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【內(nèi)容摘要】

公共政策分析作為一種新興研究領(lǐng)域盡管正逐步成為學(xué)界和實(shí)務(wù)界的主流話語(yǔ)之一，但它在其基本分析單位——公共政策——的認(rèn)知上仍存在著巨大的歧異。為建立完整的學(xué)術(shù)對(duì)話機(jī)制，本文首先對(duì)學(xué)界不同的公共政策觀進(jìn)行了獨(dú)特的梳理，進(jìn)而通過(guò)對(duì)公共問(wèn)題解決途徑的分析，得出結(jié)論：公共政策的本質(zhì)在于政府通過(guò)對(duì)自身利益和公共利益的考量，在減少主觀差距和減少客觀差距之間做出選擇，進(jìn)而及時(shí)有效地解決公共問(wèn)題。公共政策既可能直接調(diào)整社會(huì)利益關(guān)系，減少客觀差距，包括對(duì)公共利益的生產(chǎn)、分配、交換和消費(fèi)，也可能置公共利益于不顧，僅僅通過(guò)降低或轉(zhuǎn)移公眾的期望值來(lái)減少其主觀差距，緩和其不滿情緒。

【關(guān)鍵詞】

公共政策；價(jià)值；利益；分配；公共問(wèn)題

【作者簡(jiǎn)介】

黃仁宗，男，山東菏澤人，北京大學(xué)政治學(xué)與行政管理系碩士研究生，研究方向?yàn)楣舱叻治?。E-mail：hrz2001@Tel:010-62762849。地址：北京大學(xué)政治學(xué)與行政管理系47#2102室（100871）。著作權(quán)所有，轉(zhuǎn)載請(qǐng)聯(lián)系作者。

一、導(dǎo)言

自哈羅德·拉斯維爾(HaroldD.Lasswell)和丹尼爾·勒納(DanielLerner)于1951年發(fā)表《政策科學(xué)：范圍與方法的新發(fā)展》以來(lái)，公共政策分析作為一種新興研究領(lǐng)域正逐步成為學(xué)界和實(shí)務(wù)界的主流話語(yǔ)之一，甚至被譽(yù)為當(dāng)代西方社會(huì)科學(xué)發(fā)展中的一次“科學(xué)革命”（德羅爾語(yǔ)）、當(dāng)代西方政治學(xué)的“最重大的突破”（馮貝米語(yǔ)）以及“當(dāng)代公共行政學(xué)最重要的發(fā)展”（羅迪語(yǔ)）。正如杜克大學(xué)喬爾·弗萊什曼教授1988年在中國(guó)社會(huì)科學(xué)院作報(bào)告時(shí)指出的：“目前已經(jīng)發(fā)展起來(lái)的公共政策分析和管理專業(yè)，首次成為正式的教育科目，僅僅是在短短的的20年里，這是令人震驚的。在回顧20年的發(fā)展時(shí)，人們既對(duì)這一學(xué)術(shù)的新發(fā)展表示贊嘆，又對(duì)在這樣短的時(shí)間內(nèi)取得如此大的成就感到吃驚。”[1]（p166）

然而，必須指出，公共政策分析至今尚未在學(xué)理研究和實(shí)證研究、行為科學(xué)和管理科學(xué)以及學(xué)術(shù)界和實(shí)務(wù)界之間構(gòu)架起哪怕是一座真正穩(wěn)固、一致的橋梁。換句話講，公共政策分析的科際整合任務(wù)并未完成，人們迄今尚未就公共政策的本質(zhì)內(nèi)涵達(dá)成真正共識(shí)。

二、傳統(tǒng)觀點(diǎn)的述評(píng)

學(xué)界關(guān)于公共政策本質(zhì)內(nèi)涵的代表性觀點(diǎn)，大致可分為以下幾種：

（1）“現(xiàn)代行政學(xué)之父”伍德羅·威爾遜認(rèn)為：公共政策“是由政治家即具有立法權(quán)者制定的而由行政人員執(zhí)行的法律和法規(guī)?！盵2]（p4）這個(gè)定義帶有明顯的“政治——行政二分法”特征，且縮小了公共政策的范圍和制定主體。首先，公共政策不僅包括法律法規(guī)，還包括政府的計(jì)劃、指示、決議，甚至政府領(lǐng)袖的某些特定意圖和表征符號(hào)也會(huì)起到公共政策的功能。其次，參與公共政策制定的人員不僅僅有政治家，還包括人民代表、專家學(xué)者，尤其是在當(dāng)今“行政國(guó)家”時(shí)代，隨著政府職能的急劇擴(kuò)張和行政裁量權(quán)的廣泛應(yīng)用，行政當(dāng)局參與制定公共政策的主動(dòng)性日益增強(qiáng)?；诖?，亞伯雷比（PaulAppleby）指出：“決策不僅僅屬于政治”，換言之，“公共行政就是制訂政策”。[3]（p27、170）

（2）政策科學(xué)的創(chuàng)立者哈羅德·拉斯維爾和亞伯拉罕·卡普蘭（A.Kaplan）認(rèn)為：公共政策是“一種含有目標(biāo)、價(jià)值與策略的大型計(jì)劃”。[4]（p8）這個(gè)定義既包含了公共政策的工具理性（策略），又注意到了公共政策的價(jià)值理性（目標(biāo)和價(jià)值），應(yīng)該說(shuō)極有見(jiàn)地。但寬泛地把公共政策等同于計(jì)劃則是不可取的。計(jì)劃可以是政策，但政策并不天然就是計(jì)劃，它還包括指示、決議、法律、法規(guī)以及政府發(fā)出的其他符號(hào)系統(tǒng)。

（3）托馬斯·戴伊（TomasR.Dye）認(rèn)為：“凡是政府決定做或者不做某件事的行為就是公共政策?！盵5]（p1）這一定義不僅看到了政府的“為”，又注意到了政府的“不為”，因而具有明顯的行為主義色彩，體現(xiàn)了公共政策分析實(shí)踐性的學(xué)科特征。所謂“為”，就是政府為解決一定的公共問(wèn)題而公然采取行動(dòng)或者公然做出一定的符號(hào)表示；所謂“不為”，就是政府遵循一種放任主義的不干涉原則，不采取任何行動(dòng)，不做出任何積極性的符號(hào)表示?！安粸椤焙汀盀椤倍际枪矄?wèn)題的重要解決之道。比如中國(guó)一直在進(jìn)行政治體制改革，這是在執(zhí)行“為”的政策；同時(shí)，朱镕基總理指出：“我們的政治體制改革絕對(duì)不會(huì)抄襲西方的模式，也就是說(shuō)不實(shí)行政黨的輪流坐莊或者是兩院制。”[6]這實(shí)際上是在執(zhí)行一種“不為”的政策。但是，下定義必須遵循民間話語(yǔ)和學(xué)術(shù)話語(yǔ)兩種規(guī)范。日常生活中人們講的“遵循公共政策”，顯然不是遵循政府的行為，而是遵循一定的規(guī)則和符號(hào)表示。因此，把政府執(zhí)行政策的行為等同于公共政策本身是不妥的。

（4）羅伯特·艾思頓（RobertEyestone）的定義則最為寬泛。他認(rèn)為：“從廣義上講，公共政策就是政府機(jī)構(gòu)與其周圍環(huán)境之間的關(guān)系?！盵7]（p18）這個(gè)觀點(diǎn)顯然受到了生態(tài)行政學(xué)的影響。事實(shí)上，公共政策本身就是政府系統(tǒng)與其生存環(huán)境之間交相策動(dòng)的函數(shù)，即P＝f(G,E)，這里P指公共政策，G指政府系統(tǒng)，E指生存環(huán)境。政府做出一定的公共政策，本質(zhì)上必須考慮對(duì)公共問(wèn)題的因應(yīng)。但這種因應(yīng)必然會(huì)滲有政府自身的偏好和利益。無(wú)論從哪種角度看，公共政策都體現(xiàn)了政府及其環(huán)境的雙重訴求。因此，艾思頓的觀點(diǎn)是比較深刻的。但是，政府環(huán)境究竟是什么？難道僅僅是其周圍環(huán)境嗎？對(duì)此，他并未做出令人信服的回答。

我們認(rèn)為，政府本質(zhì)上是一個(gè)開(kāi)放系統(tǒng)而非封閉系統(tǒng)。封閉系統(tǒng)之間的界線是固定的、不可滲透的，而開(kāi)放系統(tǒng)在與其更廣泛的超系統(tǒng)之間的界線則是可滲透的。同時(shí)，環(huán)境既有一般（社會(huì)）環(huán)境，又有具體（工作）環(huán)境?！耙话悱h(huán)境與具體環(huán)境之間的界線并不總是很清楚的，而這種界線又在不斷變化著。一般環(huán)境中的力量不斷地‘突破’到一個(gè)具體組織的具體環(huán)境中去。甚至在工作環(huán)境之外，還有可能影響組織（或被它影響）的因素與現(xiàn)象。很清楚，環(huán)境是個(gè)連續(xù)統(tǒng)一體，其中相關(guān)性只是個(gè)程度問(wèn)題?！盵8]（p156）甚至，邁意爾·R·路易斯把組織本身就看作是“產(chǎn)生文化的環(huán)境”。[9]（p274）可見(jiàn)，作為一種開(kāi)放系統(tǒng)的社會(huì)組織，政府與環(huán)境的界線是極其模糊、可以相互滲透的。因而，僅僅從政府與環(huán)境互動(dòng)的層面來(lái)界定公共政策顯然是不夠的。

（5）后行為主義政治學(xué)家戴維·伊斯頓（DavidEaston）從其政治系統(tǒng)分析理論出發(fā)，認(rèn)為“公共政策是對(duì)全社會(huì)的價(jià)值做有權(quán)威的分配?！盵10]（p4-5）換言之，“一項(xiàng)政策的實(shí)質(zhì)在于通過(guò)那項(xiàng)政策不讓一部分人享有某些東西而允許另一部分人占有它們。”[11]（p123）這個(gè)觀點(diǎn)指出了公共政策的價(jià)值分配功能，因而頗受學(xué)界的青睞。但是，這一定義本身存在四個(gè)問(wèn)題：

首先，究竟什么是價(jià)值？根據(jù)戴維·伊斯頓的理解，這里的價(jià)值不僅包括實(shí)物、資金，還包括權(quán)力、榮譽(yù)和服務(wù)等有價(jià)值的東西。然而，在社會(huì)科學(xué)研究中，價(jià)值本身就是一個(gè)含糊不清的概念。作為一種哲學(xué)話語(yǔ)，價(jià)值就是在主客體關(guān)系中表現(xiàn)出來(lái)的客體之于主體的意義和效用；而另一方面，價(jià)值又可以被理解為對(duì)主體有意義或有效用的一切客體。學(xué)術(shù)話語(yǔ)應(yīng)該與大眾話語(yǔ)相吻合或者說(shuō)至少不能造成大眾誤讀。而戴維·伊斯頓以含糊的價(jià)值界定公共政策，顯然違背了這一原則。

其次，公共政策僅止于分配嗎？公共政策的確具有價(jià)值分配功能，但人們會(huì)沿著這一話語(yǔ)邏輯發(fā)問(wèn)：公共政策僅止于分配嗎？與分配同系列的生產(chǎn)、交換和消費(fèi)，是否也是公共政策的功能所在？我們認(rèn)為，公共政策除了分配社會(huì)價(jià)值的功能外，還具有生產(chǎn)、交換和消費(fèi)社會(huì)價(jià)值的功能，表現(xiàn)在：1）政府通過(guò)執(zhí)行直接投資、國(guó)家控股等政策，直接創(chuàng)制公共物品和公共服務(wù)（盡管各國(guó)的國(guó)有化程度不同）。這種公共政策的生產(chǎn)功能在政府主導(dǎo)型的后發(fā)展國(guó)家尤為突出。2）通過(guò)簽訂和執(zhí)行政府間外貿(mào)協(xié)議，遵循比較優(yōu)勢(shì)原則，互相交換社會(huì)價(jià)值。如今我國(guó)積極推行的“入世”政策，本質(zhì)上就是為了更好地實(shí)現(xiàn)國(guó)內(nèi)外社會(huì)價(jià)值的交換和互惠；3）通過(guò)制定擴(kuò)大內(nèi)需等政策，鼓勵(lì)民眾消費(fèi)社會(huì)價(jià)值。如果沒(méi)有公共政策的消費(fèi)功能，公共政策對(duì)社會(huì)價(jià)值的生產(chǎn)、分配和交換功能就失去了存在的意義。

再次，全社會(huì)的價(jià)值都能夠分配嗎？在戴維·伊斯頓的視野中，價(jià)值就是對(duì)人們有價(jià)值的東西。然而，對(duì)人們有效用的東西太多了：陽(yáng)光、雨露、地?zé)?、臭氧層等是價(jià)值；財(cái)產(chǎn)、權(quán)力、地位、榮譽(yù)等也是價(jià)值。前者顯然是公共政策所不能分配的，后者則可以經(jīng)由公共政策被分配給不同的群體。我們不妨把前者稱為自然價(jià)值，把后者稱為人化價(jià)值。一般地說(shuō)，公共政策能夠分配人為價(jià)值，但卻不能分配自然價(jià)值。但這只是就極端狀況而言。事實(shí)上，隨著人與自然分離鴻溝的日益彌合，許多社會(huì)價(jià)值有二極融合的趨勢(shì)，換言之，既有人為性又有自然性的社會(huì)價(jià)值越來(lái)越多。譬如在傳統(tǒng)社會(huì)中，陽(yáng)光是純粹的自然價(jià)值，政府的政策無(wú)法實(shí)現(xiàn)對(duì)陽(yáng)光的分配。但在法制完備的現(xiàn)代社會(huì)中，政府可以通過(guò)保護(hù)公民的住宅采光權(quán)，實(shí)現(xiàn)對(duì)陽(yáng)光的分配調(diào)節(jié)。然而，這種分配又是不完全的，任何公共政策都無(wú)法給陽(yáng)光清晰地劃定產(chǎn)權(quán)，使得一部分人擁有陽(yáng)光，而另一部分人卻付之闕如。因此，并非全社會(huì)的所有價(jià)值都能通過(guò)公共政策加以分配。

最后，價(jià)值的分配對(duì)象一定是或選嗎？在戴維·伊斯頓看來(lái)，公共政策的實(shí)質(zhì)在于不讓一部分人享有某種價(jià)值，而允許另一部分人占有它們。這里面暗含著一個(gè)假設(shè)：公共政策的對(duì)象既有受益者又有非受益者。這是不符合實(shí)際的。現(xiàn)實(shí)中，公共政策在分配價(jià)值時(shí)可能有三種情形：一是既有受益者又有非受益者，這是比較常見(jiàn)的情形；二是只有受益者，沒(méi)有非受益者，比如政府加強(qiáng)國(guó)防的公共政策，能夠?yàn)槿鐣?huì)帶來(lái)價(jià)值；三是只有非受益者，沒(méi)有受益者，比如前蘇聯(lián)政府的對(duì)外擴(kuò)張政策，并未給蘇聯(lián)人民帶來(lái)任何福祉，反而造成國(guó)力衰微和民生凋敝，這是一種完全失敗的公共政策。因此，公共政策的實(shí)質(zhì)并非分配的或選性。

綜上可見(jiàn)，公共政策分析在其基本分析單位——公共政策——的認(rèn)知上亦存在著巨大的歧異，這阻礙了學(xué)術(shù)對(duì)話通道的建立。因此，從嚴(yán)格意義上講，公共政策分析尚未成長(zhǎng)為系統(tǒng)的理論范式和完善的學(xué)科建制，它只是關(guān)涉諸類領(lǐng)域、雜糅多種學(xué)科的研究途徑。借用科學(xué)史家托馬斯·庫(kù)恩（ThomasKuhn）的話說(shuō)，公共政策分析的“各個(gè)途徑正處于‘不可共量性’(incommensurability)的交戰(zhàn)狀態(tài)?！盵12]（p14）所以，公共政策分析如果欲在科學(xué)界和實(shí)務(wù)界尋求認(rèn)同、實(shí)現(xiàn)突破，就必須在方法論、分析單位和理論基礎(chǔ)上能有所共識(shí)，同時(shí)建立完整的學(xué)術(shù)對(duì)話機(jī)制。其中，最為緊迫的就是在其基本分析單位——公共政策——上率先取得突破。

三、公共政策的本質(zhì)內(nèi)涵

公共政策與私人政策（包括公司政策等）的根本區(qū)別就在于其公共性。盧梭曾經(jīng)指出：“法律乃是公意的行為。”[13](p51)同樣，公共政策也應(yīng)該是體現(xiàn)公意的行為。在當(dāng)今世界上，人類開(kāi)發(fā)自然和改造社會(huì)的能力空前提高，但各種各樣的公共問(wèn)題又隨之而來(lái)，如環(huán)境惡化、人口爆炸、氣候變暖、網(wǎng)絡(luò)詐騙、垃圾處理、地下水位下降、恐怖主義猖獗。在中國(guó)，經(jīng)過(guò)20多年改革開(kāi)放，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的宏觀建制有了相當(dāng)發(fā)展，人民生活也得到了持續(xù)改善。但是，在此過(guò)程中也出現(xiàn)了許多公共問(wèn)題，比如環(huán)境污染日益嚴(yán)重、黃河斷流、地下水位下降、漁業(yè)資源退化、草原退化、森林面積縮小、水土流失、治安形勢(shì)不容樂(lè)觀、基礎(chǔ)設(shè)施缺乏長(zhǎng)期的保養(yǎng)機(jī)制等。面對(duì)這些公共問(wèn)題，顯然是任何私人組織所不能解決。因此，只能訴諸于政府采取靈活高效的公共政策，著眼于可持續(xù)發(fā)展，培養(yǎng)解決公共問(wèn)題的適當(dāng)機(jī)制，激勵(lì)公民社會(huì)在政府引導(dǎo)下與政府努力協(xié)作，共同解決公共問(wèn)題。

綜合人類文明史尤其是現(xiàn)實(shí)情境，我們認(rèn)為，作為政治系統(tǒng)的一種輸出，公共政策的所有涵義和功用就在于及時(shí)有效地解決社會(huì)公共問(wèn)題，“問(wèn)題”構(gòu)成了公共政策的存在根由和邏輯起點(diǎn)。美國(guó)學(xué)者J.S.利文斯頓指出：“問(wèn)題的挖掘和確認(rèn)比問(wèn)題的解決更為重要，對(duì)一個(gè)決策者來(lái)說(shuō)，用一個(gè)完整而優(yōu)雅的方案去解決一個(gè)錯(cuò)誤的問(wèn)題對(duì)其機(jī)構(gòu)產(chǎn)生的不良影響比用較不完整的方案去解決一個(gè)正確的問(wèn)題大的多?！盵13]（p133）所謂問(wèn)題，就是指“應(yīng)有現(xiàn)象與實(shí)際現(xiàn)象的偏差，或者是系統(tǒng)的現(xiàn)有狀態(tài)與期望狀態(tài)的差距?！盵14]（p78）簡(jiǎn)言之，問(wèn)題即應(yīng)然與實(shí)然之間的差距。根據(jù)不同的影響閾值，問(wèn)題可分為私人問(wèn)題和公共問(wèn)題（或者說(shuō)社會(huì)問(wèn)題）。

所謂私人問(wèn)題，是指成本和收益只對(duì)一個(gè)人或幾個(gè)人有影響的問(wèn)題，其利害關(guān)系人是特定的個(gè)人或較小的社群。一般地，私人問(wèn)題依靠私人的力量即能解決。在解決私人問(wèn)題的私人事務(wù)中，由于其收益與成本的線性對(duì)稱，它無(wú)需任何外在的規(guī)制、監(jiān)督和調(diào)節(jié)，就可以有充分的激勵(lì)動(dòng)力實(shí)現(xiàn)私人利益的最大化。相反地，如果私人事務(wù)經(jīng)常受到外在力量的哪怕是善意的調(diào)整和干涉，私人事務(wù)的收益成本對(duì)稱性就會(huì)遭到扭曲?！耙粋€(gè)繁榮的社會(huì)，總是盡可能保證私的隱性，充分尊重個(gè)人在處理私事方面的理性選擇，絕不強(qiáng)制化私為公，充分保證個(gè)人全權(quán)處理私人事務(wù)的自由權(quán)利；而一個(gè)貧窮的社會(huì)，卻往往對(duì)私人事務(wù)橫加干涉，以私人理性不足為名，強(qiáng)制性地化私為公，清私滅私，限制甚至剝奪個(gè)人處理私人事務(wù)

之自由權(quán)利?！盵15]因此，一般地講，公共政策不應(yīng)干涉私人問(wèn)題。

但是，一旦某一問(wèn)題的成本和收益關(guān)涉到了整個(gè)社會(huì)，同時(shí)社會(huì)中每個(gè)成員都感受到這種利害相關(guān)性并因而產(chǎn)生了被剝奪感時(shí)，這種問(wèn)題就由私人問(wèn)題轉(zhuǎn)化成了公共問(wèn)題。顯然，公共問(wèn)題是指以整個(gè)社會(huì)作為利害關(guān)系人的問(wèn)題，它波及的閾限是全社會(huì)，因此又稱為社會(huì)問(wèn)題。必須指出，本文是在寬泛語(yǔ)境中探討公共問(wèn)題或社會(huì)問(wèn)題的。公共問(wèn)題決不僅僅是一些學(xué)者所認(rèn)為的所謂的“社會(huì)病態(tài)”、“社會(huì)解構(gòu)”或“社會(huì)失調(diào)”。比如艾森斯塔德就認(rèn)為：公共問(wèn)題“通常系指相當(dāng)數(shù)量的人在社會(huì)行為方面的崩潰或離軌，而許多身處產(chǎn)生離軌現(xiàn)象社會(huì)的成員對(duì)此又極為關(guān)切?！盵16]（p26）

社會(huì)公眾一經(jīng)體認(rèn)到公共問(wèn)題的存在，就必然懷有訴諸于作為公共法權(quán)主體的政府的意圖。但是，意圖不等于現(xiàn)實(shí)。公眾既可能采取行動(dòng)，要求政府把公共問(wèn)題納入政策議程；也可能不采取任何要求政府納入政策議程的實(shí)質(zhì)性行動(dòng)，而只是心存不滿。在前一情形中，可能是由于：1）公民社會(huì)的發(fā)達(dá)，使得公眾敢于和能夠組織起來(lái)，向政府提出訴求；2）開(kāi)明、民主的政府，愿意傾聽(tīng)民眾的呼聲；3）即使是非民主憲政的政府，由于擔(dān)心公共問(wèn)題不解決會(huì)觸發(fā)社會(huì)的動(dòng)蕩，進(jìn)而危及自身的合法性，因而明智地把公共問(wèn)題納入政策議程。

在后一情形中，原因則可能是：1）公民社會(huì)的軟弱，使得公民缺乏向政府提出納入政策議程要求所需的足夠資源和勇氣；2）專制獨(dú)裁政府可能毫不顧及社會(huì)的需求，視民眾為草芥；3）即使是所謂的民主政府，也有其自身的利益追求，也“更多地是作為特種利益的經(jīng)紀(jì)人”[17]（p56）一旦公共問(wèn)題的解決不能給其帶來(lái)好處甚至?xí)＜捌渥陨砝鏁r(shí)，政府會(huì)作壁上觀。至于政府如何將公共問(wèn)題納入政策議程，使之成為公共政策問(wèn)題，鑒于學(xué)界多有探討，此處不再贅述。

前已述及，問(wèn)題本身是一種差距。同時(shí)，無(wú)論是私人問(wèn)題還是公共問(wèn)題，其發(fā)生源都有兩個(gè)：一是主觀希求；一是客觀情勢(shì)。相應(yīng)地，公共政策可以通過(guò)兩種途徑尋求公共問(wèn)題的解決：

(1)減少公眾的主觀差距，降低或轉(zhuǎn)移公眾的期望值，緩和公眾的不滿情緒。換言之，即政府不是直接采取針對(duì)該公共問(wèn)題的行動(dòng)，從根本上調(diào)整社會(huì)利益關(guān)系，而是開(kāi)動(dòng)宣傳機(jī)器，推行政治社會(huì)化，以政府的價(jià)值判斷影響公眾，企圖使公眾感到：?jiǎn)栴}原來(lái)沒(méi)自己想的那么嚴(yán)重；或者問(wèn)題終究會(huì)得到解決！這是一種比較適用于對(duì)危機(jī)的暫時(shí)性處理的政策做法。它給人以安慰，能夠暫時(shí)慰藉公眾的緊張狀態(tài)。例如，俄羅斯總統(tǒng)普京之所以能夠在前總統(tǒng)葉利欽眾多的接班人如切爾諾梅爾金、涅姆佐夫、基里延科、斯捷帕申等中間脫穎而出，創(chuàng)造世界政壇一大奇跡，根本上是因?yàn)樗麌?yán)格奉行了徹底消滅車臣叛亂勢(shì)力，不參與國(guó)內(nèi)政治斗爭(zhēng)的公共政策。結(jié)果，通過(guò)車臣戰(zhàn)爭(zhēng),俄國(guó)人民的視線由國(guó)內(nèi)一直不景氣的經(jīng)濟(jì)問(wèn)題轉(zhuǎn)移到了維護(hù)俄羅斯領(lǐng)土完整的車臣戰(zhàn)爭(zhēng)問(wèn)題上，普京不僅消滅了車臣匪幫，而且也打掉了所有的政治競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手，通往克里姆林宮的大門從此為普京敞開(kāi)了。

誠(chéng)然，減少主觀差距的政策做法頗具明顯的馬基雅維里主義的色彩，往往給人以玩弄權(quán)術(shù)、麻痹公眾之感。政府“必須有足夠的明智遠(yuǎn)見(jiàn)，知道怎樣避免那些使自己亡國(guó)的惡行（vizii）”，甚至如果必要的話，“還要保留那些不會(huì)使自己亡國(guó)的惡行?！盵18]（p74）因此，這種公共政策的做法在特定情境下能夠起到一定的作用。

但是，任何公共問(wèn)題都是基于利益而產(chǎn)生的。恩格斯深刻指出：“革命的開(kāi)始和進(jìn)行將是為了利益，而不是為了原則，只有利益能夠發(fā)展為原則?！盵19]（p551）同時(shí)，任何公共問(wèn)題的產(chǎn)生都必然有一個(gè)從萌芽到發(fā)展以至事態(tài)擴(kuò)大的自然過(guò)程。公共問(wèn)題的利益本性再加上其產(chǎn)生的過(guò)程特性，使得政府企圖通過(guò)減少人民的主觀差距來(lái)回避公共問(wèn)題的做法很可能得不償失，最后矛盾越積越大，直至引發(fā)大的社會(huì)動(dòng)蕩甚至革命。因此，公共政策在減少了人民的主觀差距進(jìn)而暫時(shí)減緩了問(wèn)題的表層嚴(yán)重性后，應(yīng)該毫不猶豫地轉(zhuǎn)向公共問(wèn)題的根本解決之道——減少客觀差距。

（2）減少客觀差距，即公共政策著眼于社會(huì)利益關(guān)系的調(diào)整，直接接受公共問(wèn)題的挑戰(zhàn)。具體說(shuō)來(lái)，它包括生產(chǎn)社會(huì)利益；分配社會(huì)利益；交換社會(huì)利益以及消費(fèi)社會(huì)利益。在前述對(duì)戴維·伊斯頓觀點(diǎn)的批判中，筆者已經(jīng)指明，他所謂的“價(jià)值”是比較含糊的，因此“為免于對(duì)‘價(jià)值’一詞有寬泛的理解，同時(shí)又能突出公共政策的本質(zhì)，不如把‘價(jià)值’改為‘利益’?！盵20]（p5）所謂利益，就是指人們認(rèn)為對(duì)其生存與發(fā)展、自由與幸福具有現(xiàn)實(shí)必要性的一切資源和條件。同時(shí)，公共政策的實(shí)際功能決不僅僅止于利益的分配，還包括利益的生產(chǎn)或創(chuàng)制，利益的交換，利益的消費(fèi)。詳細(xì)的闡釋可見(jiàn)上文對(duì)戴維·伊斯頓觀點(diǎn)的批判，此處不再贅述。通過(guò)對(duì)社會(huì)公共利益的生產(chǎn)、分配、交換和消費(fèi)，公共政策能夠減少客觀差距，實(shí)現(xiàn)公共問(wèn)題的根本解決。

綜合上述分析，公共政策無(wú)論是從減少主觀差距還是從減少客觀差距，其著眼點(diǎn)都是為了解決公共問(wèn)題。因此，我們認(rèn)為，公共政策的本質(zhì)在于：政府通過(guò)對(duì)自身利益和公共利益的考量，在減少主觀差距和減少客觀差距之間做出選擇，進(jìn)而及時(shí)有效地解決公共問(wèn)題。公共政策既可能直接調(diào)整社會(huì)利益關(guān)系，減少客觀差距，包括對(duì)公共利益的生產(chǎn)、分配、交換和消費(fèi)，也可能置公共利益于不顧，僅僅通過(guò)降低或轉(zhuǎn)移公眾的期望值來(lái)減少其主觀差距，緩和其不滿情緒。

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ResearchontheEssenceofPublicPolicy

Abstract:Publicpolicyanalysis,asanewresearchfield,isbecomingoneofthewordsofmainstreaminacademiccirclesandrealaffaircircles.Butthereisstillenormousdifferencesinthecognitionofitsbasicanalysisunit——“publicpolicy”.Withanattempttosetupanintactacademicdialoguemechanism,thisarticlefirsthasauniqueresearchofdifferentviewsonpublicpolicy.Andthenbyanalyzingthesolutionstopublicproblem,thisarticleconcludes:theessenceofpublicpolicymeansthatafterconsideringit''''sowninterestsandpublicinterests,governmentmakeschoicesbetweenreducingsubjectivedisparityandreducingobjectivedisparity,andtheneffectivelysolvespublicproblemsintime.Botharepossibleforpublicpolicytoadjustsocialinterestsrelationshipdirectly,reduceobjectivedisparity,includingtheproduction,distribution,exchangingandconsumingofpublicinterests,andtoignorepublicinterestsandonlyreducepeople’ssubjectivedisparityandpacifypeoplebyreducingorshiftingtheiranticipation.

Keywords:publicpolicy;value;interests;distribution;publicproblem