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摘要：公共政策是為公共所作的政策安排，公共政策必須體現(xiàn)公共性、公正性、合法性的倫理訴求。公共政策必須從公共利益出發(fā)，為公共利益而作。公共利益的訴求體現(xiàn)了公共政策的公共性、公正性、合法性，因而是公共政策倫理精神的基礎(chǔ)。

關(guān)鍵詞：公共利益；公共政策；公共性；合法性；公正性

公共政策是政府或者公共權(quán)威為處理公共事務(wù)、提供公共服務(wù)、實(shí)現(xiàn)公共管理而制定和實(shí)施的公共行為規(guī)范、行為準(zhǔn)則和活動策略的總和。正如日本學(xué)者藥師寺泰藏所說：“‘公共政策’的意思與其字面意思相同，即為‘公共’而制定的政策?！惫舱呤枪矙?quán)威主體，為了公共目標(biāo)，利用公共權(quán)力所制定與實(shí)施的總體性的策略選擇，公共政策必須具有公共性。作為政治系統(tǒng)輸出的主要內(nèi)容，公共政策又是一種權(quán)威的價值分配，它具有極強(qiáng)的公共權(quán)威性的普遍的社會影響力，具有強(qiáng)制性、導(dǎo)向性、管理性、調(diào)控性與分配性的功能。公共政策憑借著公共權(quán)力的使用，對社會資源與價值進(jìn)行配制，而且要求社會成員服從其利益選擇與利益分配。政治權(quán)力的使用必須證明其正當(dāng)性，這是民主社會對政治權(quán)力使用的倫理要求。公共政策是政治權(quán)力使用的主要方面，與其他方面的政治權(quán)力運(yùn)用一樣，這種強(qiáng)制性必須獲得人民的贊同，經(jīng)過合法性的檢驗(yàn)，否則就不合民主政治的要求。因而公共政策又必須具有合法性。所以，民主社會公共政策應(yīng)當(dāng)具有公共性與合法性的倫理精神，正是這兩種倫理精神才彰顯出公共政策的民主性。

一、公共政策應(yīng)有的倫理精神

“公共性”是公共政策研究的邏輯起點(diǎn)，公共政策所以是公共政策，就因公共性而成為公共的政策。對于公共政策公共性的概念分析，研究者們進(jìn)行了很多的闡述，這些闡述也極有建樹。在此我們試圖從倫理精神的角度對公共政策的公共性進(jìn)行說明。作為倫理精神的公共政策的公共性主要表現(xiàn)為三個方面。

首先，公共政策是對公共生活需要的回應(yīng)。公共政策是公共權(quán)力主體所作出的政治性的抉擇，但是這種抉擇并不是隨意而作出的，而是政府對公共問題的自覺回應(yīng)。所謂問題就是主體對客體的期望與現(xiàn)實(shí)的差異，正是這種差異才導(dǎo)致了主體的不滿，因此想努力對其進(jìn)行改造。一個社會存在很多問題，社會公眾也有不同的需要，這些需要都希望得到滿足。但不是所有問題都可以進(jìn)入公共政策議程，必須通過政府政策進(jìn)行解決。公共政策只局限于，而且應(yīng)當(dāng)局限于公共問題的解決?！爱?dāng)問題超出了當(dāng)事人，其影響波及到不直接相關(guān)群體時，問題就轉(zhuǎn)化為公共問題。”公共政策是公共權(quán)力機(jī)構(gòu)所作出的，而公共權(quán)力機(jī)構(gòu)活動應(yīng)當(dāng)限制在其正當(dāng)?shù)姆秶畠?nèi)。對于只涉及到個體或相對較小范圍內(nèi)的組織的問題，公共權(quán)力是不應(yīng)當(dāng)通過政策的方式解決，否則就是越權(quán)，影響社會自治，而對于那些影響公共生活應(yīng)當(dāng)由公共權(quán)力通過政策方式進(jìn)行解決的問題，如果不通過政策的途徑加以解決，那么政府就是缺乏回應(yīng)性，是無能的政府。“公共政策制定中最為致命的錯誤就是為解決一個錯誤的問題進(jìn)行決策?！惫舱咦蚤_始就立足于公共生活，立足于回應(yīng)公眾的要求。對公共生活的回應(yīng)決定了公共政策的基本屬性，也是其公共性之倫理精神的根源。正如有學(xué)者所說，“政策絕不能僅僅理解成官方聲稱的目標(biāo)，而且還包括廣闊范圍內(nèi)的所有參與者之間被模式化了的行為方式，這樣人們才能夠了解將要發(fā)生的事情。”公共政策是對行為方式的建構(gòu)，任何一項(xiàng)公共政策不僅建構(gòu)了公共問題，建構(gòu)了政府與公眾的關(guān)系，而且建構(gòu)了在公共問題中參與政策的各方的權(quán)利與責(zé)任。

其次，公共政策是公共意志的表達(dá)與結(jié)晶。由于現(xiàn)實(shí)中公民參與政策的能力與積極性的局限性、也由于現(xiàn)實(shí)決策制度的局限性，現(xiàn)實(shí)公共政策制定都是政策精英所制定的，由少部分精英對公共問題進(jìn)行決策，這看起是一個“民主的悖論”問題。這一民主的悖論只有通過公共論壇予以解決和消除。人民是國家的主人，人民有權(quán)決定自己的事務(wù)，涉及多數(shù)人的事務(wù)必須由社會的多數(shù)人共同同意，國家只是受人民委托而行使公共權(quán)力，這是民主社會的一個最基本原則。人民主權(quán)原則決定了公共政策必定是人民意志的表達(dá)與結(jié)晶?！耙粋€好的公共政策是多數(shù)人的意愿和利益的產(chǎn)物，它不是少數(shù)人的意志和利益的合成，”民主社會的公共政策應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)公眾的利益要求。政治精英、“政策企業(yè)家”對公共政策進(jìn)行決策何以合乎民主的要求？答案就在政策制定與執(zhí)行的民主程序之中。公共政策是在公共領(lǐng)域中通過公共討論而制定出來的。公民作為國家的主人應(yīng)當(dāng)有權(quán)參與公共政策，民主的政府有責(zé)任通過公共媒體與其它的手段，讓所有公民都參與到政策的討論中，通過民主的公共論壇，使得公民的不同意見得到充分合理的表達(dá)，最后通過公民的理性商談達(dá)成對政策的共識。民主的公共論壇在公共政策過程之中起著決定的作用。公共利益是一個難以明確的概念，什么樣的利益需要才是公共利益的要求，這一問題的解決只有在公共論壇之中，通過平等公民的理性商談達(dá)成共識。任何政府的臆想性與強(qiáng)制性的要求都不會與公共利益要求相一致的。民主的公共論壇發(fā)揮著橋梁性的作用，它溝通政府與公民，使得公民之間、公民與政府之間有著平等的協(xié)商與理性的對話，而且還承擔(dān)著公共批判的作用，使得不同的價值得到理性的評判，以最終決定何種利益是最迫切需要的，最合乎公共利益的要求。政治精英與“政策企業(yè)家”在政策過程中的職責(zé)就在于匯總民意的工具性責(zé)任，而不得代民做主。只要公共意志自始至終都得到合理的尊重，公民在政策程序其民主權(quán)利得到充分的尊重，“民主的悖論”才最后被消除。公共政策是多數(shù)人的政策，應(yīng)當(dāng)表達(dá)多數(shù)人的意志與利益要求，也應(yīng)當(dāng)使少數(shù)人的合理利益得到滿足。如果公共政策只是反應(yīng)那些在某些方面居于控制地位的集團(tuán)與少數(shù)利益群體的利益，公共就偏離了其公共性要求，其公共性的倫理精神就要被喪失。

最后，公共政策應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)公正的倫理精神?，F(xiàn)代社會從本質(zhì)而言是一個公平的合作體系，因此公正是現(xiàn)代社會最基本的，也是最重要的倫理要求與倫理精神?！罢嬖谝粋€主要理由就是確保所有的個人都能得到保護(hù)，以免受有權(quán)勢的個人或集團(tuán)的強(qiáng)制。”現(xiàn)代政府是社會公正的主要維護(hù)者，政府存在的合理性也由此得到辯護(hù)。公共政策是政府活動的最主要方式，因此必須體現(xiàn)公正的倫理精神。公共政策的公正包括實(shí)質(zhì)公正與程序公正兩個方面。從實(shí)質(zhì)公正而言，公共政策應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)社會公平的原則：一是公正無偏的原則，公平地對待任何一個當(dāng)事人、利害關(guān)系人和社會公眾，應(yīng)當(dāng)尊重他們合理的利益要求，如果因公共需要而對某些人利益進(jìn)行限制，必須是正當(dāng)而慎審的；二是公民受益原則，任何一項(xiàng)公共政策的最終受益者最終都是公民，政府與國家不應(yīng)當(dāng)與民爭利；三是劣勢群體利益最大化原則，公共政策在利益的選擇與利益的綜合過程中，要對那些處于社會劣勢的弱勢群體有意識地偏向，使政策的最終結(jié)果使他們的利益得到最大的考慮與安排；四是分配普遍原則，公共政策的利益安排要使社會上絕大多數(shù)人的利益得到合理的重視，而不是僅僅只照顧部分人的利益，特別是在社會資源中占據(jù)支配地位的少數(shù)人的利益?？偠灾?，公共政策通過提取性、分配性、管制性與象征性功能，為公眾提供福利、安全、秩序與自由，這是公共政策的根本使命。只有完成了這一使命，公共政策才算是承諾了對社會公正的倫理要求。從程序公正而言，公共政策過程必須堅持公開原則，保護(hù)公民對公共政策的參與權(quán)、知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)與批評權(quán)。民主社會允許也應(yīng)當(dāng)允許公民參與到公共政策過程之中，他們有權(quán)發(fā)表他們的觀點(diǎn)，而且他們的觀點(diǎn)也有應(yīng)當(dāng)被政府重視的權(quán)利。他們應(yīng)當(dāng)可以通過意見表達(dá)機(jī)制，將自己正當(dāng)合理的利益要求整合到政策之中。政府有責(zé)任通過合法的公共媒介，使公民的政策權(quán)得到充分的實(shí)現(xiàn)?！懊苁抑\劃、暗箱操作”而形成的政策只是官僚個別的意志表現(xiàn)，而不是公共的民意表達(dá)，因而也不合公共政策的倫理精神。

最后，公益導(dǎo)向是公共政策所依據(jù)的法律規(guī)則與法律程序二次合法性論證的根據(jù)。公共政策是政府行為的主要方式，從現(xiàn)代法治國家的基本要求看，公共政策必須合乎法律的要求。合法律性，是公共政策合法性的前提。如果不遵循法律規(guī)則及其程序的要求，根本不可以獲得合法性。但合法律性與合法性是兩個不同的概念，合乎法律規(guī)則與程序不一定就具有合法性。從理論上明確合法律性與合法性兩個概念有助于更進(jìn)一步理解政策合法性的內(nèi)涵。現(xiàn)實(shí)法律制定與執(zhí)行都具有局限性，一是因?yàn)槿祟惱硇缘南拗?，法律條文不可能窮盡現(xiàn)實(shí)中所有的問題，并對這些問題都進(jìn)行合理的規(guī)范，特別是立法的穩(wěn)定性與現(xiàn)實(shí)的多變性與復(fù)雜性的矛盾，使得法律的實(shí)施過程中出現(xiàn)一些現(xiàn)行法律與人民正當(dāng)權(quán)利需要之間的偏差是必然的；二是，法律的制定不一定都是人民意志的表達(dá)，現(xiàn)實(shí)中也曾有過政治權(quán)力強(qiáng)制性立法的事實(shí)，比如法西斯政權(quán)就強(qiáng)制性制定與執(zhí)行法律，這些法律完全不是人民意志的真實(shí)的表達(dá)。如果法律與人民意志或者人民正當(dāng)權(quán)利有這種或那種不一致，這時依據(jù)這樣的法律制定并執(zhí)行政策，那么政策的合法律性與政策合法性不一致，也根本不具有合法性。因此，政策所依據(jù)的法律規(guī)則與法律程序必須經(jīng)過規(guī)則的二次合法性論證?！八^規(guī)則的二次合法性論證是指能夠?yàn)檎魏戏ㄐ蕴峁┱撟C的規(guī)則的合法性本身是需要證明的?！焙戏傻?，并不是一定具有合法性，合法性不僅要合法律規(guī)則與程序的要求，而且要合社會價值規(guī)范，被人民所認(rèn)同并自愿遵守的。因此，對這些作為依據(jù)的法律規(guī)則與程序要進(jìn)行二次論證。這種二次論證事實(shí)上也就是對法律及其程序的倫理批判。如何對法律規(guī)則與程序進(jìn)行倫理批判，批判的標(biāo)準(zhǔn)是什么？比瑟姆說：“規(guī)定權(quán)力的規(guī)則必須按照統(tǒng)治者和服從者共有的信仰來證明自身的合理性?！狈梢?guī)則與程序的合法性就在于其正當(dāng)性之中，法律所以是正當(dāng)?shù)?，就因?yàn)槠洳粌H是統(tǒng)治階級的意志的表達(dá)，而且它是人民的意志的表達(dá)，體現(xiàn)了統(tǒng)治者與服從者共同的價值與信仰，換句話說，也就是法律所體現(xiàn)的規(guī)范與社會價值規(guī)范的同一性問題。我們前面已經(jīng)指出，政治規(guī)范要與社會價值規(guī)范同一，政治規(guī)范就必須以公共利益為基本價值取向。法律規(guī)則與程序必須體現(xiàn)公共利益的要求，體現(xiàn)現(xiàn)代市民社會平等互利合作的要求。如果法律規(guī)則與程序與這一要求相沖突，并有損于公民正當(dāng)權(quán)利，法律規(guī)則與程序就得受到倫理的批判并被修改，政策制定與執(zhí)行也不可以依據(jù)這樣的本身就不正當(dāng)?shù)姆梢?guī)則與程序，否則其合法性就要受到質(zhì)疑。

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