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1引言

近些年來(lái),震驚世界的2001年美國(guó)9.11恐怖事件、2002年俄羅斯人質(zhì)事件、2003年?yáng)|南亞非典疫情、2008年中國(guó)四川地震等一系列公共危機(jī)事件不僅造成社會(huì)資源的巨大損失,而且嚴(yán)重影響到社會(huì)的穩(wěn)定與發(fā)展,危機(jī)對(duì)于社會(huì)的嚴(yán)重危害性已經(jīng)日益引起各國(guó)政府格外重視。如何面對(duì)各種重大的突發(fā)事件做出及時(shí)有效的反應(yīng),成了政府對(duì)危機(jī)的管理的首要內(nèi)容。本文為此提出建立政府現(xiàn)代化危機(jī)管理制度,全面提升我國(guó)政府危機(jī)應(yīng)對(duì)能力,保障我國(guó)的社會(huì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展。

2公共危機(jī)管理

公共危機(jī)管理或簡(jiǎn)稱(chēng)危機(jī)管理,有廣義和狹義之分。廣義的公共危機(jī)管理是指政府工作人員在危機(jī)意識(shí)或危機(jī)觀念的指導(dǎo)下,依據(jù)危機(jī)管理計(jì)劃,對(duì)可能發(fā)生或已經(jīng)發(fā)生的危機(jī)事件進(jìn)行預(yù)測(cè)、監(jiān)督、控制、協(xié)調(diào)處理的全過(guò)程。狹義的公共危機(jī)管理通常與危機(jī)處理的概念一致,指對(duì)已經(jīng)發(fā)生的危機(jī)事件的處理過(guò)程,包括監(jiān)測(cè)、預(yù)警、預(yù)控、預(yù)防、應(yīng)急處理、評(píng)估、恢復(fù)等措施。

近幾十年來(lái),國(guó)外專(zhuān)家們?cè)诮F(xiàn)代化公共危機(jī)管理制度方面的研究總結(jié)出一套理論,即危機(jī)管理理論,該理論模式根據(jù)危機(jī)的不同類(lèi)型做出反應(yīng),但通常都包含了以下四個(gè)階段的工作:危機(jī)前預(yù)防階段、危機(jī)前準(zhǔn)備階段、危機(jī)爆發(fā)期準(zhǔn)備和危機(jī)結(jié)束期恢復(fù)。目前世界各國(guó)將上述理論直接應(yīng)用于危機(jī)管理實(shí)踐的不少,并且各國(guó)根據(jù)自己的國(guó)情形成不同的危機(jī)管理模式,建立現(xiàn)代化公共危機(jī)管理制度,例如俄國(guó)模式(大總統(tǒng)、大安全)、美國(guó)模式(強(qiáng)總統(tǒng)、大協(xié)調(diào))、以韓模式(小核心、小范圍)、日本模式(強(qiáng)內(nèi)閣、大安全)。由于這些模式的劃分是相對(duì)的,所以各種模式之間具有許多共性:擁有一整套系統(tǒng)的安全法律法規(guī)體系;擁有一個(gè)權(quán)力極大、以政府首腦為核心的中樞指揮系統(tǒng),組成危機(jī)管理體制;擁有一套嚴(yán)格高效的情報(bào)收集和分析即時(shí)信息管理系統(tǒng)。

3當(dāng)前我國(guó)政府危機(jī)管理存在的問(wèn)題

我國(guó)政府目前危機(jī)管理存在許多問(wèn)題:(1)缺少公共危機(jī)管理意識(shí)。政府管理過(guò)程中危機(jī)意識(shí)淡漠和危機(jī)管理意識(shí)不到位,這是導(dǎo)致危機(jī)應(yīng)急工作被動(dòng)的根本原因。(2)缺乏組織化保障。我國(guó)危機(jī)處置在橫向上是分散管理,各部門(mén)各自處理分管領(lǐng)域的應(yīng)急事務(wù),管理體系割裂,沒(méi)有一個(gè)綜合的應(yīng)急協(xié)調(diào)指揮中心和危機(jī)管理體系。(3)缺乏系統(tǒng)化、制度化的教育與訓(xùn)練機(jī)制。我國(guó)無(wú)論是高校還是公務(wù)員培訓(xùn)都沒(méi)有危機(jī)事件應(yīng)對(duì)和管理的教育內(nèi)容。特別是缺少結(jié)合危機(jī)管理知識(shí),組織模擬演習(xí)。(4)缺乏社會(huì)力量共同參與危機(jī)處理。(5)缺少健全的公共危機(jī)管理法律框架。

4建立現(xiàn)代化公共危機(jī)管理制度的政策建議

針對(duì)目前我國(guó)公共危機(jī)管理方面存在的問(wèn)題,改革我國(guó)現(xiàn)有危機(jī)管理體系,建立現(xiàn)代危機(jī)管理體系是主動(dòng)應(yīng)對(duì)危機(jī)的關(guān)鍵?，F(xiàn)代化公共危機(jī)管理制度有以下幾方面內(nèi)容:

4.1樹(shù)立正確的危機(jī)管理意識(shí)

公共危機(jī)事件具有突發(fā)性,在一定階段內(nèi)、一定范圍內(nèi)是可能處于失控狀態(tài)的,并且危機(jī)的暴發(fā)時(shí)間非常短,傳播速度非常快,留給政府的反應(yīng)時(shí)間非常有限。另外,危機(jī)發(fā)展具有不確定性,對(duì)政府的政策要求很高。因此要在一個(gè)非常短的時(shí)間內(nèi)使危機(jī)進(jìn)入政府的政策議程,要力爭(zhēng)在沒(méi)有發(fā)生或者初始階段就做到損失最小化。我國(guó)政府在建立健全政府危機(jī)管理體制方面首先應(yīng)該明確危機(jī)管理的核心在于平時(shí),在于切實(shí)提高對(duì)危機(jī)的認(rèn)識(shí),樹(shù)立危機(jī)管理意識(shí),而不在于出現(xiàn)了危機(jī)之后力挽狂瀾。

4.2建立統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分工負(fù)責(zé)、相互聯(lián)動(dòng)的組織體系

在這個(gè)組織體系中,應(yīng)有應(yīng)急工作的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)及其日常管理機(jī)構(gòu)、牽頭責(zé)任部門(mén)、配合參與部門(mén)、專(zhuān)家咨詢(xún)機(jī)構(gòu)、現(xiàn)場(chǎng)指揮機(jī)構(gòu)等組織。首先應(yīng)當(dāng)建立集中統(tǒng)一、堅(jiān)強(qiáng)有力的應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)和日常管理機(jī)構(gòu);其次,應(yīng)當(dāng)明確牽頭責(zé)任部門(mén)及其參與部門(mén);第三,還應(yīng)建立專(zhuān)家咨詢(xún)機(jī)構(gòu),充分發(fā)揮專(zhuān)家在決策中的作用,吸取他們建立危機(jī)管理體系及處置公共危機(jī)的智慧。

4.3建立應(yīng)對(duì)公共危機(jī)的社會(huì)動(dòng)員機(jī)制

社會(huì)資源是應(yīng)對(duì)危機(jī)的保證,能否整合可運(yùn)用的所有社會(huì)資源是公共危機(jī)管理的關(guān)鍵項(xiàng)目。一方面,強(qiáng)化對(duì)于

有組織資源的整合。包括:區(qū)域物資的供給,急需資源的物流管理,各部門(mén)的運(yùn)作配合,相關(guān)科研機(jī)構(gòu)的緊密合作和資源共享等等。物資方面主要表現(xiàn)為捐物,要及時(shí)查處和取締多種形式的非法募捐活動(dòng),嚴(yán)格捐贈(zèng)工作責(zé)任制。人為資源方面主要表現(xiàn)為志愿者活動(dòng)?？山梃b美國(guó)在此方面的經(jīng)驗(yàn),由政府倡導(dǎo)建設(shè)社區(qū)危機(jī)反應(yīng)小組,強(qiáng)化以社區(qū)、居委會(huì)為基礎(chǔ)的志愿者活動(dòng)。要充分利用社會(huì)自我調(diào)節(jié)力量,如重大社會(huì)影響的社會(huì)團(tuán)體、工會(huì)、社區(qū)組織、群眾組織、村民自治組織、企業(yè)、事業(yè)單位等,政府在公共危機(jī)管理中要著力培育公民的公共意識(shí),提高公民素質(zhì),致力于培育非政府組織,提高社會(huì)自治水平,促使社會(huì)各界發(fā)揮有效的作用,從而更好地調(diào)動(dòng)社會(huì)力量,共同度過(guò)危機(jī)。

4.4建立干部問(wèn)責(zé)與糾錯(cuò)機(jī)制

公共危機(jī)管理的主體是政府和公務(wù)人員,必須建立起干部問(wèn)責(zé)與糾錯(cuò)機(jī)制,對(duì)公務(wù)人員的公共危機(jī)管理的權(quán)利和義務(wù)進(jìn)行界定,對(duì)權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督,防止權(quán)力的濫用和瀆職,保證公共危機(jī)管理機(jī)制的有效運(yùn)轉(zhuǎn)。

4.5充分有效利用國(guó)際資源

加強(qiáng)國(guó)際合作,重點(diǎn)兩個(gè)方面:一是在公共危機(jī)管理的合作互助、資源共享等方面,各國(guó)政府均有國(guó)際合作的態(tài)度。全球非營(yíng)利組織,如聯(lián)合國(guó)、國(guó)際衛(wèi)生組織、紅十字會(huì)等在物資、人力知識(shí)等方面的無(wú)償支援,更有利于公共危機(jī)管理的績(jī)效提升。二,政府在國(guó)際化趨勢(shì)的過(guò)程中,也應(yīng)當(dāng)運(yùn)用國(guó)際規(guī)則,有效地保護(hù)本國(guó)權(quán)利,如國(guó)家安全、國(guó)民尊嚴(yán)、國(guó)際專(zhuān)利等權(quán)利和資源。

4.6建立危機(jī)管理的教育和訓(xùn)練機(jī)制

加強(qiáng)危機(jī)訓(xùn)練與危機(jī)知識(shí)的普及,提高公眾的危機(jī)意識(shí)。在危機(jī)預(yù)防管理中政府必須做到:一是要警鐘長(zhǎng)鳴,經(jīng)常進(jìn)行危機(jī)訓(xùn)練和演習(xí),提高公民的危機(jī)意識(shí),樹(shù)立危機(jī)觀念;二是要大力普及有關(guān)危機(jī)知識(shí),讓公民掌握正確的應(yīng)對(duì)危機(jī)的措施與方法,明確個(gè)人在危機(jī)中的職責(zé)。加強(qiáng)危機(jī)的預(yù)防訓(xùn)練,整體提高國(guó)民的危機(jī)意識(shí)和危機(jī)應(yīng)對(duì)能力,一旦發(fā)生危機(jī),國(guó)民才能從容應(yīng)對(duì)。

4.7建全應(yīng)對(duì)公共危機(jī)的法律法規(guī)體系

法律框架是突發(fā)事件下政府行為的法律依據(jù)。雖然我國(guó)已經(jīng)制定和頒布了一些應(yīng)對(duì)危機(jī)狀態(tài)的法律和法規(guī),如《突發(fā)性公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》《中華人民共和國(guó)傳染病防疫法》等等,但是,無(wú)論從整體上還是從細(xì)節(jié)上來(lái)看,法律法規(guī)體系都還不夠完善。最核心的問(wèn)題在于,我國(guó)還沒(méi)有一部完整的危機(jī)緊急狀態(tài)管理法。此外,緊急狀態(tài)法與相關(guān)法規(guī)之間的銜接與配套,以及全國(guó)性法規(guī)與與地方危機(jī)管理法規(guī)銜接有待進(jìn)一步完善。因此,國(guó)家應(yīng)當(dāng)加快建立健全前瞻性強(qiáng)、操作性強(qiáng)的應(yīng)對(duì)公共危機(jī)的法律法規(guī)體系。

摘要:對(duì)公共危機(jī)與公共危機(jī)管理進(jìn)行分析,探討國(guó)外現(xiàn)代化危機(jī)管理制度的實(shí)踐,指出當(dāng)前我國(guó)危機(jī)管理中存在的一系列問(wèn)題,提出建立現(xiàn)代化危機(jī)管理制度,提升我國(guó)政府危機(jī)應(yīng)對(duì)能力,加快我國(guó)現(xiàn)代化公共危機(jī)管理機(jī)制的建立與完善.

關(guān)鍵詞:公共危機(jī);公共危機(jī)管理;危機(jī)管理制度

參考文獻(xiàn)

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