方法不科學(xué)、不規(guī)范,也不符合公平原則。二是轉(zhuǎn)移支付制度不規(guī)范。三是預(yù)算支出效率低下。具體表現(xiàn)為:重復(fù)購置、盲目購置、隨意購置的現(xiàn)象相當(dāng)普遍,造成資源的嚴(yán)重浪費;預(yù)算資金不按預(yù)算目標(biāo)使用,挪用、擠占現(xiàn)象嚴(yán)重,影響了國家預(yù)定的支出計劃的落實;采購資金使用缺乏透明度,產(chǎn)生腐敗現(xiàn)象。四是預(yù)算外財政資金的大量存在。預(yù)算外資金雖然也是財政性資金,在一定程度上彌補了財政預(yù)算內(nèi)資金的不足,但由于其管理上的條塊分割,國家財政特別是中央財政預(yù)算上難以控制。同時,大量合理與不合理收費的存在,一方面沖擊了正常的國家稅收,另一方面也挫傷了群眾的納稅積極性以及對政府的信任程度。所以,應(yīng)加快腳步,建立保證財政職能發(fā)揮的法律體系。市場經(jīng)濟是法制經(jīng)濟,“公共財政”職能的確立,更需要建立一套與之相適應(yīng)的法制環(huán)境。而現(xiàn)實的情況則是,到目前為止,真正通過立法的,只有“預(yù)算法”和“會計法”,在幾十個稅種當(dāng)中,只有“個人所得稅”通過正式立法,其余還都停留在按國務(wù)院有關(guān)條例征稅的階段。大量法規(guī)、政府規(guī)章、規(guī)范性文件,有的是出于有利于地方經(jīng)濟發(fā)展,帶有明顯的地方保護色彩,有的是出于部門利益出臺的一些相互碰車的規(guī)章制度,法制不健全與法制環(huán)境紊亂是客觀存在的事實。比如在目前開征的稅種當(dāng)中,大部分是以行政部門條例或者暫行條例及其實施細(xì)則為征稅依據(jù),還有不完善、不適應(yīng)的地方,只能依靠部門行政文件進行解釋、補充。如農(nóng)業(yè)稅,基本上還是以幾十年前制定的條例作為征收依據(jù),土地變化很大,沒辦法進行調(diào)整。一些地方鉆稅收不完善的空子,采取自定辦法濫收費,進行創(chuàng)收。這不僅直接對財政構(gòu)成巨大的沖擊,更重要的是對營造適應(yīng)市場經(jīng)濟發(fā)展的法制環(huán)境十分不利。