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［內(nèi)容摘要］公共管理中的道德風(fēng)險嚴(yán)重威脅著社會的政治穩(wěn)定、法制建設(shè)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和倫理秩序。公共管理中道德風(fēng)險的產(chǎn)生與公共管理者的素質(zhì)密不可分，深刻分析這些導(dǎo)致公共管理中道德風(fēng)險的主觀因素才有可能有效避免公共管理中道德風(fēng)險的產(chǎn)生。

［關(guān)鍵詞］公共管理；公共管理者素質(zhì)；道德風(fēng)險。

“道德風(fēng)險”是存在于委托關(guān)系中的一種道德現(xiàn)象，用以描述受托人不盡職責(zé)追求自身利益最大化，使委托人利益面臨重大損失的危險境況。公共管理中的道德風(fēng)險是和公共權(quán)力的“委托———”性質(zhì)分不開的，公共管理者是由社會寫作論文公眾委托執(zhí)行民眾擁有的公共權(quán)力的人，民眾將自己的權(quán)力授予公共管理者執(zhí)行以實現(xiàn)社會公眾的利益，而公共管理者接受社會公眾的委托，承擔(dān)著他們委托的義務(wù)，按照社會公眾的意愿行使他們所賦予的權(quán)力并取得相應(yīng)的報酬。在現(xiàn)實的公共管理活動中，由于公共管理者的權(quán)力價值觀不同、公共管理者的身份沖突以及公共管理者的道德意志狀態(tài)，使其經(jīng)常有充分的機(jī)會背離社會公眾的意愿采取不道德的方式來行使公共權(quán)力，給社會公眾利益造成潛在和現(xiàn)實的損害與威脅，從而導(dǎo)致道德風(fēng)險。

一、公共管理者權(quán)力價值觀的迷失與公共管理中的道德風(fēng)險權(quán)力價值觀是關(guān)于權(quán)力的目的、意義等問題的追求及其評價的根本觀點，它指導(dǎo)公共管理者的權(quán)力運作方向、決定其道德行為。公共管理者一旦形成特定的權(quán)力價值觀，就會表現(xiàn)相應(yīng)的行為選擇，如果權(quán)力價值觀一旦陷入誤區(qū)，則會產(chǎn)生越軌的權(quán)力行為，引發(fā)道德風(fēng)險。在我們當(dāng)前存在的多種形態(tài)的價值觀中，最具有代表性的就是兩種相互對立的權(quán)力價值觀，即集體主義的權(quán)力價值觀和個人主義的權(quán)力價值觀。集體主義的權(quán)力價值觀以為人民服務(wù)為宗旨，個人主義的權(quán)力價值觀以牟取個人利益為目標(biāo)。公共管理者應(yīng)當(dāng)堅持集體主義的權(quán)力價值觀，以國家、集體的利益為重，把人民群眾的利益和幸福作為其價值取向的唯一標(biāo)準(zhǔn)。在個人主義權(quán)力價值觀的影響下，本應(yīng)為公共利益服務(wù)的公共權(quán)力往往出現(xiàn)錯位表現(xiàn)。有的公共管理者把公共權(quán)力私有化，把社會公眾給予的權(quán)力當(dāng)作個人謀私的工具，執(zhí)行多大的權(quán)力便用多大的權(quán)力為自社會科學(xué)論壇2008·10（下）己謀取利益；有的權(quán)力運用者把公共權(quán)力商品化，將權(quán)力異化為商品，把權(quán)力當(dāng)作交換中的籌碼，搞權(quán)錢交易、權(quán)物交易甚至權(quán)色交易；有的權(quán)力運用者把公共權(quán)力庸俗化，把權(quán)力變成拉幫結(jié)派、排斥異己互相利用的工具，使神圣的公共權(quán)力走向庸俗；有的權(quán)力運用者把公共權(quán)力特殊化，認(rèn)為人性的尊嚴(yán)取決于權(quán)位的高低，人生價值的大小取決于支配權(quán)力的大小，一旦擁有權(quán)力便把自己視為特殊人物，蔭庇親朋、高高在上，卻對社會公眾的利益置若罔聞，凡此種種，不一而別。個人主義權(quán)力價值觀影響下的公共權(quán)力錯位異化嚴(yán)重?fù)p害了社會公眾的利益，作為公共權(quán)力運行中的道德風(fēng)險，往往對人民群眾的公共利益造成極大的威脅。

二、公共管理者的身份沖突與公共管理中的道德風(fēng)險現(xiàn)實的人在社會生活中往往會扮演多種角色身份，公共管理者也不例外，他們既是“個體”的人又是“公共”的人，這樣在他們的道德選擇中會經(jīng)常性的面對“個人利益和公共利益的沖突”“個人義務(wù)與公共管理者義務(wù)的沖突”“本位職責(zé)與社會職責(zé)的沖突”，這種由于身份不同而形成的沖突如果處理不好就會引發(fā)道德風(fēng)險。第一，公共管理者個人利益與公共利益的沖突引發(fā)的道德風(fēng)險。人類社會政治發(fā)展的歷史表明，政府公共性是政府得以產(chǎn)生、運行的內(nèi)在依據(jù)和合法性來源?！肮残允钦牡谝粚傩浴雹伲补芾碚叩牡赖聝r值取向是以公共利益為依歸的,這種意義上的公共管理者就成了“公共”人。“所謂公共人，是指在公共領(lǐng)域中代表人民的公共利益，并以追求社會公共利益最大化為目標(biāo)的社會人”②。公共管理者成為“公共人”正是現(xiàn)代社會的要求，也是公共管理者應(yīng)當(dāng)具有的特性。公共領(lǐng)域中的公共管理者應(yīng)該擁有共同的價值觀念和道德信念,即“公共利益至上”。如果一個人不能夠建立和擁有這種信仰，他就不應(yīng)當(dāng)進(jìn)入公共管理者隊伍中來。一個人能否成為一個合格的公共管理者取決于他能否建立和是否擁有這種信仰。而在私人領(lǐng)域中，個人利益追求的是一種現(xiàn)實的活動，個人可以提出自己的權(quán)利要求，可以通過正當(dāng)途徑維護(hù)自己的權(quán)利，但個人沒有理由運用公共權(quán)力來擴(kuò)展自己的權(quán)利?，F(xiàn)代社會公共權(quán)力的合法性是建立在公共意志基礎(chǔ)之上的，公共權(quán)力是代表公共利益、執(zhí)行公共意志的。在公共領(lǐng)域中，公共利益是第一位的，如果公共權(quán)力被用來優(yōu)先維護(hù)公共管理者個人權(quán)利的話，那么公共權(quán)力就會變質(zhì)，發(fā)生異化?，F(xiàn)實生活中的公共管理者經(jīng)常會面對這樣的沖突和選擇：一方面，他們有自己的利益需求，一方面他們又是公共利益的代表者和維護(hù)者。如果他們不能正確對待自己所執(zhí)掌的權(quán)力，把個人領(lǐng)域和公共領(lǐng)域混為一談，用可以支配他人以及公共資源的公共權(quán)力牟取私人利益而非公共利益，就會導(dǎo)致道德風(fēng)險的存在。第二，公共管理者個人義務(wù)與公共義務(wù)的沖突引發(fā)的道德風(fēng)險。作為公共管理者的個人義務(wù)是指他們在個人領(lǐng)域里維護(hù)自己正當(dāng)權(quán)益的職責(zé)和義務(wù)，公共義務(wù)是指公共管理者在公共領(lǐng)域里為維護(hù)公共利益所應(yīng)盡的職責(zé)和義務(wù)。公共管理者既是公共管理的主體，同時也是一個一般的社會成員。在現(xiàn)代民主社會中,每一個人都擁有平等的基本自由權(quán)利。任何一個人都有自己正當(dāng)、獨特的個人權(quán)益，在這一點上公共管理者也不例外。然而,作為公共管理的主體，公共管理者更有責(zé)任與義務(wù)為公共利益服務(wù)，很顯然，一個公共管理者作為公共管理的主體與作為普通社會成員，這兩種角色如何和諧共處是個很難兩全的問題?；谶@兩種角色期待所發(fā)生的角色職責(zé)，會發(fā)生沖突和碰撞。這種沖突和碰撞，究其實質(zhì)就是為自己的利益還是為他人的利益來履行角色職責(zé)。如果公共管理者不能準(zhǔn)確恰當(dāng)?shù)亟缍ê途S護(hù)個人的自我利益，就很難保證公共管理者個人自我利益的倫理合理性。此時，作為公共管理者個人必須要對自己的職責(zé)義務(wù)有一個清醒的認(rèn)識和把握，必須有足夠的道德勇氣區(qū)分開個人領(lǐng)域和公共領(lǐng)域中的職責(zé)義務(wù)。當(dāng)公共管理者在這兩種職責(zé)義務(wù)沖突中，分不清二者的界限，甚至有意模糊二者的界限，放棄公共義務(wù)而注重個人義務(wù)的履行，就會導(dǎo)致道德風(fēng)險。第三，公共管理者本位職責(zé)與社會職責(zé)的沖突引發(fā)的道德風(fēng)險。作為公共管理者的本位職責(zé)是指他們在公共管理組織體系中，由于職責(zé)位置所決定了應(yīng)當(dāng)擔(dān)負(fù)的責(zé)任與義務(wù)。作為公共管理者的社會職責(zé)是指公共管理者作為一般社會成員所應(yīng)當(dāng)承負(fù)的社會責(zé)任與義務(wù)。通常情況下，公共管理者的本位職責(zé)與社會職責(zé)不會發(fā)生沖突。因為，公共管理者的利益和社會民眾的利益在根本上是一致的。但是，社會的現(xiàn)實情況是復(fù)雜的，在社會生活中經(jīng)常會存在局部利益與整體利益、長遠(yuǎn)利益與當(dāng)前利益的矛盾沖突。而不同的人有不同的道德認(rèn)知能力和道德意志能力，在許多情境下對問題的認(rèn)識有差異，不能用正確的道德理性調(diào)控自己判斷和選擇，往往會對現(xiàn)實中的邪惡妥協(xié)，而發(fā)生公共管理者本位職責(zé)與社會職責(zé)之間的沖突。在現(xiàn)實生活中經(jīng)常會有這樣的事例發(fā)生，本來按照政府和公共組織的活動原則來說，下級服從上級，地方服從中央是作為公共管理者的職業(yè)要求來貫徹執(zhí)行的。但是，上級并不是萬能的，上級也有犯錯誤的時候。當(dāng)上級領(lǐng)導(dǎo)的決定是錯誤的時候，或者上級領(lǐng)導(dǎo)以代表組織的名義出現(xiàn)，但卻是為了維護(hù)其個人的私利，這時，作為下級的公共管理者會如何面對呢？是選擇服從上級的錯誤決定，還是選擇服從維護(hù)社會公眾利益的社會職責(zé)的要求？如果處理不好就會引發(fā)道德風(fēng)險。在當(dāng)前社會公共管理中，許多公共管理組織在授權(quán)方面會存在這樣那樣的問題，上級對下級有時有著絕對的決定權(quán)，上級部門和管理者掌握著下屬部門和人員的職位升遷、薪酬發(fā)放、福利待遇等關(guān)系個人生活和事業(yè)發(fā)展的大事。所以，除非公共管理者有著非常強(qiáng)烈的社會責(zé)任感，否則在本位職責(zé)與社會職責(zé)發(fā)生沖突時，他往往不會舍棄自己的前途和未來，而更傾向于選擇服從本位職責(zé)要求。這種原因引起的道德風(fēng)險應(yīng)該引起人們足夠的重視。

三、公共管理者道德意志狀態(tài)與公共管理中的道德風(fēng)險人的社會化需要一個過程。道德不是個體生而知之的，它存在著一個認(rèn)知和接受的過程?！暗赖碌幕A(chǔ)是人類精神的自律”，道德的自律精神在很大程度上受控于一個人的道德意志力，不同的人，其道德意社會科學(xué)論壇2008·10（下）志力的差異是相當(dāng)大的，況且道德意志力的養(yǎng)成是個長期的過程。在這個過程中，公共管理者如果不能把自己的愿望和行為控制在合理的限度內(nèi)，也容易引發(fā)道德風(fēng)險。一般而言，人在行為中是行善還是作惡往往和一個人的道德意志狀態(tài)相關(guān)。一個人為善還是作惡往往就在道德意志能否克制不道德動機(jī)的一瞬間。有道德意志的人往往在許多情況下都更有抗拒誘惑的能力。但是，道德自身的特點決定了人們在履行道德義務(wù)的過程中絕不是一帆風(fēng)順的。從主觀上看，道德行為本身就意味著行為主體的自身利益在某種程度上的讓渡甚至利益犧牲，這就要求人們首先要有足夠的勇氣來正確看待自身利益的得失。沒有堅強(qiáng)的道德意志力，人們很難做到這一點。從客觀上看，道德行為的過程還要受到許多因素的影響，諸如一個人在為善之后卻沒有得到社會公正的評價，甚至被人們誤會和責(zé)難，這都會給行為主體帶來思想上的斗爭和情緒上的波動。人們能不能按照自己的道德信念將道德行為持之以恒地堅持下來關(guān)鍵也在于有沒有堅強(qiáng)的道德意志力。在特定的條件下，道德意志力的強(qiáng)弱，往往會影響人的行為的道德性質(zhì)。道德意志對道德行為的影響通常被歸納為這樣幾個方面：第一，對個人直接愿望的調(diào)節(jié)和控制，即當(dāng)個人需要、興趣等引起個人的直接愿望與道德要求發(fā)生矛盾時，能按社會道德要求控制自己的欲求。第二，用道德的動機(jī)戰(zhàn)勝不道德的動機(jī)。道德行為前和道德行為過程中，往往會產(chǎn)生各種動機(jī)斗爭，能否用道德的動機(jī)戰(zhàn)勝不道德的動機(jī)，就表現(xiàn)出個體的道德意志。第三，對自己情感的控制調(diào)節(jié)。即當(dāng)理智與情感發(fā)生沖突時，用道德意志的力量使人的情緒服從于人的道德理智。第四，與困難做斗爭的精神。第五，抗拒誘惑的能力。有道德意志的人能抵制外界的腐蝕、引誘和壓迫，保持道德高尚③。在道德意志的約束下，公共管理者的行為就會成為一種習(xí)慣，就會將一定的社會道德職責(zé)要求轉(zhuǎn)化為自己的自覺行為，將一定的社會道德規(guī)范要求內(nèi)化為個體的道德品質(zhì)，轉(zhuǎn)化為個體客觀的行為活動。反之，如果沒有堅強(qiáng)的道德意志，就會經(jīng)不起外界的誘惑，不能戰(zhàn)勝自己不道德動機(jī)，而在一瞬間選擇不道德行為。所以，公共管理者道德意志的堅強(qiáng)與否直接決定著其道德行為的性質(zhì)。如果行為不道德，就會形成道德風(fēng)險，直接危及到社會公眾的利益。公共管理活動作為一種客觀的社會實踐活動，它不是抽象的，而是具體的。它總是由現(xiàn)實中一個個活生生的公共管理者來承擔(dān)，公共職責(zé)也是通過具體的公共管理者來履行。這些承擔(dān)相關(guān)職責(zé)的具體公共管理者個體的道德狀況對于公共管理活動的實施及其實施的結(jié)果會有重大的影響。也正因為這方面原因的考慮，人們在選擇公共職位的實施個體時，總把他的道德素質(zhì)作為一個重要品質(zhì)因素加以考慮，對管理者做德才兼?zhèn)涞乃刭|(zhì)要求。因為只有公共管理者的道德行為很可靠、很確定時，道德風(fēng)險才可能有效避免。

注釋：

①②周智：“淺論行政人的價值坐標(biāo)”，載《廣東行政學(xué)院學(xué)報》2005年第6期。

③羅國杰：《中國倫理學(xué)百科全書》第93～94頁，吉林人民出版社1993年版。