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【內(nèi)容提要】本文認為，以九屆全國人大四次會議為標志，在新的時代情境下，當代中國公共行政價值取向發(fā)生了意義深遠的重大變革，主要表現(xiàn)在：（1）公開性：從“暗箱行政”到“陽光行政”；（2）責任：從非完全責任到完全責任；（3）施政：從規(guī)制到治理；（4）反腐：從遏制到標本兼治；（5）治國：從法治到法德并舉。同時，本文對上述價值取向的變革分別作了具體的闡釋和思考。 【關鍵詞】九屆全國人大四次會議；公共行政；價值取向

【作者簡介】黃仁宗(1979-)，男，山東菏澤人，北京大學政治學與行政管理系碩士研究生，主要研究公共行政學、公共政策分析。E-mail：hrz2001@，Tel：010-62762849.Add:北京大學政治學與行政管理系47#2102室（100871）。

九屆全國人大四次會議圍繞我國即將進入全面建設小康社會、加速推進現(xiàn)代化新的發(fā)展階段所面臨的重大戰(zhàn)略性、宏觀性和政策性問題，審議通過了“十五”計劃。作為中國新世紀的第一個五年計劃，它不僅是中國啟動現(xiàn)代化建設第三步戰(zhàn)略部署的第一個五年計劃，也是中國初步建立社會主義市場經(jīng)濟體制后的第一個中長期規(guī)劃。從此，中國告別計劃經(jīng)濟到市場經(jīng)濟的轉(zhuǎn)型期，初步建立起社會主義市場經(jīng)濟體制。因此，九屆全國人大四次會議實際構(gòu)成了當代中國計劃經(jīng)濟和市場經(jīng)濟的分水嶺。相應地，當代中國公共行政也面臨著轉(zhuǎn)變政府職能和增強政府能力的現(xiàn)實需求。

本文認為，以九屆全國人大四次會議為標志，當代中國公共行政價值取向發(fā)生了意義深遠的重大變革，它不僅包括公共行政理念的轉(zhuǎn)變，還包括公共政策選擇、公共權力定位和政府治道范式的變革。與以往諸次價值取向變革相比，本次變革具有嶄新的社會背景和時代特征。

首先，以“九五”計劃的勝利完成為標志，我國已經(jīng)實現(xiàn)了現(xiàn)代化建設的前兩步戰(zhàn)略目標，經(jīng)濟和社會全面發(fā)展，人民生活總體達到了小康水平；作為行政體制改革的經(jīng)濟基礎，社會主義市場經(jīng)濟初步建立；我國即將正式啟動第三步戰(zhàn)略部署，進入全面建設小康社會、加速推進現(xiàn)代化的新的發(fā)展階段。

其次，我國加入WTO已是“大勢所趨，大局已定”。中國入世談判已經(jīng)進入了最后階段，我國同所有要求與中國進行雙邊談判的成員基本上都達成了協(xié)議，正在與WTO中國工作組就中國入世的法律文件的起草進行多邊談判。

具體說來，當代中國公共行政價值取向的重大變革主要體現(xiàn)在以下五個方面，它們交相策動，共同引致了當代中國公共行政的價值變革，對于未來中國的行政發(fā)展和制度構(gòu)建，具有重要的先導意義。

一公開性：從“暗箱行政”到“陽光行政”

所謂“暗箱行政”，亦即主要依靠政府官員的暗箱操作和雙面手段來進行施政的一種行政理念和行政范式，它帶有明顯的馬基亞維利主義色彩，主要適用于大眾傳媒和公民社會不發(fā)達的傳統(tǒng)社會。暗箱行政往往是滋生腐敗尋租等丑惡現(xiàn)象的溫床。長期以來，我國法律很少規(guī)定行政機關有公開其文件、權力內(nèi)容的義務和責任，逐漸形成了內(nèi)部行政、秘密行政的習慣做法，客觀上為行政機關公務人員貪贓枉法、幕后交易提供了“天然屏障”，起到了推波助瀾的不良作用。前不久頻頻曝光的九江防洪“豆腐渣”工程，長江三峽水庫移民安置款項挪用事件，其中很重要的一個原因就是招標過程和運作過程的暗箱操作。

暗箱行政是與現(xiàn)代民主政治背道而馳的。列寧指出：“‘廣泛民主原則’要包含兩個必要條件：第一，完全的公開性；第二，一切職務經(jīng)過選舉。沒有公開性而來談民主是很可笑的?！盵1]（p448）因此，現(xiàn)代民主政治必然要求政務公開。沒有政務公開，沒有公眾對權力運行情況的知曉，所謂公民最大限度地參與國家事務就無從談起。

近年來，隨著互聯(lián)網(wǎng)絡的誕生和擴張，暗箱行政的技術基礎和社會基礎被逐漸顛覆。美國未來學家尼古拉·尼葛洛龐帝在其著名的《數(shù)字化生存》一書中指出：“一個個信息包各自獨立，其中包含了大量的訊息，每個信息包都可以經(jīng)由不同的傳輸路徑，從甲地傳送到乙地。……正是這種分散式體系結(jié)構(gòu)令互聯(lián)網(wǎng)絡能像今天這樣三頭六臂。無論是通過法律還是炸彈，政客都沒有辦法控制這個網(wǎng)絡。訊息還是傳送出去了，不是經(jīng)由這條路，就是走另外一條路出去?！盵2](p274)在這個數(shù)字化的空間中，政府通過信息的專有權對公眾進行控制已成昨日黃花，信息的傳播與交流日益呈現(xiàn)出多元化、多中心態(tài)勢。

從技術基礎來看，網(wǎng)絡化簡化了監(jiān)督信息反饋的傳輸通道，避免了信息反饋過程中的失真，從而使政府得以更便利、更廣泛地收集社會各階層的意見和偏好，獲得及時準確的信息反饋。網(wǎng)絡的快速信息傳遞大大加快了公眾的信息反饋速度和政府對問題的回應速度，實現(xiàn)了公民和政府之間沒有中間環(huán)節(jié)的直接溝通。

從社會基礎來看，網(wǎng)絡化擴大了公民的政治參與，促進了公民社會的發(fā)育和壯大。在民主憲政社會中，每個公民都有權獲得與自己利益攸關的政府信息，包括立法活動、政策制定、法律條款、政策實施、行政預算、公共開支以及其它相關的政治信息。這就要求上述政治信息能夠通過傳媒及時為公民知曉，以便公民有效地參與公共決策和監(jiān)督公共管理。

因此，從暗箱行政到陽光行政的轉(zhuǎn)變是大勢所趨。所謂“陽光行政”，又作透明行政，亦即政府和公共部門的一舉一動都放在陽光下，無時無刻不在受到公眾的審視和評判這么一種行政理念和行政范式，它帶有明顯的現(xiàn)代民主主義色彩，隨著大眾傳媒尤其是電視機的普及和網(wǎng)絡的擴張以及公民社會的壯大應運而生。

陽光行政是克服腐敗的良方。美國大法官布蘭代斯指出，“宣傳正是糾正社會和工業(yè)弊端的良好方法。據(jù)說陽光是最好的消毒劑，電光是最好的警察?！盵3]（p151）近年來，很多國家制定了嚴格的確保陽光行政的法律，如美國的《情報自由法》和《陽光下的政府法》等，要求行政機關向社會公開其除機密以外的文件，接受社會監(jiān)督。同時建立財產(chǎn)申報制，公開公務員的財產(chǎn)收入，增加行政工作透明度，保證每個公務員時刻處于嚴密的社會和輿論監(jiān)督之下。這些做法在事前防腐方面收到了良好成效，值得借鑒。

在中國，從暗箱行政到陽光行政的價值取向轉(zhuǎn)變集中體現(xiàn)在九屆全國人大四次會議通過的“十五”計劃的制訂上。本次制定“十五”計劃，政府不再采取以往由計劃部門提出框架，社會參與修改的做法，而是面向全國啟動了為“十五”計劃獻計獻策活動，用征文形式向社會公開征集對“十五”計劃的意見和建議，吸收國內(nèi)外各界人士，共同參與，反復討論，形成建議，鮮明地體現(xiàn)出了參與性、透明性、公開性和包容性的價值取向。但是，關于五年計劃由全社會公開參與制訂，由于缺乏配套的制度平臺，因而它更多的是一種政策選擇而非成熟的制度規(guī)范。

我國即將加入WTO，尤其需要法律法規(guī)較高的透明度和可預見性，在涉外經(jīng)濟活動中，所有相關政策法規(guī)都要在媒體上公布，同時還要提高制定與執(zhí)行政策程序的透明度。統(tǒng)一對外解釋法律與政策的具體內(nèi)涵，保證各社會主體能夠隨時了解政策法規(guī)的立改廢。在這方面，中國政府以司法公開為突破口，正式開始了從暗箱操作到政務公開的全面制度變革。在九屆人大四次會議上，最高人民法院院長肖揚在高法工作報告中明確宣告：“最高人民法院的裁判文書，已逐步在媒體和網(wǎng)絡上公布?！痹趫蟾嬷胁⒉惶鹧鄣倪@一小句話，卻意味著中國在維護司法公正，推動司法公開的進程中向前跨進了一大步。公布裁判文書，就意味著不能有黑箱操作，意味著把案件的每一個細節(jié)，包括案件判決的內(nèi)在邏輯關系、審理人員思路的明晰水平、適用法律的恰當、量刑的準確程度等，都放在陽光下。

從暗箱行政走向陽光行政，對于中國公共行政的未來發(fā)展具有極其重要的作用和意義。具體說來，陽光行政至少有以下意義：（1）政府如政績突出，可以展示政府績效，增強政府合法性；（2）政府如遇到問題或施政不當，可以借此袒露政府的苦衷和難處，獲得公民的諒解；（3）利于公民監(jiān)督和公民參與，實現(xiàn)公民的知情權，是現(xiàn)代民主憲政的標志；（4）自我加壓，促進政府廉潔增效；（5）信息公開，利于理順部門關系。

二責任：從非完全責任到完全責任

現(xiàn)代民主憲政政府必然是責任政府，而責任政府必然要求責任行政。我國憲法規(guī)定：人民是國家一切權力的所有者，人民通過人民代表大會形式國家權力；國家行政機關由人民代表大會產(chǎn)生，對它負責，受它監(jiān)督。還規(guī)定：一切國家機關和國家工作人員都必須依靠人民的支持，經(jīng)常保持同人民的密切聯(lián)系，傾聽人民的意見和建議，接受人民的監(jiān)督，努力為人民服務。這就從根本上規(guī)定了政府對國民負責的法政原則?？梢?，我國關于責任行政的憲法原則是明確的和完全的。

然而，“執(zhí)行一部憲法變得比制訂一部憲法更要困難的多?！盵4]（p4）盡管已經(jīng)頒布了《行政訴訟法》和《國家賠償法》，但我國至今仍缺乏確保責任行政的系統(tǒng)完整的法律體系；又由于我國在行政理念上“常?；煜鐣髁x的正當?shù)墓駲嗬c崇高的共產(chǎn)主義精神之間的界線，用國家至上、集體至上否定個人的合法的利益與要求”，[5]（p496）仍然帶有“國王不能為非”的國家豁免主義色彩，因此，從實證的角度看，我國公共行政仍然是非完全責任的行政。以政治責任為例，在我國，政府官員承擔政治責任，并無一套系統(tǒng)完備的制度體系。習慣做法往往是輕者受到群眾或者上級的批評，做出檢討，被責成更改政策或糾正行為；重者自請辭職，或被免職、罷免。追究責任的形式，大都僅限于上級黨政領導對下級人員做出行政處分，極少由人大來監(jiān)控實施。

近一年來，我國公共行政開始注入完全責任理念，政府責任意識不斷加強。自2000年以來，國務院建立了重大事故問責制，相繼組織了四起重大事故調(diào)查組，處理了3-24江西萍鄉(xiāng)煙花爆竹、上栗縣爆炸事故，武漢空難，9-27貴州水城礦務局木沖溝煤礦瓦斯煤塵爆炸事故和11-24山東省煙臺海難事故。

今年3月27日，重慶市頒布了《重慶市人民政府關于開展安全生產(chǎn)大宣傳、大檢查、大整頓工作的通知》，規(guī)定：對于一年內(nèi)發(fā)生一次性死亡10人以上事故兩次或發(fā)生死亡30人以上事故一次的地區(qū)、部門和單位的分管領導要引咎辭職，對黨政領導也要給予相應的行政處分；因管理不到位，嚴重的官僚主義或失職、瀆職而釀成社會影響大、性質(zhì)惡劣的事故的地區(qū)、部門和單位行政一把手也要引咎辭職。[6]這是中國第一個提出“引咎辭職”的省級政府政令，表明中國政府正在告別集體負責但實際上誰都不負責的狀況，其意義無疑是深遠的。但是，正如北京大學張國慶教授所言，由于缺乏配套的制度平臺，現(xiàn)在的引咎辭職“從某種意義上說只是一種政策，而不能說是規(guī)范意義上的制度”。[7]

在九屆人大四次會議上，最高人民法院院長肖揚在高法工作報告中提出要“全面推行領導干部引咎辭職制度，對發(fā)生重大違法案件負有直接責任的領導干部，除給予相應的紀律處分外，其本人應主動提出辭職，本人不提出辭職的，建議同級人大及其常委會罷免或撤換”。這是我國法院對人民做出的勇于承擔政治責任的莊嚴承諾，表明我國政府的責任理念已經(jīng)開始從政策取向的選擇轉(zhuǎn)向制度平臺的配套。

官員的政治責任就是要對選出他的民意機關負責，這種責任是寬泛的、不特定的，在某種程度上，它較法律責任更能對官員加壓和制約，使之克盡職守。當然，法律責任也是不可或缺。它要求官員要依法行政，否則就要承擔行政責任、民事責任和刑事責任。政治責任代替不了法律責任，法律責任也代替不了政治責任，二者并行才能實現(xiàn)對官員的有效制約與監(jiān)督。長期以來，我國對于違法亂紀的官員，依法追究其法律責任已屬常事，但使其承擔政治責任的卻少有耳聞。

此次法院系統(tǒng)主動提出要承擔政治責任，其可貴之處不僅在于表明了中國政府懲治司法腐敗、確保公正廉潔的決心，而且喚醒了憲法中沉睡已久的政治責任制度。讓官員承擔政治責任，是強化人民監(jiān)督的一種有效機制。多一份責任和監(jiān)督，自然會多一份廉潔和盡職。3月15日在就江西萬載芳林小學爆炸事件答記者問時，朱镕基總理強調(diào)：“絕對不能允許學生和未成年的兒童進行有生命危險的勞動。如果因此導致危害他們的生命安全，一定會把縣長、鄉(xiāng)長、鎮(zhèn)長立即撤職，并且依法追究他們的刑事責任，對于省長也應該給予行政處分。我們一定會實現(xiàn)對人民的承諾?！边@是我國政府對各級政府官員就其轄區(qū)內(nèi)所發(fā)生的重大事件承擔法律、政治責任的鄭重聲明。它同時也昭示：建立以引咎辭職為核心的政治責任制度，不僅是人民法院的事，也是人民政府、人民檢察院的事。這必將成為中國公共行政全面走向責任行政的重要標志。

三施政：從規(guī)制到治理

學界多持日本學者植草益的觀點，認為規(guī)制是指“社會公共機構(gòu)按照一定的規(guī)則對企業(yè)的活動進行限制的行為?！盵8]（p2）這個定義側(cè)重的是一種經(jīng)濟性規(guī)制。在筆者看來，似應對規(guī)制做更廣泛的理解。所謂規(guī)制，亦即公共權威對一切社會活動主體的行為實施的微觀規(guī)定和具體限制，其理論預設是：公共權威居于社會支配地位。中國傳統(tǒng)行政帶有濃厚的規(guī)制色彩，主要表現(xiàn)為全能主義（totalism）的施政方式。全能主義政府就是“一個在某種崇高意識形態(tài)的指導下，實行大規(guī)模干預以圖徹底改造和重塑社會的大政府?！盵9]（p17）在規(guī)制盛行的全能主義行政體制中，政府職能極度膨脹，微觀管理過多，宏觀治理則過少，最終侵蝕了公民社會的成長基礎，導致了社會的泛政治化和公眾的萎靡不振。

在建國后長期的計劃經(jīng)濟體制下，政府“看得見的手”滲入社會的各個層面，公民的居住、遷徙、偏好、擇業(yè)甚至戀愛婚姻的自由權都被戶籍、各種票證、組織生活、行政禁令或許可令嚴格地規(guī)制，這種規(guī)制在十年“”浩劫中發(fā)揮到了極致。

改革開放以后，隨著放權讓利政策的實施，政府逐步從社會經(jīng)濟領域退出，泛政治化和過度規(guī)制的現(xiàn)象開始改觀。尤其是近年來，中國市場經(jīng)濟戰(zhàn)略和基層民主自治的推進更是加快了國家與社會、政府與公民的二元分化，公民社會的自治能力有了較大增強。在這種背景下，公共行政的施政理念逐步由規(guī)制轉(zhuǎn)變?yōu)橹卫怼?/p>

所謂治理，是指充分尊重和相信公民社會的自組織和自管理能力，依靠國家與社會、政府與公民的良好合作來施政的一種施政理念，其目的在于公共利益的最大化。具體說來，從規(guī)制到治理的轉(zhuǎn)變體現(xiàn)在：

（1）從指令到引導。

這種轉(zhuǎn)變突出體現(xiàn)在我國21世紀開局五年的發(fā)展綱領——“十五”計劃中。與以前相比，“十五”計劃不再提生產(chǎn)剛性指標，少有政府的發(fā)號施令，注重讓企業(yè)和市場在資源配置中發(fā)揮基礎性作用，國家只提長遠設想，進行產(chǎn)業(yè)政策引導。同時，“十五”計劃中指標本身的變化也頗能體現(xiàn)政府理念從指令到引導的轉(zhuǎn)變。這種變化可概括為“少”、“軟”、“新”?！笆濉庇媱澋闹笜嗽O置從上一個五年計劃的105個減少到近40個；新的五年計劃首先考慮市場的需要，重視經(jīng)濟增長的質(zhì)量和效益，而不是像過去那樣追求高速度。這些變化集中反映了中國經(jīng)濟發(fā)展的主題和結(jié)構(gòu)調(diào)整的主線。

（2）從審批到備案。

朱镕基總理在“十五”計劃綱要的報告中指出，要“進一步實行政企分開，切實轉(zhuǎn)變政府職能，減少行政性審批”，引起了與會代表和社會輿論的強烈共鳴。

行政審批是權力作用于經(jīng)濟的表現(xiàn)。盡管隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，我國審批制度有所變化，但仍有不少突出問題，直接阻礙著改革的深入和經(jīng)濟的發(fā)展。有關統(tǒng)計表明，現(xiàn)在省級政府部門實際承擔的審批事項多達2000余項，企業(yè)登記注冊前審批事項仍然超過300項。一個建設項目從立項到開工，要經(jīng)過一、二十個部門審批，蓋上幾十個、上百個公章，一年半載辦不成一件事，一些部門還暗箱操作，成了花錢的“無底洞”，人為的障礙依然太多。

因此，行政審批制度改革是我國加入WTO，建立統(tǒng)一、公平、規(guī)范、有序的市場體系的需要，也是打破計劃經(jīng)濟條件下全能政府模式，減少政府權力尋租機會的需要。改革行政審批制度，就是要減少行政審批，變審批為備案；改革行政審批制度，就是政府從“越位”之處“退位”，從而達到“適位”。傳統(tǒng)體制下，政府部門習慣于行政干預、暗箱操作，現(xiàn)在不得不放棄某些權力，清理并公開行政審批依據(jù)，減少行政審批許可事項，改革審批方式，這是一個“自我革命”的過程，但這個痛苦的過程必須經(jīng)歷，只有脫胎換骨，才能煥發(fā)生機。

但是，目前審批制度改革尚處于探索階段，應結(jié)合各地實際，逐步進行，而不可一哄而上，全面取消所有的審批項目。然而，從審批行政到備案行政的制度變革，卻是一個正確的宏觀思路和發(fā)展趨向，應該堅持推進。