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一、政府與市場(chǎng)關(guān)系的協(xié)調(diào)

在區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)理論中，區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化指的是按照自然地域經(jīng)濟(jì)內(nèi)在聯(lián)系、商品流向、民族文化傳統(tǒng)以及社會(huì)發(fā)展需要而形成為區(qū)域經(jīng)濟(jì)的聯(lián)合體。區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化同時(shí)也是建立在區(qū)域分工與協(xié)作基礎(chǔ)上，通過生產(chǎn)要素的區(qū)域流動(dòng)，推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)整體協(xié)調(diào)發(fā)展的過程。區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的實(shí)質(zhì)是降低交易成本，促進(jìn)產(chǎn)品、要素等自由流動(dòng)，實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置。這是因?yàn)椋阂环矫?，由于“生產(chǎn)要素的不完全流動(dòng)性、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的不完全可分性、創(chuàng)新能力的部分排他性和競(jìng)爭(zhēng)性、商品和勞務(wù)的不完全流動(dòng)性”，[11]（P9-14）地區(qū)之間在自然資源、人力資源、資金和技術(shù)等發(fā)展經(jīng)濟(jì)的基本要素上存在著差異，在這種基礎(chǔ)上必然會(huì)形成相當(dāng)程度的區(qū)域分工。另一方面，在現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，一個(gè)地區(qū)的發(fā)展僅僅依靠自身內(nèi)部資源與要素的投入產(chǎn)出循環(huán)幾乎是不可能的，而必須借助于地區(qū)之間的互補(bǔ)和協(xié)作。事實(shí)上，區(qū)域內(nèi)不同地區(qū)之間的分工恰恰奠定了地區(qū)間合作的基礎(chǔ)，因?yàn)榻⒃诜止せA(chǔ)上的合作則是獲得更大收益的必由之路。[12]（P243-247）馬克思也認(rèn)為“由協(xié)作和分工產(chǎn)生的生產(chǎn)力，不費(fèi)資本分文”。[13]（P423）因此，空間地理位置相鄰的地區(qū)之間經(jīng)濟(jì)往來密切，很容易形成相互依賴之勢(shì)，這種相互依賴具體表現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)利益上的相互依賴、經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)上的相互依賴、經(jīng)濟(jì)政策上的相互依賴、商品的相互依賴、生產(chǎn)要素的相互依賴和技術(shù)創(chuàng)新成果的相互依賴。最終，這種相互依賴的發(fā)展態(tài)勢(shì)客觀上要求建立統(tǒng)一的市場(chǎng)體系和實(shí)現(xiàn)資源要素的跨地區(qū)流動(dòng)和優(yōu)化配置，而這正是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的本質(zhì)性要求。在這里，區(qū)域一體化是一種在市場(chǎng)規(guī)律作用下，以市場(chǎng)導(dǎo)向?yàn)橹鳎芾鏅C(jī)制支配的、能給區(qū)域內(nèi)各成員帶來超額利潤的區(qū)域經(jīng)濟(jì)聯(lián)合行為，并非是行政一體化。區(qū)域一體化的真正動(dòng)力不是政府而是市場(chǎng)。但是，這并不意味著區(qū)域一體化僅僅只是個(gè)市場(chǎng)問題。市場(chǎng)的自然演化雖然在理論邏輯上可以實(shí)現(xiàn)區(qū)域一體化的最終目標(biāo)，但是市場(chǎng)的試錯(cuò)性和滯后性等弊端決定了實(shí)現(xiàn)區(qū)域一體化不可能也不應(yīng)該僅僅依賴于市場(chǎng)。這是因?yàn)閰^(qū)域一體化過程中存在“市場(chǎng)失靈”，即市場(chǎng)在促進(jìn)區(qū)域合作發(fā)展過程的一些領(lǐng)域不能或不完全能有效發(fā)揮作用，未能實(shí)現(xiàn)“帕累托最優(yōu)”，達(dá)不到非常有效推進(jìn)區(qū)域一體化的目的。

“市場(chǎng)失靈”在區(qū)域一體化實(shí)踐中表現(xiàn)為：一是區(qū)域市場(chǎng)分割，形成“諸侯經(jīng)濟(jì)”格局，導(dǎo)致地方壟斷或不完全競(jìng)爭(zhēng)，市場(chǎng)不能有效配置資源，要素不能自由流動(dòng)，形成不了規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)。二是區(qū)域內(nèi)市場(chǎng)壁壘重重，市場(chǎng)難以有效發(fā)揮作用，不能保證公共物品和服務(wù)的有效供給。市場(chǎng)信息相互封鎖、不透明或不對(duì)稱性造成區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不確定性。三是市場(chǎng)規(guī)則不規(guī)范統(tǒng)一，產(chǎn)生惡性競(jìng)爭(zhēng)。缺乏區(qū)域市場(chǎng)發(fā)展規(guī)劃，導(dǎo)致重復(fù)建設(shè)，造成嚴(yán)重浪費(fèi)。四是區(qū)域內(nèi)地方政府各自為政，未建立區(qū)域統(tǒng)一的市場(chǎng)分配與調(diào)控體系，導(dǎo)致收益分配不均，利益不能共享?；诖?，區(qū)域一體化必須充分發(fā)揮政府的作用。這是因?yàn)椋菏紫?，通過地方政府間密切協(xié)作，有利于消除行政壁壘、限制地方壟斷、維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)秩序；其次，通過各地方政府聯(lián)合提供整個(gè)區(qū)域共享的市場(chǎng)信息、公共產(chǎn)品和服務(wù)，有利于補(bǔ)充和代替市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)主體不愿意或無法作出的供給；最后通過地方政府間合作建立健全區(qū)域法律規(guī)范，利用法律手段和宏觀政策來調(diào)整區(qū)域內(nèi)各地方的收入分配，有利于創(chuàng)建區(qū)域和諧和睦的一體化發(fā)展環(huán)境。但是，區(qū)域內(nèi)各地方政府基于對(duì)自身利益最大化的追求，也可能產(chǎn)生“政府失敗”。之所以會(huì)產(chǎn)生“政府失敗”，一方面是因?yàn)閰^(qū)域內(nèi)各地方政府作為區(qū)域一體化的主導(dǎo)者代表著各自的利益需求，在試圖通過一體化來減輕或消除行政壁壘的弊端，追求區(qū)域整體利益最大化的同時(shí)，又可能會(huì)設(shè)置障礙或隔閡，希望區(qū)域內(nèi)其他地方政府讓渡更多利益以實(shí)現(xiàn)自身利益最大化，從而導(dǎo)致一種“悖論式”的“政府失敗”。另一方面，各地方政府是地方利益主體，在需要讓渡部分權(quán)力或利益的時(shí)候會(huì)產(chǎn)生慣常的阻力，這種“政府失敗”主要表現(xiàn)為：一是區(qū)域內(nèi)行政分割嚴(yán)重，各地方政府協(xié)作制定的政策無法有效落實(shí)，導(dǎo)致區(qū)域公共政策的低效或無能。二是區(qū)域各地方政府協(xié)商建立的合作機(jī)制，未解決各方的核心利益，“對(duì)話”多于“行動(dòng)”，導(dǎo)致區(qū)域性公共協(xié)作機(jī)構(gòu)效率低下。三是區(qū)域內(nèi)各地方政府改革緩慢，行政機(jī)制僵化，協(xié)作效率低下，在一定程度上阻礙了區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。

因此，在區(qū)域一體化發(fā)展過程中，無論是單方面強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)，還是單方面強(qiáng)調(diào)政府，都是片面的。在當(dāng)今的區(qū)域合作發(fā)展中，只有將市場(chǎng)與政府兩者有機(jī)結(jié)合起來，協(xié)調(diào)好政府與市場(chǎng)的關(guān)系，才是最現(xiàn)實(shí)的選擇。在實(shí)地調(diào)研①中，筆者也感受到如何協(xié)調(diào)好政府與市場(chǎng)的關(guān)系始終貫穿于推進(jìn)珠江三角洲一體化進(jìn)程之中。區(qū)域一體化不僅在于商品與要素市場(chǎng)一體化，更在于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化，而經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的每個(gè)方面都可以歸結(jié)到具體的產(chǎn)業(yè)。因此，產(chǎn)業(yè)布局一體化在珠江三角洲一體化進(jìn)程中具有舉足輕重的地位。所以，在規(guī)劃珠江三角洲未來產(chǎn)業(yè)布局中，廣東省委、省政府根據(jù)建設(shè)“珠三角現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)核心區(qū)”的重大戰(zhàn)略構(gòu)想，要求珠三角各地按照“珠三角經(jīng)濟(jì)一體化”的戰(zhàn)略要求，統(tǒng)籌區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、定位和重點(diǎn)，錯(cuò)位發(fā)展，優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，把珠三角建設(shè)成核心競(jìng)爭(zhēng)力強(qiáng)、高端產(chǎn)業(yè)集聚、三次產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展，帶動(dòng)全省、輻射華南的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)示范區(qū)。依據(jù)這一戰(zhàn)略構(gòu)想，珠江三角洲的各個(gè)地方政府也應(yīng)根據(jù)各自發(fā)展實(shí)際來錯(cuò)位規(guī)劃未來產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向，以規(guī)避未來發(fā)展中的產(chǎn)業(yè)同構(gòu)。但是，在過去30余年市場(chǎng)邏輯的引導(dǎo)下，珠江三角洲形成了高度的產(chǎn)業(yè)同構(gòu)格局。[2][14]正是因?yàn)楫a(chǎn)業(yè)同構(gòu)才使得各城市間的競(jìng)爭(zhēng)紊亂無序，既導(dǎo)致了各城市間的重復(fù)建設(shè)和資源浪費(fèi)，也削弱了珠三角的整體競(jìng)爭(zhēng)力，從而成為珠江三角洲一體化的一大障礙。因此，要實(shí)現(xiàn)珠三角一體化，就必須破解城市間的產(chǎn)業(yè)高度同構(gòu)問題。不過，珠江三角洲之所以會(huì)出現(xiàn)這種產(chǎn)業(yè)高度同構(gòu)現(xiàn)象，也是政府與市場(chǎng)綜合作用的結(jié)果。

首先，珠三角各市均實(shí)行“逆向開發(fā)戰(zhàn)略”，即市場(chǎng)需要什么就生產(chǎn)什么，導(dǎo)致各地都把投資的重點(diǎn)集中在投資少、見效快的少數(shù)幾個(gè)行業(yè)上，致使區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)雷同，減弱了經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)分工和規(guī)模的雙重效益，并引發(fā)區(qū)域內(nèi)競(jìng)爭(zhēng)的白熱化。其次，珠江三角洲利用毗鄰港澳的地緣、人緣等優(yōu)勢(shì)，大量承接香港的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和港澳投資并實(shí)施出口導(dǎo)向戰(zhàn)略，使得珠江三角洲內(nèi)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)嚴(yán)重趨同。最后，地方政府對(duì)地區(qū)利益最大化的追求是導(dǎo)致珠三角產(chǎn)業(yè)高度同構(gòu)的內(nèi)在體制因素。在現(xiàn)行的以GDP、財(cái)政收入與經(jīng)濟(jì)增長速度為核心指標(biāo)的政府績效考核體制下，地方政府必然只考慮從本地區(qū)利益最大化角度來吸引外來投資和產(chǎn)業(yè)布局，而不可能考慮與周邊地區(qū)是否存在產(chǎn)業(yè)同構(gòu)。因此，從理論上說，促進(jìn)區(qū)域一體化是大趨勢(shì)，可以有效地降低交易成本，促進(jìn)生產(chǎn)要素在更大范圍內(nèi)和更廣闊的空間里自由流動(dòng)和優(yōu)化組合，這也完全符合企業(yè)追求利益最大化的“市場(chǎng)邏輯”。但是在實(shí)踐中，因?yàn)樾姓^(qū)劃分割而形成的地方政府各自為政的“政府邏輯”，使得這一理想目標(biāo)卻很難實(shí)現(xiàn)。除此之外，經(jīng)過改革開放30多年的發(fā)展，珠江三角洲充分發(fā)揮改革“試驗(yàn)田”的作用，率先在全國推行以市場(chǎng)為取向的改革，較早地建立起社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制框架，已經(jīng)成為全國市場(chǎng)化程度最高、市場(chǎng)體系最完備的地區(qū)。在這里，企業(yè)正在逐漸成為市場(chǎng)主體，長期實(shí)施外向型發(fā)展戰(zhàn)略也使得非國有經(jīng)濟(jì)一直占據(jù)絕對(duì)主導(dǎo)地位。在實(shí)地調(diào)研中，珠三角9市發(fā)改部門的官員不約而同地表示，“產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整更多地應(yīng)該是企業(yè)遵從市場(chǎng)法則而不是完全的政府干預(yù)”?？梢姡平庵榻侵廾媾R的產(chǎn)業(yè)高度同構(gòu)難題，顯然必須協(xié)調(diào)好政府與市場(chǎng)的關(guān)系。

目前，在珠江三角洲一體化進(jìn)程中，市場(chǎng)訴求雖然存在，但相對(duì)比較間接，在合作專題的形成和推進(jìn)過程中，尚未建立直接、完整和有效的市場(chǎng)主體訴求表達(dá)渠道，合作主體偏重于政府。而在政府方面，區(qū)域一體化尚未建立徹底的人財(cái)物及責(zé)任考核機(jī)制，合作專題在推進(jìn)中不乏“有人出場(chǎng)、無人辦事、無錢辦事、無督辦督查”的現(xiàn)象出現(xiàn)。因此，一方面，隨著珠江三角洲經(jīng)濟(jì)發(fā)展從以總量增長為核心轉(zhuǎn)向產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和升級(jí)轉(zhuǎn)型為核心，廣東省委省政府應(yīng)該適時(shí)淡化傳統(tǒng)的以行政轄區(qū)為標(biāo)準(zhǔn)的政府績效考核，將產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整及區(qū)域產(chǎn)業(yè)合作等指標(biāo)納入考核體系，促使地方政府主動(dòng)規(guī)避產(chǎn)業(yè)同構(gòu)。另一方面，要?jiǎng)?chuàng)新政府和市場(chǎng)的關(guān)系及其機(jī)制，弱化政府的主導(dǎo)地位，以服務(wù)型政府代替管理型政府，以市場(chǎng)代替政府的位置，強(qiáng)化市場(chǎng)真正的主導(dǎo)作用。政府除了在基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、法律服務(wù)、社會(huì)管理等市場(chǎng)所不能或不愿起作用的領(lǐng)域發(fā)揮作用外，其他本應(yīng)由市場(chǎng)起作用的領(lǐng)域都交還市場(chǎng)去做。尤其是那些對(duì)于需要政府和企業(yè)共同努力才能解決的，如產(chǎn)業(yè)政策，取消產(chǎn)業(yè)流動(dòng)限制等，則需要政府持之以恒的工作來吸引企業(yè)的積極響應(yīng)，最終通過自由的“市場(chǎng)之手”實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的科學(xué)布局。

二、政府間關(guān)系的協(xié)調(diào)

盡管市場(chǎng)是區(qū)域一體化發(fā)展的內(nèi)在動(dòng)力，但現(xiàn)實(shí)中以行政區(qū)劃為基礎(chǔ)的地方政府管理體制和傳統(tǒng)的以財(cái)政收入與經(jīng)濟(jì)增長速度為核心指標(biāo)的政績考核體制在很大程度上制約甚至阻礙著區(qū)域一體化進(jìn)程。在這種情況下，區(qū)域一體化所需要的資源要素按照市場(chǎng)法則進(jìn)行跨區(qū)域的自由流動(dòng)被行政性力量所阻隔，從而出現(xiàn)一種與區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程完全相悖的運(yùn)行態(tài)勢(shì)，即所謂的“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”。[15]（P93）除此之外，傳統(tǒng)的以單一地方政府為主體的單邊行政受制于財(cái)政、人才、技術(shù)等因素的制約，在面對(duì)日趨增多的區(qū)域性公共事務(wù)時(shí)，往往束手無策。因此，在當(dāng)代中國地方政府主導(dǎo)型市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展背景下，區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，有賴于區(qū)域內(nèi)各行政單元間的良性競(jìng)爭(zhēng)與緊密協(xié)作。[16]（P310）或者說，“依靠政府間的合作積極推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化，是在現(xiàn)行體制下實(shí)現(xiàn)我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展的理性選擇”。[17]1994年之前，在廣東省政府特殊的“放權(quán)型政府操作模式”作用下，珠三角各市群雄并起，很快實(shí)現(xiàn)了珠三角經(jīng)濟(jì)的騰飛。但在珠三角內(nèi)部，在地方獨(dú)立利益主導(dǎo)下，并沒有形成城市間強(qiáng)有力的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系。[18]（P169-172）

反而由于地方政府在工業(yè)化進(jìn)程中起著產(chǎn)業(yè)政策制定者和市場(chǎng)主體塑造者的作用，[19]（P110）在相當(dāng)程度加劇了以分割性和無序性為主要特征的各自為政發(fā)展格局。尤其是在現(xiàn)行地方政府績效考核機(jī)制的作用下，珠江三角洲地區(qū)出現(xiàn)了爭(zhēng)資源、爭(zhēng)項(xiàng)目、爭(zhēng)中心的惡性競(jìng)爭(zhēng)現(xiàn)象。[20]（P6-7）在這種情況下，廣東省政府開始注重珠三角經(jīng)濟(jì)發(fā)展的規(guī)劃和秩序問題。1994年，廣東省委七屆三次全會(huì)首次正式提出“珠江三角洲經(jīng)濟(jì)區(qū)”這一概念，并著手對(duì)珠江三角洲經(jīng)濟(jì)區(qū)進(jìn)行規(guī)劃，完成了《珠江三角洲經(jīng)濟(jì)區(qū)現(xiàn)代化建設(shè)規(guī)劃綱要》的制定工作。但是，從后來的實(shí)踐看，在廣東特殊的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式（高度外向型經(jīng)濟(jì)）與特殊的行政格局（如深圳和珠海是有高度自主權(quán)的特區(qū)，廣州是副省級(jí)城市）背景下，由于缺乏行之有效的地方政府間關(guān)系協(xié)調(diào)制度，省政府很難協(xié)調(diào)各方的利益，這一構(gòu)想基本上沒有達(dá)到預(yù)期的目標(biāo)。①這種局面在進(jìn)入新世紀(jì)后逐漸發(fā)生變化。進(jìn)入21世紀(jì)，鑒于珠三角的先發(fā)優(yōu)勢(shì)、地緣優(yōu)勢(shì)有所弱化，未來發(fā)展也面臨著國內(nèi)其他區(qū)域的競(jìng)爭(zhēng)與區(qū)域內(nèi)的產(chǎn)業(yè)升級(jí)和經(jīng)濟(jì)融合的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。珠江三角洲整合之勢(shì)再起航，在廣東省政府的強(qiáng)力推動(dòng)和各市政府的積極參與下，政府主導(dǎo)的區(qū)域合作制度框架已初步成型，具體體現(xiàn)在如下方面。其一，區(qū)域一體化的意識(shí)開始確立。近年來珠三角地區(qū)的合作力度不斷加大，主動(dòng)融入?yún)^(qū)域發(fā)展已經(jīng)成為基本共識(shí)。如在廣東省政府準(zhǔn)備重新規(guī)劃珠三角后，廣州、深圳、珠海、東莞4市主要負(fù)責(zé)人都表示，即使“新藍(lán)圖”實(shí)施會(huì)讓他們作出暫時(shí)犧牲，也將以大局為重。[21]其二，都市圈規(guī)劃。2009年6月10日，廣東省政府在《關(guān)于加快推進(jìn)珠江三角洲區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的指導(dǎo)意見》中提出，“近期以推進(jìn)廣佛肇、深莞惠和珠中江經(jīng)濟(jì)圈一體化為重點(diǎn)，推進(jìn)城市群規(guī)劃建設(shè)一體化，實(shí)現(xiàn)各經(jīng)濟(jì)圈內(nèi)部及相互之間基礎(chǔ)設(shè)施的共建共享”。都市圈規(guī)劃突破了行政區(qū)劃的限制，并遵循城市與區(qū)域發(fā)展的規(guī)律，對(duì)空間規(guī)劃的創(chuàng)新與指導(dǎo)產(chǎn)生了積極的效果。其三，制定并實(shí)施五個(gè)一體化規(guī)劃。2010年5月28日，廣東省委省政府審議通過了關(guān)于實(shí)現(xiàn)珠江三角洲區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的五個(gè)專項(xiàng)一體化規(guī)劃，涉及到基礎(chǔ)設(shè)施、城鄉(xiāng)一體、公共服務(wù)、環(huán)境保護(hù)和產(chǎn)業(yè)布局等領(lǐng)域。從內(nèi)容上看，五個(gè)具體的規(guī)劃都是為了實(shí)現(xiàn)三個(gè)目標(biāo)，一是實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)產(chǎn)品和要素的自由流動(dòng)，二是提升民眾的生活水平和福利，三是解決某些市場(chǎng)活動(dòng)的外部性問題。這意味著，實(shí)現(xiàn)珠三角一體化后，不同城市的資源將突破現(xiàn)有行政區(qū)劃限制，勞動(dòng)力、土地、資本、技術(shù)、信息等生產(chǎn)要素實(shí)現(xiàn)優(yōu)化配置，市場(chǎng)色彩更濃，政府之間的配合更高效，整個(gè)區(qū)域的經(jīng)濟(jì)實(shí)力和核心競(jìng)爭(zhēng)力更強(qiáng)大，對(duì)外形象上就是一個(gè)城市群的概念。其四，地方政府之間簽署合作協(xié)議。2009年2月27日，深圳、惠州與東莞簽署了《推進(jìn)珠江口東岸地區(qū)緊密合作框架協(xié)議》；2009年3月19日，廣州與佛山簽署了《廣州市佛山市同城化建設(shè)合作框架協(xié)議》；2009年4月17日，珠海、中山與江門簽定了《推進(jìn)珠中江緊密合作框架協(xié)議》；2009年6月19日，廣州、佛山與肇慶簽署了《廣佛肇經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)合作框架協(xié)議》。這些協(xié)議標(biāo)志著珠三角一體化在三個(gè)經(jīng)濟(jì)圈的發(fā)展已經(jīng)進(jìn)入實(shí)質(zhì)性階段。其五，部門間協(xié)商與協(xié)議。通過部門間的協(xié)商與協(xié)議開展合作，是近年來珠江三角洲區(qū)域合作的亮點(diǎn)，也是最具成效的合作策略。原因在于，這種通過具體職能部門之間的溝通、協(xié)調(diào)與合作，是最直接、也是最能避免行政區(qū)劃邊界限制的最佳方式。

盡管它不具有整體性和長遠(yuǎn)性，但卻具有相當(dāng)?shù)膹椥?，也適合于區(qū)域合作中先易后難的治理原則。截止到目前，珠三角的地方政府相關(guān)職能部門在發(fā)展旅游業(yè)、流域治理、人力資源、公共安全、城市規(guī)劃等諸多具體事項(xiàng)的協(xié)作上取得了突出的成效。其六，協(xié)調(diào)機(jī)制建設(shè)。在區(qū)域合作中，比較固定的區(qū)域政府間合作機(jī)制往往是處理區(qū)域共同議題和各城市政府間利益沖突與矛盾的制度安排。目前，廣東省成立了由省有關(guān)部門牽頭、相關(guān)市參加的城市規(guī)劃、交通、能源、信息化、水資源、環(huán)保、產(chǎn)業(yè)、基本公共服務(wù)等專項(xiàng)工作小組，負(fù)責(zé)具體工作，并在省政府和各市政府專設(shè)一個(gè)落實(shí)《規(guī)劃綱要》辦公室來協(xié)調(diào)一體化項(xiàng)目的落實(shí)。而在推進(jìn)三大都市圈的過程中，先后成立了由市際合作領(lǐng)導(dǎo)小組、市長聯(lián)席會(huì)議、聯(lián)席會(huì)議辦公室以及專責(zé)小組四位一體的組織協(xié)調(diào)機(jī)制，簽署并開始實(shí)施全面區(qū)域合作的框架協(xié)議。正是在這樣的背景下，2010年5月27日，廣東省委省政府召開的珠三角地區(qū)落實(shí)《規(guī)劃綱要》工作會(huì)議顯示：《規(guī)劃綱要》實(shí)施一年來，28項(xiàng)指標(biāo)100%完成，其中20項(xiàng)超額完成，珠三角一體化進(jìn)程明顯加快。盡管如此，但目前珠三角城市間仍以行政區(qū)劃為主體，城市間主體功能定位不明晰，產(chǎn)業(yè)同構(gòu)化和項(xiàng)目重復(fù)建設(shè)較為普遍，仍然面臨著從“城市經(jīng)濟(jì)”向“區(qū)域經(jīng)濟(jì)”、從城市“單打獨(dú)斗”向“協(xié)同作戰(zhàn)”轉(zhuǎn)變的必要性，諸多深層次問題尚未有效解決。[22]

這表明，完善有利于珠三角一體化發(fā)展的體制機(jī)制仍然需要進(jìn)一步探索。在珠江三角洲地區(qū)，政府間關(guān)系的協(xié)調(diào)包括兩個(gè)層面：一是廣東省政府與珠三角9市政府之間的縱向關(guān)系協(xié)調(diào)，二是珠三角9市政府之間的橫向關(guān)系協(xié)調(diào)。與長江三角洲相比，珠三角整體上只是廣東省內(nèi)的一個(gè)小區(qū)域，協(xié)調(diào)難度理應(yīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于長三角中2省1市的協(xié)調(diào)。但是，由于珠江三角洲9市中有2個(gè)副省級(jí)市和2個(gè)經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地市（都有一定程度的地方立法權(quán)）、區(qū)域內(nèi)部也存在明顯的經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡，①因此實(shí)踐中仍然存在相當(dāng)大的協(xié)調(diào)難度。從現(xiàn)有的政府間協(xié)調(diào)機(jī)制來看，主要應(yīng)該從以下方面來考慮：首先，應(yīng)該強(qiáng)化并完善省政府的協(xié)調(diào)。珠三角是廣東省政府統(tǒng)一管轄的一個(gè)地方區(qū)域，省政府對(duì)珠三角各市政府具有直接影響力。當(dāng)前，廣東省政府已經(jīng)設(shè)計(jì)了落實(shí)《規(guī)劃綱要》的辦公室，由省政府秘書長擔(dān)任辦公室主任，并設(shè)立專職副主任進(jìn)行協(xié)調(diào)。但是，在調(diào)研中，筆者發(fā)現(xiàn)如廣州與佛山之間為建立地區(qū)金融中心而展開的金融資源爭(zhēng)奪、②深莞惠之間關(guān)于交通銜接與跨界河流治理中的協(xié)調(diào)、③珠三角重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的共建共享、地方政府間立法協(xié)同的問題（目前這一區(qū)域涉及到廣東省、廣州市、深圳市、珠海市四個(gè)立法實(shí)體）、④建立健全反映區(qū)域一體化的政府績效評(píng)估指標(biāo)與考核體系等，都需要由省政府加強(qiáng)協(xié)調(diào)。其次，應(yīng)該完善珠三角9市政府間關(guān)系的協(xié)調(diào)機(jī)制。在實(shí)地調(diào)研中，筆者無時(shí)無刻不感受到珠三角9市間協(xié)調(diào)實(shí)際上是一種利益關(guān)系的平衡，因此應(yīng)建立相應(yīng)的區(qū)域利益分享和補(bǔ)償機(jī)制。珠三角一體化發(fā)展的出發(fā)點(diǎn)是通過區(qū)域成員間合作來共享整體利益。要實(shí)現(xiàn)珠三角基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、環(huán)保生態(tài)、城市規(guī)劃、公共服務(wù)一體化，勢(shì)必會(huì)帶來珠三角利益結(jié)構(gòu)的重新調(diào)整和各種利益沖突，在當(dāng)下特殊的制度環(huán)境下，如果缺乏相應(yīng)的區(qū)域利益分享和補(bǔ)償機(jī)制，顯然是不可能實(shí)現(xiàn)的。這就不但要求在推進(jìn)廣佛肇、深莞惠和珠中江三個(gè)經(jīng)濟(jì)圈的過程中，各市政府在平等、互利、協(xié)作的前提下，通過規(guī)范的制度建設(shè)來實(shí)現(xiàn)地方間的利益轉(zhuǎn)移，實(shí)現(xiàn)各種利益在地區(qū)間的合理分配；同時(shí)也必須強(qiáng)化廣東省政府的綜合協(xié)調(diào)作用，通過規(guī)范的公共財(cái)政工具來實(shí)現(xiàn)縱向利益轉(zhuǎn)移，以調(diào)節(jié)珠三角一體化進(jìn)程中的地區(qū)間利益關(guān)系，最終實(shí)現(xiàn)區(qū)域利益共享。

三、政府與社會(huì)關(guān)系的協(xié)調(diào)

在中國的區(qū)域一體化進(jìn)程中，基于政府的特殊作用，往往成為區(qū)域協(xié)調(diào)和治理的行為主體。于是，在區(qū)域合作的實(shí)踐中就形成了以政府為主導(dǎo)的兩種區(qū)域協(xié)調(diào)形式：一是各區(qū)域政府組織間的合作，形成一致政策或具有法律效應(yīng)的契約文件來規(guī)范或調(diào)整區(qū)域間關(guān)系；二是區(qū)域性整合，建立區(qū)域性政府機(jī)構(gòu)或準(zhǔn)政府機(jī)構(gòu)。這兩種自上而下的協(xié)調(diào)機(jī)制建立在政府組織強(qiáng)制性權(quán)威之上，需借助行政手段來完成。說到底，這兩類協(xié)調(diào)機(jī)制的實(shí)質(zhì)就是區(qū)域政府管理，其參加者和主導(dǎo)者是區(qū)域內(nèi)的相關(guān)地方政府。在這種政府完全主導(dǎo)的區(qū)域合作機(jī)制下，區(qū)域合作的議題主要是圍繞區(qū)域內(nèi)各地方政府的需要而展開，不能涵蓋區(qū)域內(nèi)全部的公共事務(wù)。在區(qū)域合作中，地方政府往往以“全能者”的身份出現(xiàn)，形成新的“政企不分”態(tài)勢(shì)，致使合作“主角”大中小企業(yè)和其他非政府組織不能完全參與進(jìn)來，即使參與，也熱情不高，最終區(qū)域合作成了政府及其相關(guān)部門的“獨(dú)角戲”。在合作內(nèi)容上，熱衷于壓力型體制下對(duì)短期政績的追求，缺乏對(duì)區(qū)域產(chǎn)業(yè)鏈意義上的分工與合作體系的整體性構(gòu)建，更缺乏在城鎮(zhèn)體系、社會(huì)保障體系等基礎(chǔ)性社會(huì)領(lǐng)域的合作，缺乏從全局考慮整個(gè)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)的科學(xué)發(fā)展與和諧，從而削弱了區(qū)域合作的績效。而且在當(dāng)下的政府管理體制下，一方面區(qū)域合作的主要內(nèi)容不僅容易受到地方政府主要官員個(gè)人偏好的影響，而且還往往會(huì)因地方政府主要官員的調(diào)任變動(dòng)而缺乏穩(wěn)定性和連續(xù)性，更容易使這種地方政府主導(dǎo)的區(qū)域合作偏離區(qū)域一體化的主要目標(biāo)。為何會(huì)出現(xiàn)這種局面呢？這是因?yàn)樵诋?dāng)下中國的制度框架下，地方政府的目標(biāo)相對(duì)于社會(huì)目標(biāo)來說更加短期化，在片面政績?cè)u(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的激勵(lì)下地方政府本身固有的有限理性和追求壟斷租金最大化的沖動(dòng)得到釋放。[23]在實(shí)踐中，地方政府既不完全是中央政府的人，也不完全是地方民眾的人，還應(yīng)該是地方政府主要官員利益的代表者?；蛘哒f，地方政府所追求的利益最大化與地區(qū)公共利益最大化不完全是一致的。正是因?yàn)榈胤秸媾c地區(qū)公共利益之間的錯(cuò)位、對(duì)地方政府及其主要官員利益最大化的追求，才導(dǎo)致了實(shí)踐中地區(qū)間利益的沖突。而且，當(dāng)下中國地方政府之間實(shí)際上存在著一種如何完成上級(jí)政府任務(wù)的績效競(jìng)賽，或者說是地方政府主要官員間“官場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)”的政治錦標(biāo)賽，所以地區(qū)之間競(jìng)爭(zhēng)大于合作。[24]

在區(qū)域合作中，區(qū)域利益與地方利益的不一致是客觀存在的。但是，在經(jīng)濟(jì)業(yè)績優(yōu)位或者說GDP標(biāo)準(zhǔn)崇拜的評(píng)價(jià)體系中，地方政府官員是不可能冒著“烏紗帽”被摘的危險(xiǎn)，去搞那種吃力不討好的政府合作工程，因此，在區(qū)域一體化進(jìn)程中，完全依靠地方政府去突破因行政區(qū)劃分割而導(dǎo)致的各自為政困境是不可能的。以致有研究者指出，這一類政府主導(dǎo)的區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制是政府制度花園中的雜草，將在顯示無效后被鏟除。[25]（P226）實(shí)際上，政府雖然是區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的核心協(xié)調(diào)主體，但并不是唯一主體。除了政府與市場(chǎng)主體之外，非營利組織也是區(qū)域一體化的重要利益相關(guān)者。非營利組織一般是指非政府的、非營利性的、致力于社會(huì)公益事業(yè)的社會(huì)中介組織，其運(yùn)作與政府存在著明顯的差別：非營利組織是扎根于民間、權(quán)力流動(dòng)、雙向或多向、獨(dú)立運(yùn)作的組織，是公民自發(fā)形成的和自愿參與的組織。一般而言，非營利組織具有協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、影響政府決策、參與社會(huì)治理、提供社會(huì)服務(wù)、化解社會(huì)矛盾與平衡利益等方面的功能。不僅如此，在區(qū)域一體化進(jìn)程中，盡管政府控制著公共政策，但非營利組織從社會(huì)服務(wù)的角度來參與區(qū)域一體化進(jìn)程，它們對(duì)促進(jìn)區(qū)域社會(huì)公平與平等更感興趣。為了有效實(shí)現(xiàn)目標(biāo)，政府與非營利組織之間越來越多地需要相互協(xié)作；盡管每一個(gè)部門在區(qū)域治理中都有自己的特殊利益，但為了實(shí)現(xiàn)自我利益它們必須愿意共享權(quán)力和資源。[26]（P290-310）這是因?yàn)椋菏紫?，區(qū)域一體化的受益者歸根到底是生活在特定區(qū)域的居民，而非營利組織能更靈活更直接地將廣大民眾的利益訴求表達(dá)出來，這無疑有助于提升相關(guān)區(qū)域公共政策的科學(xué)性與合理性；其次，非營利組織往往通過自主決策、自愿服務(wù)和志愿參與的形式來對(duì)區(qū)域一體化進(jìn)程施加影響，這種自治機(jī)制迎合了民眾要求自主自立的心理需求；再次，非營利組織的非營利性與公益性，使得其在協(xié)調(diào)區(qū)域一體化進(jìn)程中的政府與市場(chǎng)、政府間、企業(yè)間關(guān)系方面，能發(fā)揮不可替代的作用；最后，非營利組織通過承接政府職能轉(zhuǎn)變和參與公共事務(wù)，不僅有利于降低政府成本和優(yōu)化政府行為，而且有利于改變政府壟斷公共事務(wù)的局面。正是因?yàn)榉菭I利組織能夠“在政治體系之外彌補(bǔ)政府組織治理公共事務(wù)的不足，同時(shí)發(fā)揮自身精干、靈活、專業(yè)、高效的優(yōu)勢(shì)，并重新激活公共事務(wù)領(lǐng)域中被政府組織遺漏的治理盲區(qū)”，[27]因此，要實(shí)現(xiàn)珠江三角洲一體化，必須適時(shí)改進(jìn)已有的區(qū)域合作策略，逐步走向區(qū)域公共管理，以形成區(qū)域內(nèi)多元利益相關(guān)者的協(xié)作性治理。

正是區(qū)域內(nèi)多元利益主體的互動(dòng)與參與，才使得關(guān)鍵的區(qū)域性公共性問題不僅能夠被表達(dá)，而且也易于解決。具體而言，就是在現(xiàn)有的地方政府之間協(xié)作的基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)和其他區(qū)域性社會(huì)組織的積極作用。一是建立以各地經(jīng)濟(jì)專家為主體的智囊組織，成為珠江三角洲地區(qū)一體化發(fā)展的咨詢參謀機(jī)構(gòu)。如中山大學(xué)的“港澳和珠江三角洲研究中心”、暨南大學(xué)的“特區(qū)港澳研究所”等組織，這些組織的建立主要以城市群內(nèi)的學(xué)術(shù)方面的代表人物和專家學(xué)者為主體，為珠三角一體化發(fā)展獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策，為在各種重大問題上形成共識(shí)提供討論空間，為解決各種合作問題提供經(jīng)過科學(xué)論證、考慮互惠互利的方案。二是進(jìn)一步發(fā)揮行業(yè)組織在推進(jìn)珠三角區(qū)域一體化中的作用。珠江三角洲是中國市場(chǎng)化程度最高的區(qū)域，市場(chǎng)力量強(qiáng)大，企業(yè)實(shí)力雄厚，各類行業(yè)協(xié)會(huì)發(fā)展相對(duì)成熟。這些行業(yè)組織在積極配合政府促成已經(jīng)簽訂的協(xié)定落實(shí)、推動(dòng)政府間消除阻礙資訊、資源和產(chǎn)品流通的地方政策壁壘、做好企業(yè)的培訓(xùn)服務(wù)、促成各種標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一、通過行業(yè)自律建設(shè)以維護(hù)市場(chǎng)秩序等方面可以發(fā)揮積極作用。尤其值得注意的是，行業(yè)組織通過同業(yè)企業(yè)的聯(lián)合，采用自治、自律方式規(guī)范企業(yè)，倡導(dǎo)企業(yè)間良性競(jìng)爭(zhēng)，實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)行業(yè)資源的優(yōu)化配置，這對(duì)于建設(shè)區(qū)域統(tǒng)一市場(chǎng)和協(xié)調(diào)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制方面具有積極意義。三是加強(qiáng)區(qū)域內(nèi)公民社會(huì)建設(shè)，充分發(fā)揮公民在推進(jìn)和實(shí)現(xiàn)區(qū)域一體化過程中的重要作用。這是因?yàn)?，民眾是區(qū)域一體化的最終受益者，他們不僅有參與區(qū)域一體化的積極性，而且組織化的公民參與也有利于促進(jìn)珠江三角洲相關(guān)區(qū)域公共政策的民主化和科學(xué)化，更有利于加快實(shí)現(xiàn)區(qū)域交通基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)境保護(hù)和區(qū)域公共服務(wù)一體化。更重要的是，公民社會(huì)的發(fā)展，不僅是發(fā)展民主政治的基礎(chǔ)，也是走出“市場(chǎng)失靈”與“政府失敗”雙重困境的必然選擇。在2009年發(fā)生的廣州番禺垃圾焚燒事件中，番禺市民從最初反對(duì)在自家門口建垃圾焚燒廠的社區(qū)維權(quán)逐漸演變?yōu)橄蛘嶙h用建廠的巨額資金推動(dòng)垃圾分類的政策倡議，[28]標(biāo)志著珠江三角洲地區(qū)的公民意識(shí)和公民社會(huì)正在萌芽成長。聯(lián)系到近年來珠江三角洲各地方政府與網(wǎng)民就區(qū)域一體化議題展開的頻繁互動(dòng)與交流，我們完全有理由相信這種日漸成長的公民社會(huì)也應(yīng)該成為推進(jìn)珠江三角洲一體化綿延不絕的動(dòng)力。

四、結(jié)語

總之，區(qū)域問題涉及到多方的利益，包括政府、市場(chǎng)和社會(huì)等。區(qū)域政策只有建立在區(qū)域利益相關(guān)者高度認(rèn)同和平等伙伴關(guān)系的基礎(chǔ)上，才能在目標(biāo)上匯集多個(gè)利益相關(guān)者的愿景，從而得以有效實(shí)施，切實(shí)解決區(qū)域發(fā)展的問題。正如眾所周知的那樣，“政治學(xué)家和管理學(xué)家之所以提出治理概念，主張用治理替代統(tǒng)治，是他們?cè)谏鐣?huì)資源的配置中既看到了市場(chǎng)的失效，又看到了國家的失效”。[29]（P25-48）因此，無論是政府還是非政府組織都沒有單獨(dú)有效解決區(qū)域性問題的能力，應(yīng)該倡導(dǎo)政府與非政府組織以及私營部門之間建立合作、協(xié)作、網(wǎng)絡(luò)和伙伴關(guān)系，以有效治理區(qū)域性問題。珠江三角洲是我國改革開放的先行地區(qū)，改革以來，在經(jīng)濟(jì)持續(xù)高速發(fā)展的同時(shí)，以行政管理體制改革為標(biāo)志的政府成長、以企業(yè)為主體的市場(chǎng)成長、以民間組織成長為標(biāo)志的公民社會(huì)成長也在加速前行，這是珠江三角洲在邁向區(qū)域一體化進(jìn)程中最為寶貴的地方性資源。正因?yàn)槿绱耍吨榻侵薜貐^(qū)改革發(fā)展規(guī)劃綱要》在論及實(shí)現(xiàn)珠江三角洲一體化時(shí)強(qiáng)調(diào)指出：珠江三角洲地區(qū)9市要打破行政體制障礙，遵循政府推動(dòng)、市場(chǎng)主導(dǎo)，資源共享、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，協(xié)調(diào)發(fā)展、互利共贏的原則，創(chuàng)新合作機(jī)制，優(yōu)化資源配置。在省政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)下，建立有關(guān)城市之間、部門之間、企業(yè)之間及社會(huì)廣泛參與的多層次合作機(jī)制。