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摘要:2001年6月,管理層推出的“國(guó)有股減持”政策對(duì)我國(guó)證券市場(chǎng)的發(fā)展產(chǎn)生了重大影響?從公共政策學(xué)的角度重新評(píng)估這一政策,揭示出該項(xiàng)政策在制定和實(shí)施中存在政策主體不完全?政策客體利益被侵犯?政策問(wèn)題模糊和政策環(huán)境不成熟等諸多弊端?管理層在該項(xiàng)政策推出過(guò)程中的“單邊主義”行為不僅嚴(yán)重?fù)p害了市場(chǎng)參與各方的利益,也大大降低了管理層的公信力,是一個(gè)多方共輸?shù)恼呓Y(jié)局,并促使這一公共政策迅速走向終結(jié)?

關(guān)鍵詞:國(guó)有股減持;公共政策學(xué);證券市場(chǎng)

《減持國(guó)有股籌集社會(huì)保障資金管理暫行辦法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《辦法》)[1]由國(guó)務(wù)院于2001年6月12日頒布實(shí)施,四個(gè)月后的10月22日中國(guó)證監(jiān)會(huì)報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)后暫停執(zhí)行該政策,一年后的2002年6月23日國(guó)務(wù)院決定,停止在國(guó)內(nèi)證券市場(chǎng)減持國(guó)有股,這一政策被正式終結(jié),創(chuàng)造了共和國(guó)公共政策由實(shí)施到終結(jié)的最短時(shí)間紀(jì)錄?這一政策實(shí)施的后果也遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了當(dāng)初管理層的預(yù)期,那么,它究竟出了什么問(wèn)題,問(wèn)題的癥結(jié)又何在?筆者從公共政策學(xué)的角度重新考察這一典型案例后認(rèn)為,正是由于“國(guó)有股減持”在制定和實(shí)施過(guò)程中政策主體的不完全?政策問(wèn)題的模糊和政策客體利益的被公然侵犯以及政策環(huán)境的不成熟等促使該項(xiàng)公共政策迅速走向終結(jié)?

一?“國(guó)有股減持”的公共政策實(shí)質(zhì)

《減持國(guó)有股籌集社會(huì)保障資金管理暫行辦法》全文共包括16條?誠(chéng)如這一政策的標(biāo)題所言,“國(guó)有股減持”的政策目的是為“籌集社會(huì)保障資金”而來(lái),更進(jìn)一步是為“開(kāi)拓社會(huì)保障資金新的籌資渠道”和“支持國(guó)有企業(yè)的改革和發(fā)展”?從這種表述中可以看出管理層賦予“國(guó)有股減持”的重要的經(jīng)濟(jì)社會(huì)功能,而且,這一功能的發(fā)揮具有覆蓋全社會(huì)的性質(zhì),顯而易見(jiàn),這是一項(xiàng)重大的公共政策?同時(shí),這一政策也具備了公共政策通常所具有的典型特征,即公共性?合法性和權(quán)威性?《辦法》一文是由財(cái)政部擬訂并經(jīng)由國(guó)務(wù)院審議通過(guò)的,因而是合法的政府決定,體現(xiàn)了政府調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的意志?《辦法》又是由最高行政機(jī)關(guān)國(guó)務(wù)院頒布實(shí)施的,因而具有權(quán)威性?從這一政策作用的對(duì)象分析,“國(guó)有股減持”是通過(guò)證券市場(chǎng)進(jìn)行的,對(duì)證券市場(chǎng)的所有參與者都將產(chǎn)生影響,具有廣泛的公共性特征?比如《辦法》中的第2條規(guī)定,“本辦法所稱(chēng)減持國(guó)有股(包括國(guó)家股和國(guó)有法人股,下同)是指向社會(huì)公眾及證券投資基金等公共投資者轉(zhuǎn)讓上市公司(包括擬上市公司,下同)國(guó)有股的行為?”[1]再比如《辦法》中的第5條規(guī)定“國(guó)有股減持主要采取國(guó)有股存量發(fā)行的方式?凡國(guó)家擁有股份的股份有限公司(包括在境外上市的公司)向公共投資者首次發(fā)行和增發(fā)股票時(shí),均應(yīng)按融資額的10%出售國(guó)有股;股份有限公司設(shè)立未滿(mǎn)三年的,擬出售的國(guó)有股通過(guò)劃撥方式轉(zhuǎn)由全國(guó)社會(huì)保障基金理事會(huì)持有,并由其委托該公司在公開(kāi)募股時(shí)一次或分次出售?國(guó)有股存量出售收入,全部上繳全國(guó)社會(huì)保障基金?”[1]所引用條文中的“社會(huì)公眾”?“公共投資者”?“公開(kāi)募股”和“全國(guó)社會(huì)保障基金”等字眼標(biāo)識(shí)出這一政策的公共性含義?

二?“國(guó)有股減持”的公共政策系統(tǒng)分析

依據(jù)公共政策學(xué)的理論框架,公共政策系統(tǒng)主要由系統(tǒng)的主體?系統(tǒng)的客體和系統(tǒng)環(huán)境三者所構(gòu)成?系統(tǒng)的主體是指直接或間接參與公共政策制定?實(shí)施?監(jiān)督?調(diào)整和終結(jié)的個(gè)人?團(tuán)體或機(jī)構(gòu)等;系統(tǒng)的客體是指公共政策的作用對(duì)象,主要包括需要解決的社會(huì)問(wèn)題和公共政策影響到的社會(huì)成員,在社會(huì)成員當(dāng)中,既包括自然人,也包括機(jī)構(gòu)?團(tuán)體等法人;而系統(tǒng)環(huán)境指的是影響公共政策產(chǎn)生?存在和發(fā)展的一切外部條件的總和,包括自然環(huán)境?經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境?政治文化環(huán)境?現(xiàn)實(shí)中的各種制度安排以及國(guó)際環(huán)境等?

(一)政策主體分析

我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)實(shí)行“國(guó)家所有,分級(jí)管理,授權(quán)經(jīng)營(yíng)”[1]的原則?因此,在整個(gè)國(guó)家范圍內(nèi),國(guó)務(wù)院是唯一代表國(guó)家行使國(guó)有資產(chǎn)所有權(quán)的法人?該《辦法》所指“國(guó)有股減持”事實(shí)上是國(guó)有資產(chǎn)所有權(quán)的讓渡行為,國(guó)務(wù)院作為這一公共政策的行為主體是不言而喻的,而且這一《辦法》的制定?實(shí)施等過(guò)程都是經(jīng)由國(guó)務(wù)院這一最高行政當(dāng)局確認(rèn)的,這就更凸顯了國(guó)務(wù)院的政策主體性質(zhì)?但是,問(wèn)題的復(fù)雜性在于,除了少數(shù)特大型的中央直屬企業(yè)外,國(guó)有資產(chǎn)通常都是由國(guó)務(wù)院授權(quán)分級(jí)實(shí)施管理的?財(cái)政部(含國(guó)資委)集中了全國(guó)意義上的國(guó)有資產(chǎn)的管理權(quán)能,通常所謂的部屬企業(yè)?省屬企業(yè)和市屬企業(yè)等也都是從國(guó)有資產(chǎn)“分級(jí)管理”的意義上來(lái)界說(shuō)的?因此,在中國(guó),各相關(guān)部委?各級(jí)地方政府也都或多或少擁有國(guó)有資產(chǎn)的管理權(quán)能,而國(guó)有資產(chǎn)的直接經(jīng)營(yíng)則由經(jīng)過(guò)授權(quán)的企業(yè)具體運(yùn)作?這樣,我國(guó)的國(guó)有資產(chǎn)管理體制就是由一系列長(zhǎng)長(zhǎng)的委托—鏈條所構(gòu)成?因此,除國(guó)務(wù)院以國(guó)有資產(chǎn)所有者的身份自然成為這一公共政策的行為主體外,財(cái)政部等相關(guān)部委和各級(jí)地方政府作為國(guó)有資產(chǎn)管理者以及擁有國(guó)有股份的上市公司作為國(guó)有資產(chǎn)的直接經(jīng)營(yíng)者也理應(yīng)成為這一公共政策的行為主體?然而,該《辦法》基本上是由財(cái)政部一家行為主體起草并報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的,它主要體現(xiàn)的是國(guó)有資產(chǎn)管理者之一的財(cái)政部的利益,而其他行為主體由于不能參與到《辦法》的起草工作,其利益訴求在《辦法》里難以得到合理表達(dá)?因此,本來(lái)應(yīng)該經(jīng)由各利益主體相互博弈產(chǎn)生的《辦法》卻僅僅代表了某一部門(mén)的一孔之見(jiàn),該《辦法》的實(shí)施效果也就可想而知?一句話(huà),政策主體的缺失是這一政策短命的根本原因?

(二)政策客體分析

任何一項(xiàng)公共政策的出臺(tái)都是為解決社會(huì)上的某一公共問(wèn)題而來(lái),就“國(guó)有股減持”這一政策而言,問(wèn)題似乎是明確的和清楚的,即“開(kāi)拓社會(huì)保障資金新的籌資渠道”和“支持國(guó)有企業(yè)的改革和發(fā)展”[1]?對(duì)于前者,通過(guò)在證券市場(chǎng)上變賣(mài)國(guó)有資產(chǎn)來(lái)彌補(bǔ)社保資金的缺口,開(kāi)拓新的籌資渠道,似乎是“取之于民,用之于民”的理想選擇,但是,問(wèn)題的關(guān)鍵在于,證券市場(chǎng)的參與者是一個(gè)特定的群體,《辦法》中的欲取之“民”與社保資金的受益者即欲用之于“民”是兩個(gè)不同的群體,這種大規(guī)模的“轉(zhuǎn)移支付”理所當(dāng)然引起數(shù)千萬(wàn)投資者的驚惶失措?對(duì)于后者,投資者參與證券市場(chǎng)不但付出了高昂的交易成本(中國(guó)是證券市場(chǎng)交易成本最高的國(guó)家之一),而且中國(guó)證券市場(chǎng)在十多年的發(fā)展過(guò)程中上市公司對(duì)投資者的回報(bào)少得可憐(事實(shí)上的負(fù)回報(bào))?據(jù)統(tǒng)計(jì),截至2003年底,國(guó)家從證券市場(chǎng)收取的印花稅高達(dá)2100億元,而上市公司對(duì)廣大投資者的分紅僅僅是600億元(未扣除20%的紅利稅)[2]?這已經(jīng)是最大限度“支持國(guó)有企業(yè)的改革和發(fā)展”了?而社保資金的缺口也開(kāi)始打起股民的注意,還美其名曰“支持國(guó)有企業(yè)的改革和發(fā)展”,投資者怎能不“用腳投票”呢?因此,這一公共政策所界定的問(wèn)題不僅具有相當(dāng)大的模糊性,而且?guī)в心撤N程度的欺騙性?一句話(huà),這一公共政策是“與民爭(zhēng)利”的政策?

就這一政策所作用的社會(huì)成員來(lái)說(shuō),主要包括兩類(lèi):一類(lèi)是證券市場(chǎng)上的各類(lèi)投資者,如散戶(hù)?券商和證券投資基金等機(jī)構(gòu)投資者;另一類(lèi)是含有國(guó)有股份的上市公司?從理論上分析,投資者作為上市公司的股東,他們同上市公司的利益相一致,但由于國(guó)有股東的絕對(duì)控股地位,普通投資者的利益很難得到有效保障,而證券市場(chǎng)上常常發(fā)生的大股東侵害中小股東利益的行為,主要是國(guó)有控股股東的“一股獨(dú)大”地位造成的?因此,通過(guò)減持國(guó)有股,使股權(quán)進(jìn)一步分散化,將逐步削弱國(guó)有股東的控股地位,優(yōu)化上市公司的治理結(jié)構(gòu),從長(zhǎng)遠(yuǎn)看更有利于公司的發(fā)展?但市場(chǎng)的運(yùn)行與此恰恰相反,這不難理解?對(duì)上市公司來(lái)說(shuō),國(guó)有股權(quán)的出讓是在不危機(jī)其控股地位的前提下進(jìn)行的,而且減持國(guó)有股所得收入充作社保資金,上市公司作為國(guó)有資產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)者不能從減持中得到任何收益,因此,它沒(méi)有積極性去推動(dòng)這一政策的實(shí)施?從黔輪胎和中國(guó)嘉陵國(guó)有股減持試點(diǎn)的不了了之即可看出這一點(diǎn)?而對(duì)廣大投資者而言,他們首先選擇“減持”手中的股票同樣是理性的,因?yàn)闊o(wú)論是否“采取市場(chǎng)定價(jià)方式”減持國(guó)有股,面對(duì)占市場(chǎng)總股本三分之二以上的非流通股即將進(jìn)入市場(chǎng)流通,在沒(méi)有新的大規(guī)模的資金介入的前提下,原有市場(chǎng)的供求均衡由于供方的增加而被打破,整個(gè)市場(chǎng)價(jià)值中樞的下移是必然的,而讓投資者以現(xiàn)有流通股價(jià)的所謂“市價(jià)”為那些非流通股買(mǎi)單更近乎巧取豪奪,市場(chǎng)的瘋狂下跌也就在所難免?

(三)政策環(huán)境分析

從管理層選擇《辦法》出臺(tái)的背景分析,看得出是煞費(fèi)苦心的?2001年6月,我國(guó)股市正處于1999年“5?19”行情以來(lái)的高位?從財(cái)政部的角度考慮,在這個(gè)時(shí)候?qū)嵤皣?guó)有股減持”的政策,國(guó)有資產(chǎn)肯定能賣(mài)個(gè)好價(jià)錢(qián),既能多籌集些社保資金,又實(shí)現(xiàn)了國(guó)有資產(chǎn)的保值增值,從而使國(guó)家利益最大化?但是,這僅僅是財(cái)政部的一相情愿,證券市場(chǎng)以加速下跌來(lái)回應(yīng)這種“國(guó)家利益最大化”的行為,并最終使該政策迅速流產(chǎn)?這充分表明,當(dāng)時(shí)的政策環(huán)境并不成熟?其原因在于:其一,是由我國(guó)證券市場(chǎng)所固有的深刻矛盾決定的?由于我國(guó)證券市場(chǎng)成立之初的錯(cuò)誤定位,即服務(wù)于國(guó)企改革而不是通過(guò)證券市場(chǎng)發(fā)現(xiàn)價(jià)格,實(shí)現(xiàn)資源配置的合理化?因此,在證券市場(chǎng)的制度設(shè)計(jì)上,不是按照國(guó)際慣例而是極富中國(guó)特色:即股東身份化,同股不同權(quán)?同一公司不僅有國(guó)有股?法人股?社會(huì)公眾股,還有H股?B股等,而且國(guó)有股和法人股不允許上市流通?因此,證券市場(chǎng)上上市公司的股票價(jià)格并不能反映上市公司的真實(shí)價(jià)值,可以這樣認(rèn)為,我國(guó)證券市場(chǎng)是一個(gè)價(jià)格被完全扭曲的市場(chǎng)?因此,所謂的按“市場(chǎng)定價(jià)方式”減持國(guó)有股從理論上就是不成立的?這樣一來(lái),問(wèn)題就不在于是否應(yīng)該減持國(guó)有股以及何時(shí)減持國(guó)有股,而在于扎扎實(shí)實(shí)進(jìn)行我國(guó)證券市場(chǎng)的基礎(chǔ)性制度構(gòu)造?比如,確立某一個(gè)時(shí)間點(diǎn),在此之后,所有新的公開(kāi)發(fā)行上市公司實(shí)行全流通(目前進(jìn)行的股權(quán)分置改革中所謂的“新老劃斷”即是此意),而不是讓“非流通”問(wèn)題越積累越多從而成為尾大不掉之勢(shì),更不應(yīng)該急于將國(guó)有資產(chǎn)變現(xiàn)來(lái)強(qiáng)制使其實(shí)現(xiàn)“價(jià)值回歸”,因?yàn)檫@是對(duì)二級(jí)市場(chǎng)的參與者極不負(fù)責(zé)的做法?其二,是由我國(guó)證券市場(chǎng)的投機(jī)性本質(zhì)決定的?由于我國(guó)證券市場(chǎng)初始的錯(cuò)誤定位,在這樣一個(gè)價(jià)格被總體扭曲的市場(chǎng)上進(jìn)行股票的買(mǎi)賣(mài)活動(dòng),根本上就是一種投機(jī)行為,吳敬璉先生2001年初關(guān)于股票市場(chǎng)是一個(gè)“大賭場(chǎng)”的論斷言之鑿鑿?因此,在投機(jī)之風(fēng)最為盛行(網(wǎng)絡(luò)泡沫,“莊家”充斥)的2001年6月,管理層不是去加強(qiáng)證券市場(chǎng)的基礎(chǔ)性制度建設(shè),抑制瘋狂的投機(jī)行為,而是趁機(jī)拋出“國(guó)有股減持”這一重大公共政策,意圖高位變現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)“與民爭(zhēng)利”,就帶有明顯的國(guó)家機(jī)會(huì)主義性質(zhì),數(shù)千萬(wàn)市場(chǎng)參與者當(dāng)然不會(huì)買(mǎi)賬?其三,政策環(huán)境的不成熟還表現(xiàn)在這一公共政策的形成不是由各相關(guān)利益主?客體充分協(xié)商,討價(jià)還價(jià)的產(chǎn)物,而是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下部門(mén)壟斷的結(jié)果?前面已經(jīng)論及,《辦法》一文是國(guó)務(wù)院委托財(cái)政部起草的,財(cái)政部作為國(guó)有資產(chǎn)的授權(quán)管理者,負(fù)有國(guó)有資產(chǎn)保值增值的重任,因此,對(duì)財(cái)政部而言,國(guó)有資產(chǎn)賣(mài)的價(jià)位越高越好,即實(shí)現(xiàn)其部門(mén)利益的最大化,《辦法》一文充分反映了這一點(diǎn)?但是,關(guān)鍵問(wèn)題在于,“國(guó)有股減持”是通過(guò)證券市場(chǎng)進(jìn)行的,涉及到千千萬(wàn)萬(wàn)市場(chǎng)參與者的利益,《辦法》一文反映不出他們的利益取向,顯然是“一葉障目,不見(jiàn)森林”,這一政策遭到抵制也就順理成章?另外,前期“國(guó)有股減持”在黔輪胎和中國(guó)嘉陵上試點(diǎn)的不成功也表明政策環(huán)境的欠成熟?

三?結(jié)論

綜上所述,由于“國(guó)有股減持”這一公共政策在制定和實(shí)施過(guò)程中對(duì)其他政策主體利益的漠視和缺少政策客體的公眾參與以及政策環(huán)境的不成熟,最終導(dǎo)致了該項(xiàng)公共政策的徹底失敗,不僅嚴(yán)重?fù)p害了市場(chǎng)參與各方的利益,也大大降低了管理層的公信力,是一個(gè)多方共輸?shù)恼呓Y(jié)局?其中最核心的問(wèn)題是政策制定和實(shí)施過(guò)程中的“單邊主義”行為?從2001年10月22日該政策被暫停執(zhí)行到2002年6月23日該政策被正式終結(jié),其間長(zhǎng)達(dá)8個(gè)月的時(shí)間里,盡管管理層公開(kāi)向全社會(huì)廣泛征集有關(guān)“國(guó)有股減持”的方案(其中不乏優(yōu)秀者),但是管理層始終未能對(duì)政策進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整與修正,這種“不作為”在使該項(xiàng)政策被完全終結(jié)的同時(shí),也錯(cuò)過(guò)了對(duì)我國(guó)證券市場(chǎng)進(jìn)行結(jié)構(gòu)性調(diào)整和基礎(chǔ)性制度構(gòu)造的良好契機(jī)?目前正在進(jìn)行的股權(quán)分置改革則是我國(guó)證券市場(chǎng)在相當(dāng)程度上被“推倒重來(lái)”的結(jié)果?“國(guó)有股減持”作為當(dāng)時(shí)市場(chǎng)參與各方的“集體記憶”為我們今后諸多公共政策的制定提供了一面鮮活的教材?

參考文獻(xiàn):

[1]減持國(guó)有股籌集社會(huì)保障資金管理暫行辦法。

[2]蔡慎坤.中國(guó)股市走近生死邊緣亟待真正的推倒和重來(lái)[N].證券導(dǎo)報(bào),2005-01-31.

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