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摘要：隨著改革開(kāi)放的深入，各種政策相繼推出，由此帶來(lái)的社會(huì)問(wèn)題亦漸漸凸顯，因此，我們有必要對(duì)當(dāng)前政策的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行深層次的研究。本文通過(guò)對(duì)傳統(tǒng)公共政策評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)及存在的問(wèn)題進(jìn)行了分析，指出公共政策評(píng)估必須堅(jiān)持以人為本，并在此基礎(chǔ)上對(duì)人本標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了闡述、比較，提出了公共政策評(píng)估人本標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)現(xiàn)方式。

關(guān)鍵詞：公共政策；評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)；以人為本

中圖分類號(hào)：D601文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1672-3198（2009）03-0041-02

1研究背景

伴隨著春節(jié)的來(lái)到，春運(yùn)大潮又向人們涌來(lái)，一張小小的車票再次牽動(dòng)了中國(guó)13億民眾的心，“買票難、買票貴”這個(gè)老大難的問(wèn)題又一次被推向了輿論的風(fēng)口浪尖?；疖嚻弊鳛橐环N壟斷性的稀缺資源，一直沿襲限時(shí)限量的發(fā)售模式，多少年來(lái)，無(wú)論媒體曝光也好，民眾提議也好，鐵道部對(duì)此始終不作任何回應(yīng)。

2008年，對(duì)于大多數(shù)房地產(chǎn)商而言，這個(gè)冬天來(lái)的有點(diǎn)早。伴隨著全球經(jīng)濟(jì)的衰退和我國(guó)房地產(chǎn)最新政策的推行，房?jī)r(jià)大幅縮水，老百姓持幣觀望，開(kāi)發(fā)商惶恐不安，房市岌岌可危。面對(duì)如此窘境，如何對(duì)當(dāng)前的房地產(chǎn)政策進(jìn)行評(píng)估并制定下一步政策，成為了我國(guó)政府面臨的重要問(wèn)題。

近年來(lái)，我國(guó)各個(gè)城市都在進(jìn)行著轟轟烈烈的“大建設(shè)”，然而這個(gè)大建設(shè)卻通常分三步走。最初制定方案時(shí)考慮不全面，不得已又重來(lái)一遍。試問(wèn)最初對(duì)公共設(shè)施改造政策進(jìn)行評(píng)估時(shí)，為何沒(méi)有考慮到這些問(wèn)題？

包括上述問(wèn)題在內(nèi)的各種社會(huì)問(wèn)題的出現(xiàn)，若究其深層原因，不難發(fā)現(xiàn)公共政策評(píng)估的標(biāo)準(zhǔn)在一定程度上出現(xiàn)了偏頗，因此，我們有必要對(duì)公共政策評(píng)估的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行深層次的研究。

2傳統(tǒng)公共政策評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)及存在的問(wèn)題

政策評(píng)估就是評(píng)估主體依據(jù)一定的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，按照相關(guān)的評(píng)估程序，就政策過(guò)程的各個(gè)不同階段、不同環(huán)節(jié)，包括政策產(chǎn)出和政策影響進(jìn)行一定的評(píng)價(jià)，以判斷政策結(jié)果滿足需要的活動(dòng)。政策評(píng)估活動(dòng)實(shí)質(zhì)上是一種價(jià)值判斷，要進(jìn)行價(jià)值判斷，非有價(jià)值尺度不可，這個(gè)價(jià)值尺度就是評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)。傳統(tǒng)政策評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)包括了生產(chǎn)力標(biāo)準(zhǔn)、效益標(biāo)準(zhǔn)、效率標(biāo)準(zhǔn)、公正標(biāo)準(zhǔn)和政策回應(yīng)度。長(zhǎng)久以來(lái)，由于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和所有制結(jié)構(gòu)、分配結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的變化，社會(huì)利益結(jié)構(gòu)開(kāi)始轉(zhuǎn)型，利益主體多元化顯現(xiàn)。政府根據(jù)社會(huì)客觀規(guī)律和不同利益主體需求，在對(duì)政策評(píng)估時(shí)往往更偏向于生產(chǎn)力標(biāo)準(zhǔn)，提倡效率優(yōu)先，兼顧公平。

可以肯定地說(shuō)，效率、公平作為我國(guó)公共政策的基本價(jià)值取向，是符合我國(guó)現(xiàn)實(shí)國(guó)情和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求的。但是，由于政府的有限理性以及各個(gè)利益主體追求利益的最大化，使公共政策實(shí)施的結(jié)果并不能保證完全實(shí)現(xiàn)效率與公平的均衡。

此外，由于我國(guó)傳統(tǒng)的政策評(píng)估體系在目標(biāo)、方法和結(jié)果上都存在著一定的不科學(xué)性和人為操作性，例如：不考慮政策目標(biāo)達(dá)成情況，只要政策制定與執(zhí)行者的行為動(dòng)機(jī)和出發(fā)點(diǎn)被認(rèn)可，則該項(xiàng)政策就會(huì)被肯定；同樣，不論政策執(zhí)行時(shí)采用何種辦法，只要效果良好就對(duì)其予以認(rèn)可；此外，只要政策的實(shí)施過(guò)程符合程序規(guī)定，無(wú)論效果好壞，均認(rèn)為政策是良好可行的。因而，改革政策便成了“雙刃劍”——往往是伴隨著某項(xiàng)改革政策的出臺(tái)，部分人受惠，而另一部分人則受損，如下崗分流、減員增效等等。隨著改革的深入，長(zhǎng)期積累下來(lái)的一系列深層次的矛盾和問(wèn)題凸顯出來(lái)，伴隨著公平與效率失衡的，是經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的失衡，城鄉(xiāng)與區(qū)域的失衡，強(qiáng)勢(shì)群體與弱勢(shì)群體的失衡。

提高經(jīng)濟(jì)效率，保證社會(huì)公平，其最終目的在于關(guān)心人、解放人、尊重人、不斷滿足人的全面需求和促進(jìn)人的全面自由發(fā)展。過(guò)于追求效率而忽視公平，無(wú)法體現(xiàn)公關(guān)政策以人為本的制定與評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)。如何使絕大多數(shù)人享受改革的成果，如何保證人的基本權(quán)利和利益需求，如何有效保護(hù)弱者的利益，如何有效調(diào)動(dòng)多數(shù)人改革的積極性、創(chuàng)造性，如何有效解決收入差距擴(kuò)大、區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展失衡問(wèn)題？這就必然涉及到公共政策的核心價(jià)值與評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)是否能夠堅(jiān)持以人為本。

3公共政策評(píng)估的人本標(biāo)準(zhǔn)

公共政策的價(jià)值取向涵蓋了“效率”、“公平”、“公正”、“發(fā)展”等元素，但是歸根結(jié)底，其核心價(jià)值應(yīng)該是“以人為本”，是實(shí)現(xiàn)公民主體利益的最大化。以人為本不同于以物為本，不同于以官為本，不同于以階級(jí)為本，不同于以民為本。

3.1人本與物本、官本、階級(jí)本、民本的區(qū)別

（1）以物為本。人本都通常是相對(duì)于物本而提出來(lái)的，當(dāng)前的物本思想片面的、不科學(xué)的認(rèn)為：發(fā)展就是經(jīng)濟(jì)的快速運(yùn)行，就是GDP的高速增長(zhǎng)，它忽視甚至損害了人民群眾的需要和利益。這種發(fā)展觀“見(jiàn)物不見(jiàn)人”，其實(shí)質(zhì)是一種“以物為本”的思想。

（2）以官為本。中國(guó)幾千年的封建地主階級(jí)官本位思想直到今天仍然在部分人的思想和行為中打下了深刻的烙印，一切都以上級(jí)為本、以官為本。上級(jí)的吩咐，無(wú)論正確與否，通通照辦，將老百姓的福利、權(quán)利踐踏于腳下，就是以官為本的真實(shí)寫照。

（3）以階級(jí)為本。在階級(jí)斗爭(zhēng)的年代，共產(chǎn)黨的方針就是：個(gè)人不能為本，個(gè)人必須以自己的階級(jí)屬性加入一個(gè)組織，以一個(gè)群體為本，如果一個(gè)人不是黨員，就是社會(huì)主義公民，就是階級(jí)斗爭(zhēng)的局中人。人類社會(huì)的生產(chǎn)關(guān)系存在著階級(jí)屬性，但是生產(chǎn)力是沒(méi)有階級(jí)性的。如今若仍然過(guò)分強(qiáng)調(diào)人群中階級(jí)的對(duì)立，是不正確。

（4）以民為本。在中國(guó)歷史上，“人”和“民”有時(shí)通用，人本也即民本?！懊駷橘F，社稷次之，君為輕”，就是中國(guó)儒家政治哲學(xué)的集中表述。但在當(dāng)代，作為一種哲學(xué)價(jià)值觀，人本和民本又是不同的，因?yàn)槊袷窍鄬?duì)于官而言的。

（5）以人為本。以人為本所講的“人”，包含兩層含義：一是指全體社會(huì)成員。所以，以人為本中的“人”，包括了受我國(guó)法律保護(hù)的一切社會(huì)成員。二是指人民，人民是“人”的主體和核心。在人類社會(huì)發(fā)展的進(jìn)程中，人民始終是以占人口大多數(shù)的勞動(dòng)者為主體、在利益一致基礎(chǔ)上形成的最大的人群共同體。因此，我們應(yīng)該從“人人”和“人民”兩個(gè)層面去理解以人為本的真實(shí)含義。

3.2公共政策評(píng)估的人本標(biāo)準(zhǔn)

（1）公共政策要將人作為出發(fā)點(diǎn)和最終目的。為了更好地滿足人的物質(zhì)、精神和政治生活的需要，才有必要制訂和執(zhí)行公共政策。任何公共政策都必須把尊重人民群眾的意愿、實(shí)現(xiàn)人民群眾的利益、維護(hù)人民群眾的權(quán)利作為根本前提，以是否實(shí)現(xiàn)增進(jìn)人民的福祉和實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主的權(quán)利為根本的價(jià)值尺度。

（2）公共政策要突出人在社會(huì)發(fā)展中的主體地位。公共政策的制定不僅要以人民群眾的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)為基礎(chǔ)，更要調(diào)動(dòng)人民群眾參與公共政策的積極性，讓人民群眾對(duì)公共政策有知情權(quán)和建議權(quán)，并成為評(píng)價(jià)公共政策的最終權(quán)威。

（3）公共政策要賦予每個(gè)社會(huì)成員平等受教育的權(quán)利，為每個(gè)社會(huì)成員提供充分發(fā)展的空間，為人的自由全面發(fā)展創(chuàng)造良好的制度、生活和工作環(huán)境。

（4）公共政策要充分體現(xiàn)人文關(guān)懷。公共政策不能見(jiàn)物不見(jiàn)人，要充分理解人的情感、尊重人的價(jià)值、捍衛(wèi)人的尊嚴(yán)，為人民群眾創(chuàng)造精神愉快、社會(huì)和諧的人文環(huán)境。

4公共政策評(píng)估中人本標(biāo)準(zhǔn)的體現(xiàn)

4.1改變傳統(tǒng)公共政策理念

改變公共政策理念，把人的全面發(fā)展放在公共政策的首要地位。一切公共政策都必須以人為主體、以人為動(dòng)力、以人為中心、以人為目的。要破除把人作為發(fā)展手段的陳腐觀念，不能片面強(qiáng)調(diào)人民的義務(wù)、責(zé)任和奉獻(xiàn)，而應(yīng)該以實(shí)現(xiàn)人民的權(quán)利、利益和價(jià)值為中心，一切踐踏人民基本權(quán)利、損害人民根本利益、妨礙人民實(shí)現(xiàn)理想的政策，都是不能容忍的。

4.2正確認(rèn)識(shí)人民群眾的主體地位

人民群眾是國(guó)家和社會(huì)的主人，是公共政策的主體，通過(guò)什么樣的手段和方式更有利于實(shí)現(xiàn)正確的政策目標(biāo)，要經(jīng)過(guò)人民群眾的充分討論，有的還要經(jīng)過(guò)人民公議或者公決。政府必須改變單方面隨意決定政策手段和方式的習(xí)慣。當(dāng)然，人民群眾也是政策的客體，但決不是被動(dòng)的政策對(duì)象。公共政策必須充分尊重人民群眾的基本權(quán)利、人格尊嚴(yán)和愿望，逐步減少行政強(qiáng)制手段，充分發(fā)揮誘導(dǎo)、勸說(shuō)、道德教化等人性化的工具，切不可任意擴(kuò)大政府的強(qiáng)制權(quán)力而剝奪人民群眾的基本權(quán)利。

4.3樹(shù)立全新的公共政策目標(biāo)體系

樹(shù)立全新公共政策目標(biāo)體系，要把本末倒置的公共政策目標(biāo)重新排序。就要求我們：

（1）明確公共政策的最終價(jià)值目標(biāo)是人的自由全面發(fā)展。因此，政策的制定要充分考慮滿足人的精神生活和政治生活需要、滿足人的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展需要、滿足后代人的發(fā)展需要。以犧牲人的生存和發(fā)展環(huán)境為代價(jià)的公共政策是不能容許的。

（2）建立以人為本的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展指標(biāo)體系。改變片面追求經(jīng)濟(jì)指標(biāo)和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度的核算體系，必須使經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為人的全面發(fā)展創(chuàng)造條件。

（3）改革領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)?cè)u(píng)估考核體系，矯正經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)“一俊遮百丑”的片面考核辦法，端正領(lǐng)導(dǎo)干部的政績(jī)觀。以是否促進(jìn)人與自然、人與社會(huì)和人與人協(xié)調(diào)和諧發(fā)展，是否有利于提高經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的質(zhì)量和效益，是否有利于改善人民的生活質(zhì)量和發(fā)展環(huán)境為評(píng)價(jià)政績(jī)的基本依據(jù)。

4.4改革公共政策運(yùn)行機(jī)制

（1）正確確立公共政策目標(biāo)。政府應(yīng)該按以人為本的科學(xué)發(fā)展觀要求，把有關(guān)人的生存和發(fā)展需要的問(wèn)題優(yōu)先確定為公共政策目標(biāo)，把保障全體社會(huì)成員的生存需要擺在公共政策問(wèn)題的首位。要逐步提高保證人的發(fā)展需要在公共政策問(wèn)題中的地位。

（2）建立開(kāi)放的政策制定體系。要保證政策制定主體在政策問(wèn)題界定、信息收集和意見(jiàn)征集等方面溝通渠道的暢通，鼓勵(lì)各方面的利益主體包括地方、部門政府、政府官員和公眾等從各個(gè)方面提出不同的意見(jiàn)要求。不斷拓寬公共政策問(wèn)題進(jìn)入政策議程的渠道，改變少數(shù)政治精英壟斷政策議程的不合理狀況，最大限度地保證人民群眾的參政權(quán)。廣泛建立政策聽(tīng)證制度，完善民意調(diào)查體系。

（3）搭建公眾監(jiān)督平臺(tái)。人民有權(quán)知道、監(jiān)督、參與與自己切身利益相關(guān)的信息與公共項(xiàng)目；也有權(quán)評(píng)價(jià)、監(jiān)督、了解執(zhí)行公共項(xiàng)目的各級(jí)管理者。因此，政府考核機(jī)制應(yīng)當(dāng)搭建一個(gè)公眾參與的平臺(tái)，人大、政協(xié)、司法、媒體、人民團(tuán)體等作為這個(gè)平臺(tái)的主要支柱，將成為人民群眾表達(dá)自己要求和呼聲的民主渠道。

參考文獻(xiàn)

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