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摘要：當(dāng)代中國的行政發(fā)展即行政建設(shè)，已不可能繼續(xù)固守蘇聯(lián)模式的行政體制和行政管理模式，又不能原封照搬西方模式，唯一正確的選擇就是堅(jiān)持走自己的路，走中國特色的行政發(fā)展和行政建設(shè)道路。制度創(chuàng)新是行政建設(shè)的核心。是促進(jìn)行政發(fā)展的關(guān)鍵因素。要實(shí)現(xiàn)制度創(chuàng)新，必須進(jìn)一步解放思想，實(shí)現(xiàn)理論創(chuàng)新；尊重群眾首創(chuàng)精神，注重總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)；正確處理繼承、借鑒與創(chuàng)新的關(guān)系；正確處理改革、發(fā)展和穩(wěn)定的辨證關(guān)系：堅(jiān)持分步實(shí)施、循序漸進(jìn)的改革方式；牢牢把握抓住近期制度創(chuàng)新的重點(diǎn)。

關(guān)鍵詞：行政發(fā)展；制度創(chuàng)新；行政建設(shè)

行政發(fā)展和行政建設(shè)是以經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)發(fā)展為基礎(chǔ)，與經(jīng)濟(jì)社會(huì)現(xiàn)代化密切相關(guān)的行政管理現(xiàn)代化過程。它意味著行政管理關(guān)系的調(diào)整和變革，但又不是一般意義上的行政管理關(guān)系的調(diào)整和變革，而是不發(fā)達(dá)行政管理系統(tǒng)向發(fā)達(dá)行政管理系統(tǒng)變遷的過程，是傳統(tǒng)行政向現(xiàn)代行政發(fā)展過程中在行政管理領(lǐng)域發(fā)生的正向治理變遷。當(dāng)代中國的行政建設(shè)與經(jīng)濟(jì)建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)相互聯(lián)系、相互促進(jìn)，是與我國社會(huì)主義現(xiàn)代化進(jìn)程同步發(fā)展的政府治理民主化、法治化、規(guī)范化過程，是我國行政管理領(lǐng)域發(fā)生的正向變化和進(jìn)步。當(dāng)代中國的行政發(fā)展只有通過不斷的制度創(chuàng)新才能實(shí)現(xiàn)。

一、制度創(chuàng)新是當(dāng)代中國行政發(fā)展的必然選擇

改革開放以來，行政建設(shè)伴隨著其他各項(xiàng)事業(yè)的長足進(jìn)步也取得了一些令人矚目的成就，行政體制改革在不少方面穩(wěn)步推進(jìn)。但是，我們也不能不看到，受蘇聯(lián)模式影響的、建立在單純公有制和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上的過度集權(quán)的行政體制和行政管理模式，已經(jīng)同我國的經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展、社會(huì)巨大變遷、繼續(xù)深化改革開放不相適應(yīng)。與傳統(tǒng)的行政管理體制相聯(lián)系，或其直接、間接造成的一些弊端，需要通過行政改革和行政建設(shè)來消除。同時(shí)，行政改革中出現(xiàn)的一些新的矛盾和問題，也只有通過深化行政體制改革和穩(wěn)步推進(jìn)行政建設(shè)來解決。但很明顯，新時(shí)期我國的行政體制改革和行政建設(shè)，已不可能繼續(xù)固守蘇聯(lián)模式的行政體制和行政管理模式。

蘇聯(lián)模式的行政體制和行政管理模式，是不同于西方國家的、力圖按照馬克思主義理論建立起來的一種行政管理模式。我國的行政體制和行政管理模式，雖然有所創(chuàng)新，但是總體上也是按照這種模式建立起來的。對(duì)于這種模式，不能全盤否定。這不僅是一個(gè)理論、理想和信念的問題，它還是直接關(guān)系到我們國家的制度穩(wěn)定和社會(huì)穩(wěn)定。因?yàn)楸M管這種模式存在這樣或那樣的問題，但畢竟是在這種模式而非其他模式下，我國的行政建設(shè)和改革開放事業(yè)取得了偉大的成就，而且迄今為止，這種模式依然維系著國家的安全、民族的團(tuán)結(jié)、政權(quán)的穩(wěn)定。

當(dāng)然，這種模式也存在不少問題。對(duì)于現(xiàn)代中國而言，這些問題可以分為三類：一是因國情不同，前蘇聯(lián)那么做或許可以，但是我們一旦照搬這些做法就始終水土不服；二是因時(shí)代的變化，一些具體的行政管理制度和做法當(dāng)時(shí)或許是正確的，但現(xiàn)在已經(jīng)時(shí)過境遷，不能再延續(xù)下去；三是由于主客觀因素的局限，許多具體的行政管理制度和管理機(jī)制本身就不健全、不完善，在一些方面仍存在制度缺失、法律缺位，為此，必須加快健全和完善相關(guān)的制度和機(jī)制。蘇聯(lián)劇變固然有多方面的復(fù)雜原因，但行政體制和行政管理模式存在的問題長期得不到解決也是其中的一個(gè)不容忽視的方面。同時(shí)，我國現(xiàn)實(shí)生活中存在的不少弊端和問題也與之有直接或間接的關(guān)系。因此，我們必須重新審視蘇聯(lián)模式的行政體制和行政管理模式。創(chuàng)新行政制度，進(jìn)行符合國情的循序漸進(jìn)的大膽改革。

隨著改革開放的穩(wěn)步推進(jìn)。西方的行政思潮、行政理論開始在我國特別是在青年學(xué)生中傳播。由于對(duì)西方行政體制和行政管理模式了解并不系統(tǒng)、不全面，由于對(duì)本國國情也缺乏全面、深入的了解，有些人主張完全拋棄現(xiàn)有的行政體制，照搬西方發(fā)達(dá)國家的行政體制和行政管理模式。不可否認(rèn)，西方的行政體制和行政管理模式，相對(duì)于封建專制社會(huì)的行政管理體制而言是歷史的一大進(jìn)步：在主要發(fā)達(dá)國家能夠正常運(yùn)轉(zhuǎn)、富有成效：在當(dāng)今世界也具有很強(qiáng)的競爭力和吸引力。但是，我們應(yīng)當(dāng)承認(rèn)。它畢竟產(chǎn)生于經(jīng)濟(jì)、政治、文化傳統(tǒng)不同的國度里，是為資本主義服務(wù)的，我國作為發(fā)展中的社會(huì)主義國家是不可能原封照搬這種行政體制和行政模式的。過去我們原封照搬蘇聯(lián)行政管理模式遭遇過挫折，今后如果我們原封照搬西方國家的行政管理模式，同樣不會(huì)有好的結(jié)果。當(dāng)代中國的行政發(fā)展即行政建設(shè)，一方面不能繼續(xù)固守蘇聯(lián)模式，另一方面又不能照搬西方模式，唯一正確的選擇就是堅(jiān)持走自己的路，走中國特色的行政發(fā)展和行政建設(shè)道路，實(shí)現(xiàn)制度創(chuàng)新。堅(jiān)持走這條道路既沒有現(xiàn)成的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)可以借鑒，也沒有成熟的具體制度作依托，只能依靠制度創(chuàng)新。我國行政建設(shè)的一個(gè)重要教訓(xùn)是，由于行政管理體制、機(jī)制不健全、不完善，致使社會(huì)主義基本制度的優(yōu)越性不能充分體現(xiàn)出來，社會(huì)主義的美好理想與現(xiàn)實(shí)存在相當(dāng)大的差距，人民群眾的切身利益還沒有得到很好的維護(hù)和實(shí)現(xiàn)。改革開放以來，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展，我國的經(jīng)濟(jì)體制、社會(huì)結(jié)構(gòu)、利益格局和人們的思想觀念也發(fā)生了深刻變化，行政建設(shè)面臨許多新的挑戰(zhàn)。改革開放初期。我們的主要任務(wù)是發(fā)展經(jīng)濟(jì)，需要解決的突出問題是在經(jīng)濟(jì)成分多樣化的情況下如何處理好政府與市場的關(guān)系?，F(xiàn)在，我們駕馭市場經(jīng)濟(jì)的能力有了很大提高，但又出現(xiàn)了如何駕馭利益主體多樣化的社會(huì)、如何統(tǒng)籌兼顧各方面利益關(guān)系等問題。在新世紀(jì)新階段，如何科學(xué)統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、統(tǒng)籌人與自然發(fā)展、統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、統(tǒng)籌國內(nèi)發(fā)展與對(duì)外開放，成為需要重點(diǎn)解決的問題。顯然。依靠傳統(tǒng)的行政管理思維和行政管理模式，很難應(yīng)對(duì)新的挑戰(zhàn)和各種社會(huì)問題。只有不斷探索新的思維模式，創(chuàng)新行政管理模式和各項(xiàng)具體制度、機(jī)制。才能勇敢迎接挑戰(zhàn)。從容應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的各種問題。

二、制度創(chuàng)新是當(dāng)代中國行政發(fā)展的核心

行政發(fā)展即行政建設(shè)。是指行政觀念更新、行政結(jié)構(gòu)合理、行政制度完善、行政行為規(guī)范的過程。新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)派的代表人物道格拉斯·C·諾斯認(rèn)為：“制度是一系列被制定出來的規(guī)則、守法程序和行為的道德倫理規(guī)范，它旨在約束追求主體福利或效用的個(gè)人行為?！敝贫葎?chuàng)新就是社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)和文化等方面制度的變革過程，是支配人們行為及其相互關(guān)系的規(guī)則、規(guī)范和慣例的進(jìn)步，并改善個(gè)人、組織與其外部環(huán)境，其直接結(jié)果是激發(fā)人們的創(chuàng)造性和積極性，促使各種社會(huì)資源配置更加合理。經(jīng)濟(jì)效率和社會(huì)效率有更大提高?？梢姡贫葎?chuàng)新在整個(gè)社會(huì)創(chuàng)新體系的運(yùn)行中居于基礎(chǔ)和保證地位。一般認(rèn)為，根據(jù)一定時(shí)期內(nèi)的主要推動(dòng)因素，可以將國家發(fā)展分為資源推動(dòng)型、技術(shù)推動(dòng)型和制度創(chuàng)新型三種類型。歷史和現(xiàn)實(shí)表明，只有制度創(chuàng)新可以對(duì)一個(gè)國家的發(fā)展能產(chǎn)生持久的、深遠(yuǎn)的推動(dòng)，并能使資源和技術(shù)進(jìn)行更有效的配置。產(chǎn)生盡可能大的效益。

制度建設(shè)尤其是制度創(chuàng)新是行政建設(shè)的核心。一方面，制度創(chuàng)新是促進(jìn)行政建設(shè)和行政發(fā)展的關(guān)鍵因素。行政建設(shè)中遇到的矛盾和問題。如果繼續(xù)沿用傳統(tǒng)的辦法，繼續(xù)適用舊的規(guī)章制度往往很難解決。最終要依靠制度創(chuàng)新和制度建設(shè)來解決。從行政建設(shè)的價(jià)值取向來看，以人為本和社會(huì)公正是不可或缺的。而要真正實(shí)現(xiàn)以人為本和社會(huì)公正，須臾離不開行政制度創(chuàng)新。另一方面，行政建設(shè)和行政發(fā)展的成果要通過制度建設(shè)和制度創(chuàng)新來鞏固。行政發(fā)展，包括一些促進(jìn)政府和諧的想法、作法，一些有利于提升行政效能的重大舉措，如果不及時(shí)轉(zhuǎn)化成新的制度，就有可能由于領(lǐng)導(dǎo)人的看法和注意力的改變而改變。這些行政建設(shè)和行政發(fā)展的成果只有轉(zhuǎn)化成具有法律地位的行政制度。才能持久、穩(wěn)定地發(fā)揮應(yīng)有的作用。

從行政建設(shè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)和各組成部分之間相互關(guān)系分析，制度創(chuàng)新對(duì)于推動(dòng)行政發(fā)展和行政建設(shè)的作用，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

其一，制度創(chuàng)新有助于更新行政觀念

行政觀念更新是行政建設(shè)的重要基礎(chǔ)，它包括行政思想、行政道德、行政心理的進(jìn)步，如確立社會(huì)公正、依法行政、合作治理的觀念。我國長期實(shí)行君主專制體制，等級(jí)觀念和君權(quán)思想居于主導(dǎo)地位。在此基礎(chǔ)上形成了相當(dāng)穩(wěn)定的價(jià)值體系和集權(quán)思維模式。新中國成立后。其中很多消極的因素不僅沒有清除，反而在一定程度上還得到了強(qiáng)化。建國很長一段時(shí)期以來，我國行政管理帶有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的濃厚色彩和價(jià)值取向。按照這種思路，政府可以包辦一切經(jīng)濟(jì)事務(wù)、社會(huì)事務(wù)。事實(shí)證明，這種思路并沒有自動(dòng)帶來經(jīng)濟(jì)社會(huì)的和諧發(fā)展。由此可見，在推動(dòng)行政發(fā)展與行政建設(shè)中須臾離不開解放思想、更新觀念。眾所周知，觀念更新僅靠觀念自身的動(dòng)力和力量是難以實(shí)現(xiàn)，必須通過觀念之外的動(dòng)力和力量。首先是制度創(chuàng)新來推動(dòng)、實(shí)現(xiàn)。因?yàn)樾姓芾砗托姓ㄔO(shè)中的任何創(chuàng)新如果能夠形成制度，它就不但具有一定的權(quán)威性，即使政府領(lǐng)導(dǎo)班子或領(lǐng)導(dǎo)人更迭也不會(huì)輕易地被取消；而且會(huì)產(chǎn)生一定的慣性，逐漸被人們默認(rèn)為慣例，時(shí)刻對(duì)慣例保持一種特殊的尊重：更值得一提的是，它自然也會(huì)促進(jìn)行政觀念的更新。當(dāng)然，更新行政觀念和行政管理制度創(chuàng)新是相輔相成、互為因果、相互促進(jìn)的。

其二，制度創(chuàng)新有助于優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)

經(jīng)過20多年的行政體制改革，我國政府組織結(jié)構(gòu)優(yōu)化取得了重要的進(jìn)展和成效，但從轉(zhuǎn)變政府職能、提高行政效能和構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)等要求來看，我國政府組織結(jié)構(gòu)仍然存在一些急待解決的問題，主要表現(xiàn)在：政府職能定位不準(zhǔn)確，政府職權(quán)劃分不明確；政府機(jī)構(gòu)總量仍然偏多：政府機(jī)構(gòu)序列設(shè)置不夠科學(xué)、不夠規(guī)范：經(jīng)濟(jì)管理部門所占比例過大，社會(huì)管理和公共服務(wù)部門所占比例偏小，不能充分體現(xiàn)科學(xué)發(fā)展觀和構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的要求；政府層級(jí)過多，不符合現(xiàn)代組織結(jié)構(gòu)扁平化趨勢：中央及省以下垂直管理機(jī)構(gòu)與地方政府的關(guān)系沒有理順，條塊矛盾突出。為此。我們必須進(jìn)一步深化行政體制改革，加大制度創(chuàng)新的力度，切實(shí)解決政府組織結(jié)構(gòu)中存在的問題。