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一、泛北區(qū)域公共管理的內(nèi)涵及意義

由于資源、稟賦等方面的諸多差異,各國家和地區(qū)之間客觀上存在著通過互利合作而實(shí)現(xiàn)利益最大化的相互需要,因而經(jīng)濟(jì)全球化與區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化成為當(dāng)今世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大趨勢?；诖朔N大背景,廣西壯族自治區(qū)黨委和政府于2006年推出“泛北部灣區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作”的構(gòu)想(此構(gòu)想涵蓋了中國和文萊、印尼、馬來西亞、菲律賓、新加坡、泰國、越南七個東盟國家之間的經(jīng)濟(jì)合作?！胺罕辈繛场币韵潞喎Q“泛北”),將廣西北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)的開發(fā)與融入和推進(jìn)泛北部灣區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作結(jié)合起來,并采取一系列務(wù)實(shí)措施積極推進(jìn)。泛北部灣區(qū)域各方地緣相近、聯(lián)系緊密、互補(bǔ)性強(qiáng)、合作基礎(chǔ)好、潛力大,加強(qiáng)泛北部灣經(jīng)濟(jì)合作,不僅有助于區(qū)域各方擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)規(guī)模、有效吸納和配置資源、增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)實(shí)力,也有助于形成和強(qiáng)化各方比較優(yōu)勢、聯(lián)合抵御和化解經(jīng)濟(jì)風(fēng)險、促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)安全穩(wěn)定和繁榮。因此,泛北區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作構(gòu)想提出后,得到了泛北國家的積極響應(yīng),東盟國家領(lǐng)導(dǎo)人都表示支持泛北部灣區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作。中國與上述國家之間在港口物流、旅游、交通、農(nóng)林漁業(yè)、海洋、能源等方面的一些合作項(xiàng)目已經(jīng)開始實(shí)施,初步成績喜人。2008年下半年以來,在全球金融危機(jī)的影響下,泛北經(jīng)濟(jì)合作的步伐雖受到了一定的影響,但在泛北各方的共同努力下,泛北經(jīng)濟(jì)合作仍然取得了逆勢增長的不俗成績,這也更加凸顯出加強(qiáng)泛北經(jīng)濟(jì)合作的重要性。在泛北部灣區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作過程中,由于存在區(qū)域內(nèi)多個主體的互動合作,必然面臨著一系列越來越外溢化和無界化的區(qū)域公共問題需要協(xié)調(diào)處理。要解決這些問題,單靠某一主體(如一國的中央政府或地方政府)運(yùn)用傳統(tǒng)公共行政手段進(jìn)行治理,已無法處理區(qū)域內(nèi)多種具體的利益矛盾,且協(xié)調(diào)成本過高、實(shí)效性差、難以達(dá)到目標(biāo),因而需要區(qū)域內(nèi)各個政府之間進(jìn)行通力合作,建構(gòu)與實(shí)施一種跨境(區(qū))的泛北部灣區(qū)域公共管理。泛北部灣區(qū)域公共管理是指為了實(shí)現(xiàn)泛北部灣區(qū)域公共利益,區(qū)域內(nèi)多元主體基于平等的基礎(chǔ)上運(yùn)用對話、協(xié)商、談判、合作等方式對區(qū)域公共事務(wù)進(jìn)行共同治理或跨國公共治理的活動和過程。其內(nèi)涵主要包括:第一,泛北區(qū)域公共管理的目的或宗旨是解決泛北區(qū)域公共問題,實(shí)現(xiàn)區(qū)域公共利益。在泛北區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作進(jìn)程中必然會產(chǎn)生大量的跨國或跨行政區(qū)劃的區(qū)域公共問題,嚴(yán)重影響泛北區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程。這就需要建構(gòu)一種有別于傳統(tǒng)的基于行政區(qū)劃剛性約束的行政區(qū)行政的新治理形態(tài)——泛北區(qū)域公共管理。它考慮的是區(qū)域各個主體的共同利益,而非單一主體的利益?；趨^(qū)域共同利益的考慮而協(xié)調(diào)相互關(guān)系,合作提供統(tǒng)一的區(qū)域公共服務(wù),以消除區(qū)域公共問題。第二,泛北區(qū)域公共管理的主體是多元化的,既有代表官方的泛北各國政府組織,也有非政府組織和私營部門。它們彼此之間是一種基于平等關(guān)系的基礎(chǔ)上而建立的合作治理網(wǎng)絡(luò)關(guān)系。第三,泛北區(qū)域公共管理的治理方式或手段是采用對話、協(xié)商、談判、合作等方式對泛北區(qū)域公共事務(wù)進(jìn)行聯(lián)合治理。泛北區(qū)域公共管理對于泛北區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作的重要性,主要表現(xiàn)在如下幾個方面:第一,制定和實(shí)施統(tǒng)一的泛北區(qū)域公共政策和規(guī)章制度,打破泛北地區(qū)存在的貿(mào)易壁壘,實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)要素的自由流動和優(yōu)化配置,促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。第二,制定和實(shí)施統(tǒng)一的泛北區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃,優(yōu)化泛北區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)布局,形成產(chǎn)業(yè)聚集,帶動區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。第三,建立旨在縮小泛北經(jīng)濟(jì)合作成員之間發(fā)展差距的發(fā)展基金,解決泛北的“問題區(qū)域”,推動區(qū)域經(jīng)濟(jì)均衡發(fā)展。第四,提供統(tǒng)一的泛北區(qū)域公共服務(wù),解決泛北區(qū)域公共問題,為區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造良好的區(qū)域發(fā)展環(huán)境。

二、泛北區(qū)域公共管理的進(jìn)展情況及其績效

泛北經(jīng)濟(jì)合作需要建構(gòu)與實(shí)施泛北區(qū)域公共管理。三年來,在中國政府與廣西壯族自治區(qū)政府的積極倡導(dǎo)和推動下,在泛北各參與國的共同努力下,區(qū)域政府間合作從共識走向?qū)嵺`,合作機(jī)制逐步建立,區(qū)域公共管理有了良好開端。第一,搭建了泛北經(jīng)濟(jì)合作論壇這一交流平臺,合作共識業(yè)已形成。2006年7月以來,廣西連續(xù)主辦了五屆“泛北部灣經(jīng)濟(jì)合作論壇”。在短短四年時間里,論壇主題越來越有針對性,交流越來越務(wù)實(shí)。各方對開展泛北合作的意義、機(jī)制、路徑、領(lǐng)域、模式及面臨挑戰(zhàn)的認(rèn)識越來越清晰,部分共識正在變成現(xiàn)實(shí)。論壇影響力不斷擴(kuò)大,正在成為各國政府官員以及各界人士討論推動泛北合作的重要平臺。第二,泛北各方在農(nóng)業(yè)技術(shù)、漁業(yè)、港口物流、旅游、金融等領(lǐng)域簽訂了一系列合作協(xié)議或備忘錄。在港口物流合作方面,中國與東盟各國的交通部長共同發(fā)表了《中國-東盟港口與發(fā)展合作聯(lián)合聲明》,簽署了《中國—東盟海運(yùn)協(xié)定》以及《中國與東盟航空合作框架》;在交通合作方面,中國與泛北各方正在加快推進(jìn)交通基礎(chǔ)設(shè)施一體化建設(shè),如中國政府已決定設(shè)立總規(guī)模為100億美元的“中國—東盟投資合作基金”,支持區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè);泛北各方正在加快完善南寧—新加坡經(jīng)濟(jì)走廊的公路鐵路網(wǎng);中越之間正在加快推進(jìn)中越通道建設(shè);在旅游合作方面,廣西北海至越南下龍灣等旅游航線已開通,泛北部灣海上旅游航線正在加快推進(jìn);在金融合作方面,2009年12月中國政府開始在廣東、長江三角洲地區(qū)、港澳地區(qū)、廣西和云南,開展與東盟的貨物貿(mào)易人民幣結(jié)算試點(diǎn),2010年又批準(zhǔn)在上海、廣州、深圳、珠海、東莞5個城市開展跨境貿(mào)易人民幣結(jié)算試點(diǎn)。中國與印度尼西亞、馬來西亞分別簽署了1100億元人民幣和800億元人民幣的雙邊貨幣互換協(xié)議,并將繼續(xù)擴(kuò)大互換額度及簽約范圍;農(nóng)林漁業(yè)、海洋、能源等產(chǎn)業(yè)的合作也已經(jīng)開展。第三,穩(wěn)步推進(jìn)貿(mào)易投資便利化。為了加快泛北經(jīng)濟(jì)合作,泛北各國政府(尤其是中國政府)積極推進(jìn)貿(mào)易投資便利化,其重要舉措之一便是建設(shè)保稅物流體系,一個立足北部灣、輻射珠三角和大西南、溝通中國東盟的泛北綜合保稅物流體系正在加速成型。從2008年5月到2009年2月不到一年的時間里,中國政府就先后批準(zhǔn)設(shè)立了廣西欽州保稅港區(qū)、憑祥綜合保稅區(qū)和南寧保稅物流中心,北海出口加工區(qū)也獲準(zhǔn)拓展保稅物流功能。廣西北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)保稅物流體系的建設(shè)已經(jīng)成為泛北保稅物流體系的核心組成部分。與此同時,深圳前海灣保稅港區(qū)、廣州南沙保稅港區(qū)等保稅區(qū)的設(shè)立也使得泛北綜合保稅物流體系進(jìn)一步完善。第四,泛北部灣經(jīng)濟(jì)合作聯(lián)合專家組成立并開展工作。為加快推進(jìn)泛北經(jīng)濟(jì)合作的進(jìn)程,在中方的倡議下,2008年7月30日,由政府官員和專家學(xué)者組成的泛北部灣經(jīng)濟(jì)合作聯(lián)合專家組宣告正式成立,并相繼召開了三次工作會議,討論和研究泛北經(jīng)濟(jì)合作的可行性問題,提出有關(guān)行動方案。第五,區(qū)域內(nèi)地方領(lǐng)導(dǎo)人高層會議已初步形成一種制度。2007年4月,由中國北海市發(fā)起并承辦了首屆“泛北部灣區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作市長論壇”,當(dāng)時與會的泰國、越南、菲律賓、印尼及中國等5個國家的16個泛北部灣城市共同簽署了《首屆泛北部灣區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作市長論壇北海宣言》。各方圍繞海上合作這一主題,就建立良好的機(jī)制、發(fā)揮各自優(yōu)勢、不斷擴(kuò)大和深化各領(lǐng)域的合作達(dá)成共識。之后又分別于2009年8月和2010年8月相繼舉辦了兩屆泛北部灣區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作市長論壇,進(jìn)一步探討如何構(gòu)筑泛北部灣城市交流合作平臺與合作機(jī)制,推動共同發(fā)展。在三屆論壇期間,相關(guān)城市間還簽署了“友好城市關(guān)系協(xié)議書”或“友好合作備忘錄”。目前泛北部灣區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作市長論壇已初步形成為一種制度,每年召開一次。隨著論壇的舉辦,各城市交流日益緊密,合作領(lǐng)域不斷拓寬且層次日趨加深。第六,成立了泛北部灣經(jīng)濟(jì)合作中方秘書處。近年來,泛北部灣經(jīng)濟(jì)合作有了較大進(jìn)展,因而需要有專門機(jī)構(gòu)來負(fù)責(zé)服務(wù)、執(zhí)行和協(xié)調(diào)泛北部灣合作有關(guān)事項(xiàng)。2009年8月7日,作為中方參與泛北部灣經(jīng)濟(jì)合作的辦事機(jī)構(gòu)——泛北部灣經(jīng)濟(jì)合作中方秘書處正式揭牌成立,秘書處設(shè)在廣西,主要職能是對國內(nèi)各方參與泛北部灣經(jīng)濟(jì)合作活動提供行政支持、信息服務(wù)、督促檢查及對外宣傳等。而廣西壯族自治區(qū)人民政府以及南寧等四市則分別成立了專門的北部灣辦公室來負(fù)責(zé)服務(wù)、執(zhí)行和協(xié)調(diào)泛北部灣合作有關(guān)事項(xiàng)。第七,專門建立了北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)官方網(wǎng)站——廣西北部灣網(wǎng)(),為泛北各方初步搭建了一個相互交流的良好平臺。中國政府在廣西北部灣網(wǎng)上及時動態(tài)地公布有關(guān)廣西北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)的各項(xiàng)投資合作政策、發(fā)展規(guī)劃、北部灣辦公室動態(tài)、廣西新聞、經(jīng)濟(jì)區(qū)地市新聞、泛北合作等信息,為泛北各方提供了一個及時了解廣西北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)開發(fā)開放狀態(tài)的窗口。同時廣西北部灣網(wǎng)還設(shè)立了相關(guān)的友情鏈接,將廣西-東盟博覽會、廣西泛珠三角合作信息網(wǎng)、中國政府網(wǎng)、廣西區(qū)政府網(wǎng)以及南、北、欽、防等市級人民政府網(wǎng)等和信息網(wǎng)站鏈接在一起。泛北各國政府通過多個領(lǐng)域的溝通合作,有效地促進(jìn)了泛北部灣區(qū)域的相互交流和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。2007年,中國與東盟貿(mào)易總額達(dá)到2025.5億美元,同比增長25.9%,提前三年實(shí)現(xiàn)雙方領(lǐng)導(dǎo)人提出的貿(mào)易目標(biāo)。其中,中國與泛北部灣區(qū)域七國的貿(mào)易額達(dá)到1992.7億美元,增長25.8%,占中國與東盟貿(mào)易總額的98.4%。[1]32008年,盡管受到國際金融危機(jī)的影響,但中國與東盟雙邊貿(mào)易額仍達(dá)到2311.2億美元,同比增長13.9%。其中,中國與泛北部灣國家的貿(mào)易額達(dá)2269.2億美元,占中國與東盟貿(mào)易總額的98.2%。[2]2009年,中國對東盟外貿(mào)進(jìn)出口2130.11億美元,其中與泛北部灣7國進(jìn)出口達(dá)到2084.16億美元,占中國與東盟貿(mào)易總額的97.84%。[3]

三、泛北區(qū)域公共管理面臨的現(xiàn)實(shí)與制度障礙

雖然在泛北各國政府的共同努力下,該區(qū)域公共管理和區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作邁出了可喜的步伐,但泛北區(qū)域公共管理還面臨著諸多現(xiàn)實(shí)與制度的難題或障礙,主要表現(xiàn)在如下幾個方面:第一,泛北地區(qū)尚未建立合作的利益共享機(jī)制。追求利益的最大化是人們(包括政府在內(nèi))一切行動的出發(fā)點(diǎn)和歸宿點(diǎn)。在國與國的交往中,每個國家的政府都力圖追求自身利益的最大化,地方政府之間的關(guān)系也是如此。由于泛北經(jīng)濟(jì)合作涉及到多個不同主體的利益(包括多個國家利益與多個地方利益),基于優(yōu)先考慮自身利益最大化的不同主體在泛北經(jīng)濟(jì)合作過程中必然會產(chǎn)生相互間的利益沖突。以港口為例,泛北地區(qū)是世界港口富集區(qū),區(qū)域內(nèi)東盟國家共有各類港口100多個。數(shù)量繁多的港口雖然對亞太經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到了重要的支撐作用,但這些港口存在著多層面、甚至是白熱化的競爭。這樣的競爭同樣存在于省際、市際之間,廣西的港口毗鄰廣東湛江港,由于貨源地雷同,兩地經(jīng)常想方設(shè)法爭搶貨源;廣西北部灣防城港、欽州港和北海港為爭奪貨源也一直進(jìn)行明爭暗斗。第二,泛北地區(qū)尚缺乏統(tǒng)一合理的區(qū)域規(guī)劃,產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和外貿(mào)結(jié)構(gòu)趨同。目前廣西北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展規(guī)劃僅局限于廣西,尚未能解決泛北區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和外貿(mào)結(jié)構(gòu)趨同的問題。目前中國與泛北其他國家在經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)品結(jié)構(gòu)、技術(shù)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等方面都較為趨同,經(jīng)濟(jì)互補(bǔ)的領(lǐng)域較小。從中國國內(nèi)情況看,各地基于自身利益考慮而進(jìn)行的無序競爭同樣也導(dǎo)致了低水平重復(fù)建設(shè)現(xiàn)象嚴(yán)重,產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)雷同。第三,技術(shù)性貿(mào)易壁壘和行政區(qū)劃壁壘凸顯,統(tǒng)一區(qū)域市場建設(shè)難度較大。中國—東盟自由貿(mào)易區(qū)已于2010年初建成,關(guān)稅壁壘的消除無疑有利于泛北統(tǒng)一市場的建設(shè)。但歷史經(jīng)驗(yàn)告訴我們,貿(mào)易保護(hù)主義是國際貿(mào)易中的頑疾。關(guān)稅壁壘的消除必然代之以花樣百出的非關(guān)稅措施而成為貿(mào)易壁壘,特別是技術(shù)性貿(mào)易壁壘,不僅是發(fā)達(dá)國家實(shí)施貿(mào)易保護(hù)的利器,近年來也越來越多地為發(fā)展中國家所應(yīng)用。目前中國與東盟國家之間的技術(shù)性貿(mào)易壁壘問題已經(jīng)凸顯出來,成為阻礙泛北統(tǒng)一市場建設(shè)的一大障礙。此外,就我國國內(nèi)情況而言,行政區(qū)劃壁壘的存在和GDP至上的政績考核體系導(dǎo)致地方保護(hù)主義盛行,阻礙統(tǒng)一市場的形成;基于地方利益考慮而設(shè)立數(shù)量繁多的收費(fèi)站導(dǎo)致區(qū)域市場被人為分割,交易成本增大。這種狀況在短期內(nèi)顯然還難以消除。第四,政治互信有待提高。首先,中方與泛北其他國家對彼此的戰(zhàn)略取向仍存在著理解上的差距,需要彌合。其次,盡管中方與泛北5個國家(越南、菲律賓、馬來西亞、印尼、文萊)在消彌南海地區(qū)緊張形勢方面已取得較大進(jìn)展,但南海問題仍未排除在雙方關(guān)系敏感問題之外。第五,泛北區(qū)域公共管理尚缺乏統(tǒng)一的組織和制度支撐體系。由前面的分析可知,泛北區(qū)域公共管理有了一定的組織和制度基礎(chǔ),但整體而言其組織和制度化程度還比較低,法律約束力較弱,且存在著重大組織和制度方面的缺失。這種組織和制度方面的缺失,除了前述的缺乏統(tǒng)一泛北區(qū)域發(fā)展規(guī)劃外,還表現(xiàn)在如下方面:首先,缺乏統(tǒng)一的泛北區(qū)域協(xié)調(diào)合作組織,沒有一套制度化的議事和決策機(jī)制。雖然泛北各方已就泛北經(jīng)濟(jì)合作達(dá)成共識,但由于泛北經(jīng)濟(jì)合作涉及多層次、多領(lǐng)域、多部門、多國家,情況復(fù)雜,而且還處于可行性研究階段(可行性研究報告初稿2009年才完成),因而尚未建立起一個統(tǒng)一的泛北區(qū)域協(xié)調(diào)合作組織和有效的協(xié)調(diào)合作機(jī)制。目前已有的泛北經(jīng)濟(jì)合作論壇只是一個泛北各方進(jìn)行交流的平臺;聯(lián)合專家組也只是泛北經(jīng)濟(jì)合作的智囊團(tuán),它只是提供意見和建議,而無法就泛北區(qū)域公共事務(wù)作出決策;泛北經(jīng)濟(jì)合作中方秘書處以及廣西各級的北部灣辦公室雖然可以起到一定的協(xié)調(diào)作用,但其權(quán)限和職能有限,同樣無法就整個泛北區(qū)域公共事務(wù)作出決策。其次,沒有統(tǒng)一的泛北區(qū)域公共政策(包括法律法規(guī))。泛北經(jīng)濟(jì)合作必須要有各參與方共同遵守的統(tǒng)一的合作公約或合作規(guī)則的保障才能順利進(jìn)行。然而,由于泛北地區(qū)目前尚未建立起統(tǒng)一的區(qū)域協(xié)調(diào)合作組織,因此泛北各方在商品市場、勞動力市場、教育、金融、信息、社會保障、環(huán)境保護(hù)、區(qū)域公共危機(jī)管理等方面還沒有形成類似于歐盟那樣統(tǒng)一的泛北區(qū)域公共政策,而是存在著很大的政策差異。這種政策差異將會阻礙泛北經(jīng)濟(jì)合作的快速和深入發(fā)展。第六,泛北合作中各國在政治制度、價值觀念、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等方面存在較大差異。泛北國家在政治體制方面存在較大差異,而且區(qū)域內(nèi)各個國家民族眾多、文化傳統(tǒng)多樣、宗教信仰不一。這種政治體制的差異、文化傳統(tǒng)、宗教信仰的不同,難免會在合作中帶來分歧。另外,各國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平也極不平衡,泛北部灣區(qū)域除了新加坡、文萊、馬來西亞和中國的廣東及香港、澳門經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)、人均GDP水平較高之外,其他國家和地區(qū)均為中等偏下發(fā)展水平,經(jīng)濟(jì)實(shí)力不強(qiáng)。經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的不平衡和整體落后性使得泛北經(jīng)濟(jì)合作的空間難免受到抑制,給大規(guī)模、高水平的經(jīng)濟(jì)技術(shù)合作帶來障礙。第七,缺乏區(qū)域性第三部門,難以形成協(xié)同治理。目前泛北經(jīng)濟(jì)合作基本上是靠各方政府聯(lián)手推動的。政府聯(lián)手推動固然有其優(yōu)勢,但也存在著政府失靈的缺陷,因此推動泛北經(jīng)濟(jì)合作的深入發(fā)展不能僅僅依靠政府的力量,還需依靠泛北區(qū)域性第三部門的力量,如區(qū)域性行業(yè)協(xié)會,因?yàn)椤耙悦耖g力量推動經(jīng)濟(jì)合作,不僅具有降低成本、見效快的優(yōu)勢,而且民間組織自身的思想框架少,沒有地區(qū)利益等方面的影響,而其在推動政府合作方面的作用也是不容忽視的”[4]。然而,泛北地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后,公民社會還不強(qiáng)大,致使目前泛北地區(qū)尚未出現(xiàn)區(qū)域性第三部門,不僅廣西北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)之間尚未形成跨市的區(qū)域性第三部門,而且廣西、廣東、海南三省之間也未形成跨省的區(qū)域性第三部門,涵蓋整個泛北地區(qū)的跨國區(qū)域性第三部門更不用說了。區(qū)域性第三部門的缺乏將使泛北區(qū)域公共管理無法形成協(xié)同治理,而呈現(xiàn)出政府單中心治理的格局。政府單中心治理因政府自身的種種缺陷而存在著政府失靈的可能,這將會影響泛北經(jīng)濟(jì)合作的深入發(fā)展。

四、建立健全泛北區(qū)域公共管理的對策

在各國政府的努力下,泛北區(qū)域公共管理邁出了可喜的步伐,但也還面臨著諸多的障礙,嚴(yán)重影響著泛北經(jīng)濟(jì)合作和經(jīng)濟(jì)一體化的深入發(fā)展,因此必須加快建立健全泛北區(qū)域公共管理。在建立過程中,我們除了需要吸收和借鑒國內(nèi)外的有效經(jīng)驗(yàn)外,更需要因時、因地制宜,實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新。

(一)利用現(xiàn)有的中國與東盟合作機(jī)制。由于泛北經(jīng)濟(jì)合作屬于中國與東盟合作大框架下的一個次區(qū)域合作,因此在搭建泛北區(qū)域公共管理時需要把其納入到中國與東盟合作的大框架中進(jìn)行考慮,并利用現(xiàn)有的政府協(xié)調(diào)合作機(jī)制。從1991年至今,中國—東盟關(guān)系和合作的機(jī)制框架逐漸成型。為促進(jìn)合作和加強(qiáng)關(guān)系,雙方已建立了28個合作機(jī)制?？蚣軆?nèi)最高級別的機(jī)制是中國—東盟年度領(lǐng)導(dǎo)人會議。領(lǐng)導(dǎo)人會議為雙方關(guān)系確定戰(zhàn)略方向。中國—東盟外長會議為領(lǐng)導(dǎo)人會議提供協(xié)助。外長會議每年舉行一次,提供政策指導(dǎo)。中國—東盟高官磋商和中國—東盟聯(lián)合合作委員會為外長會議提供協(xié)助。高官磋商側(cè)重戰(zhàn)略和政治安全合作,聯(lián)合合作委員會主要協(xié)調(diào)中國—東盟整體合作,并管理中國—東盟合作基金。在領(lǐng)域合作層次,雙方在過去幾年里建立了一些機(jī)制,反映出合作的擴(kuò)展和深化。中國—東盟合作現(xiàn)在已涵蓋政治和安全、經(jīng)貿(mào)和投資、科技、信息產(chǎn)業(yè)、交通、打擊跨國犯罪和青年事務(wù)等領(lǐng)域。此外,中國—東盟商務(wù)理事會協(xié)助促進(jìn)雙方私營部門和商界合作;東盟國家駐華大使組成東盟北京委員會,代表東盟常務(wù)委員會,協(xié)助促進(jìn)中國—東盟關(guān)系。在東盟發(fā)揮重要作用的地區(qū)和多邊會議方面,中國和東盟也進(jìn)行互動與合作。這些會議包括東盟與中日韓領(lǐng)導(dǎo)人會議、東亞峰會、亞太經(jīng)合組織領(lǐng)導(dǎo)人非正式會議、亞歐會議和東盟地區(qū)論壇等。泛北區(qū)域公共管理應(yīng)充分利用上述合作機(jī)制,同時也應(yīng)加快建立泛北政府協(xié)調(diào)合作機(jī)制。

(二)加快構(gòu)建多層次、網(wǎng)絡(luò)狀治理的泛北區(qū)域協(xié)調(diào)合作組織體系。為加快泛北經(jīng)濟(jì)合作和經(jīng)濟(jì)一體化的進(jìn)程,必須加快構(gòu)建多層次區(qū)域協(xié)調(diào)合作組織體系。在組織機(jī)構(gòu)體系架設(shè)方面可以效仿歐盟、北美的做法。首先設(shè)立超國家機(jī)構(gòu)——泛北區(qū)域合作委員會,下設(shè)若干機(jī)構(gòu)。這些機(jī)構(gòu)各司其職,并制定有關(guān)條約來規(guī)定各個機(jī)構(gòu)的職能和管轄范圍,以保證組織的高效運(yùn)作。其次,設(shè)立泛北經(jīng)濟(jì)合作首腦級理事會(或稱泛北經(jīng)濟(jì)合作首腦峰會),由泛北成員國的政府首腦或國家元首組成,泛北區(qū)域管理委員會主席、東盟主席亦參加理事會會議。理事會每年至少召開兩次會議,必要時召開特別會議,其職能是對泛北經(jīng)濟(jì)合作的發(fā)展給予必要的推動,并確定泛北經(jīng)濟(jì)合作的總體方針。盡管理事會是各成員國捍衛(wèi)各自國家利益的重要場所,但同時它也是泛北經(jīng)濟(jì)合作發(fā)展的主要推動者,在一定程度上是泛北經(jīng)濟(jì)合作決策框架中的最高權(quán)威機(jī)構(gòu)。再次,成立泛北經(jīng)濟(jì)合作部長級理事會(或稱泛北經(jīng)濟(jì)合作部長峰會),由泛北各成員國部長級代表組成。成員國政府根據(jù)會議討論事項(xiàng)委派相應(yīng)部門的代表出席會議,討論總體事項(xiàng)時由外長出席。部長理事會的主要職責(zé)是負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)泛北各成員國的總經(jīng)濟(jì)政策,并擁有作出決定的權(quán)力。部長理事會主要代表成員國的利益,以調(diào)整各成員國的國家利益為其主要任務(wù),同時也要兼顧泛北經(jīng)濟(jì)合作的整體利益。部長峰會可在每年的中國—東盟商務(wù)與投資峰會后召開,以提升和取代目前的“泛北部灣經(jīng)濟(jì)合作論壇”。其四,成立地區(qū)委員會,作為泛北經(jīng)濟(jì)合作的咨詢機(jī)構(gòu)。地區(qū)委員會由來自于各成員國地區(qū)當(dāng)局的代表組成,其目的是讓地區(qū)參與泛北經(jīng)濟(jì)合作的立法過程,以保障區(qū)域和地方的利益。地區(qū)委員會對范圍廣泛的地區(qū)發(fā)展問題進(jìn)行討論,代表基層政府組織和民眾提出各類意見和建議。同時,泛北區(qū)域合作委員會和部長理事會在對教育等公共事務(wù)作出決策時必須與地區(qū)委員會協(xié)商。其五,成立經(jīng)濟(jì)與社會委員會。這也是一個泛北經(jīng)濟(jì)合作的咨詢機(jī)構(gòu),由來自不同部門的代表組成,代表雇主、工會以及中小企業(yè)、環(huán)境組織等經(jīng)濟(jì)和社會集團(tuán)的利益,可應(yīng)泛北區(qū)域合作委員會、首腦理事會、部長理事會的要求或自發(fā)就泛北經(jīng)濟(jì)合作有關(guān)事宜發(fā)表意見,提出建議。其六,成立泛北投資銀行。其目的是促進(jìn)泛北經(jīng)濟(jì)一體化、泛北的平衡發(fā)展以及各成員國經(jīng)濟(jì)和社會的協(xié)調(diào)發(fā)展。泛北投資銀行主要通過提供低息或無息貸款,為泛北公共機(jī)構(gòu)和私營企業(yè)的項(xiàng)目提供資金便利,以支持泛北落后地區(qū)的發(fā)展和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)軌,并促進(jìn)泛北交通、通信和能源等方面的發(fā)展。該行由泛北成員國出資經(jīng)營,享有獨(dú)立法人地位,下設(shè)行長董事會、總監(jiān)理事會、管理委員會和審計委員會。

(三)加快泛北區(qū)域公共管理制度的建設(shè)。國際經(jīng)驗(yàn)表明,區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程發(fā)展的快慢與是否有統(tǒng)一的開發(fā)規(guī)則和合作框架直接相關(guān)。以目前運(yùn)作最為規(guī)范的歐盟為例,作為制度一體化的歐盟,每個階段都制定相關(guān)法律,成員國依此實(shí)施一致對內(nèi)對外政策,經(jīng)歷了由低到高的一體化形式。因此,在區(qū)域合作的進(jìn)程中,區(qū)域政府間針對區(qū)域整體發(fā)展所達(dá)成的共識,必須要以制度性的合作規(guī)則來保證。這種區(qū)域合作規(guī)則應(yīng)達(dá)到兩個基本要求:一是為合作行為提供足夠的激勵;二是對違規(guī)者予以懲罰。因此,北部灣開發(fā)合作的各方很有必要制定一個各地共同遵守的區(qū)域公約,以強(qiáng)化地方政府調(diào)控政策的規(guī)范化和法治化。待時機(jī)成熟再將這個公約上升為區(qū)域發(fā)展與管理法,實(shí)現(xiàn)區(qū)域制度架構(gòu)的融合。需要特別一提的是,北部灣開發(fā)合作各方的區(qū)域合作規(guī)則的形成和有效運(yùn)作,必須要有與之相適應(yīng)的新型的“區(qū)域利益分享和補(bǔ)償機(jī)制”。在制定統(tǒng)一的開發(fā)規(guī)則和合作框架時應(yīng)遵循以下基本原則:自愿參與、市場主導(dǎo)、政府推動、開放公平、互利共贏。

(四)實(shí)施多樣化的區(qū)域協(xié)調(diào)模式。

1.問題區(qū)域治理模式。從整體上說,泛北經(jīng)濟(jì)合作屬于“弱弱合作”,在推動泛北經(jīng)濟(jì)合作過程中,問題區(qū)域特別是落后區(qū)域的治理任務(wù)非常繁重。為了避免成員之間發(fā)展不平衡而導(dǎo)致的“合作博弈”破產(chǎn),泛北區(qū)域公共管理需要將“協(xié)調(diào)和平衡發(fā)展”及“經(jīng)濟(jì)和社會凝聚”定為其政策目標(biāo)。這兩個政策目標(biāo)的含義是,通過在泛北區(qū)域內(nèi)對資源配置的調(diào)整及利益的公平分配,縮小成員之間的發(fā)展差距以穩(wěn)固合作的基礎(chǔ)。實(shí)現(xiàn)這些政策目標(biāo)的工具主要是兩個基金,即結(jié)構(gòu)基金和凝聚基金。結(jié)構(gòu)基金的宗旨是改善泛北成員國之間發(fā)展的不平衡狀況,它由幾個具有不同用處的基金組成:(1)泛北區(qū)域發(fā)展基金主要用于資助落后區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、生產(chǎn)性投資、創(chuàng)造就業(yè),以及促進(jìn)地區(qū)發(fā)展項(xiàng)目和中小企業(yè)的發(fā)展。(2)泛北社會基金,主要用于幫助落后地區(qū)的職業(yè)教育、職業(yè)培訓(xùn)和為創(chuàng)造就業(yè)的項(xiàng)目提供財政援助。(3)泛北農(nóng)業(yè)指導(dǎo)和保證基金,這個基金一部分用于農(nóng)產(chǎn)品干預(yù)收購和出口補(bǔ)貼,另一部分用于支持落后地區(qū)的農(nóng)民及農(nóng)村發(fā)展。凝聚基金主要用于幫助落后國家改善交通、能源和通訊網(wǎng)絡(luò),建立統(tǒng)一的基礎(chǔ)設(shè)施環(huán)境。當(dāng)然,基金資助應(yīng)附有條件,即接受基金資助者應(yīng)該按照區(qū)域合作的整體規(guī)劃做出相應(yīng)政策配合。這一點(diǎn)非常重要,因?yàn)榛鹳Y助對象大多是發(fā)展較為落后的地區(qū),而基金出資較多的則是相對發(fā)達(dá)地區(qū),基金資助的附加條件實(shí)質(zhì)上是一種權(quán)利交換,否則就會對發(fā)達(dá)地區(qū)沒有激勵。與此同時,泛北投資銀行也可以通過提供或擔(dān)保中長期信貸來促進(jìn)落后地區(qū)的發(fā)展。

2.創(chuàng)新區(qū)域模式。泛北地區(qū)基本上處于“無技術(shù)工業(yè)化”,需要依靠技術(shù)引進(jìn)和外源型經(jīng)濟(jì)來實(shí)現(xiàn)工業(yè)化的起飛和推進(jìn),自主創(chuàng)新能力弱。目前泛北地區(qū)的產(chǎn)業(yè)分工,不論是水平分工還是垂直分工都是建立在資源差異化分工上,而不是建立在技術(shù)創(chuàng)新基礎(chǔ)上的。因此,推動自主創(chuàng)新成為泛北區(qū)域公共管理的一項(xiàng)十分重要的任務(wù)。只有具備了自主創(chuàng)新能力,泛北經(jīng)濟(jì)圈才能成為一個在亞洲乃至世界有競爭力和影響力的區(qū)域。因此泛北地區(qū)需要研究和制定一個泛北地區(qū)互利共贏、趨利避害創(chuàng)新行動計劃,提出泛北地區(qū)創(chuàng)新政策發(fā)展的建議和方案。

3.跨界合作模式。邊境是一個國家領(lǐng)土主權(quán)的象征,邊界的存在將邊境地區(qū)在經(jīng)濟(jì)上、社會上和文化上相互分割開來。由于其邊緣的位置,邊境地區(qū)在過去常常被國家(或地方)政策所忽視,致使許多邊境地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后,基礎(chǔ)設(shè)施嚴(yán)重不足。區(qū)域邊界經(jīng)濟(jì)的落后,使其與經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)形成一個發(fā)展鴻溝,難以連綿成帶,必然影響區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。因此泛北地區(qū)需要采取一系列措施來開展形式多樣的跨邊境合作,快速推動邊境地區(qū)的發(fā)展和融合。泛北跨界合作模式本著“減少競爭,加強(qiáng)互補(bǔ),合理布局”的原則,除了“兩廊”合作模式、中越兩國一制邊界合作模式、跨省(州)、市的跨區(qū)協(xié)作模式外,還可推行以下模式:第一,海南—越南的?！Ｐ突パa(bǔ)合作模式;第二,廣西—新加坡的政府主導(dǎo)型陸—海高落差互補(bǔ)合作模式;第三,廣東—馬來西亞的市場主導(dǎo)型?！８咛荻犬a(chǎn)業(yè)內(nèi)合作模式;第四,云南—印尼的陸海型中低梯度產(chǎn)業(yè)互補(bǔ)合作模式;第五,廣東—文萊的商品—原料合作模式;第六,海南—菲律賓的?！Ｐ偷吞荻葟?qiáng)互補(bǔ)合作模式。

4.海洋共同開發(fā)模式。泛北經(jīng)濟(jì)合作的一個非常重要的內(nèi)容是海洋經(jīng)濟(jì)合作。但目前泛北經(jīng)濟(jì)合作面臨的突出問題是“南海問題”。如何克服各國在南海問題上的主權(quán)領(lǐng)土糾紛,達(dá)成各個領(lǐng)域共贏的合作機(jī)制,將是泛北合作面臨的重大挑戰(zhàn)。另外,泛北經(jīng)濟(jì)合作中所涉及的一些項(xiàng)目,也直接涉及到南海主權(quán)和領(lǐng)土紛爭?！澳虾栴}”牽涉到多方,短期內(nèi)難以解決,當(dāng)事方只能在維持地區(qū)和平與安全的前提下,通過構(gòu)建多層次的交往渠道和協(xié)商平臺,加強(qiáng)對話與合作,求同存異,秉持《南海各方行為宣言》的有關(guān)精神,擱置爭議、共同開發(fā)。在泛北經(jīng)濟(jì)合作中需要由易到難,首先從不直接涉及南海主權(quán)糾紛的合作項(xiàng)目著手,以降低“南海問題”帶來的不利影響。然后再逐步擴(kuò)大合作范圍,待各方建立起一定合作基礎(chǔ)后,再逐步過渡到對資源的合作管理與共同養(yǎng)護(hù)。最后,在階段性合作的基礎(chǔ)上通過協(xié)商與談判,簽訂區(qū)域性的政府間海洋資源合作協(xié)定,并建立相應(yīng)的南海資源合作管理機(jī)構(gòu),以促進(jìn)南海資源的合理開發(fā)與利用。如果泛北合作能在南海油氣等資源開發(fā)上實(shí)現(xiàn)突破,形成互利共贏的發(fā)展模式,則必將使南海變成和平之海、合作之海、友誼之海,也為爭議地區(qū)共同開發(fā)帶來一種新模式。

(五)推行多管齊下的區(qū)域協(xié)調(diào)手段。從本質(zhì)上說,區(qū)域公共管理就是要借助政府這只有形之手調(diào)控因市場失靈而帶來的區(qū)域不平衡發(fā)展?fàn)顟B(tài)。政府在干預(yù)的過程中必須采用法治、經(jīng)濟(jì)和行政多管齊下的區(qū)域協(xié)調(diào)手段才能取得最大成效。首先,區(qū)域協(xié)調(diào)活動必須依法而行,這就需要我們構(gòu)筑泛北區(qū)域協(xié)調(diào)合作的制度體系。此外,泛北各成員國也應(yīng)制定促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的法律體系,以法治而非人治來促進(jìn)區(qū)域發(fā)展。其次,借鑒歐盟的經(jīng)驗(yàn),設(shè)計精細(xì)的多種扶持基金來促進(jìn)泛北經(jīng)濟(jì)合作發(fā)展。這些扶持基金主要包括結(jié)構(gòu)基金、聚合基金、團(tuán)結(jié)基金等。借助這些扶持基金的組合使用來落實(shí)區(qū)域協(xié)調(diào)政策,使落后區(qū)域能追趕發(fā)達(dá)區(qū)域,重構(gòu)那些衰敗的區(qū)域,振興蕭條的農(nóng)村區(qū)域,扶持城市或跨界地區(qū)的滯漲區(qū)域。當(dāng)然需要指出的是,雖然區(qū)域協(xié)調(diào)政策的目的在于加強(qiáng)整個泛北經(jīng)濟(jì)、社會和區(qū)域方面的聚合,但其首要關(guān)心的問題應(yīng)該是創(chuàng)造就業(yè),而不是把經(jīng)濟(jì)增長當(dāng)作區(qū)域扶持的第一目的。而且對受助區(qū)域的資格條件和扶持額度要全面把關(guān),涉及區(qū)域面積、人口規(guī)模、GDP和失業(yè)狀況等。[5]233-234再次,規(guī)范行政干預(yù)手段。歐盟區(qū)域政策專家布魯克(Matthew•Brooke)認(rèn)為,歐盟的區(qū)域差距調(diào)控不僅僅是錢的問題,而且是利用這筆錢去做什么的問題;區(qū)域政策的成功取決于項(xiàng)目及其有效執(zhí)行。[5]235也就是說只有通過規(guī)范行政調(diào)控手段,區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展政策才能最終落實(shí)到位。因此泛北區(qū)域協(xié)調(diào)需要建立起一套規(guī)范的行政協(xié)調(diào)手段,即用制度保障區(qū)域發(fā)展基金的籌集,確立區(qū)域援助的通用規(guī)則,建立嚴(yán)格的項(xiàng)目報批流程和科學(xué)合理的決策程序。此外,泛北各成員國在進(jìn)行本國的區(qū)域行政協(xié)調(diào)行為時也應(yīng)嚴(yán)格遵循政府間關(guān)系的法理尺度,中央(聯(lián)邦)政府或上級政府不要越權(quán)干預(yù)區(qū)域發(fā)展。

(六)鼓勵非政府組織積極參與,構(gòu)建多元主體合作共治機(jī)制。一般而言,政府之間的合作是實(shí)現(xiàn)區(qū)域合作最重要的機(jī)制,但另一方面區(qū)域公共管理的主體又應(yīng)當(dāng)是多元化的,既包括代表官方的政府組織,也包括非官方的民間組織和私營部門,是區(qū)域政府與公民社會、私營部門等多元主體共同治理區(qū)域公共事務(wù)的“多中心”治理體制。[6]16-20非政府組織,特別是一些行業(yè)協(xié)會作為協(xié)調(diào)政府與企業(yè)、私人關(guān)系的一種組織形式,往往具有獨(dú)特的功能,在溝通政府與企業(yè)、企業(yè)與企業(yè)之間的關(guān)系方面起著橋梁和紐帶作用,處于中介地位。非政府組織可以承擔(dān)許多社會必須但又不宜或難以由政府和企業(yè)直接承擔(dān)的義務(wù),成為政府宏觀經(jīng)濟(jì)管理的參謀和助手,成為區(qū)域公共管理管理體制中不可分割和極其重要的組成部分。東南亞地區(qū)有許多商會、行業(yè)協(xié)會等非政府組織,絕大多數(shù)企業(yè)加入了有關(guān)的商會和協(xié)會。此外,東南亞華人華僑以互救自助為目的,以地緣、血緣、業(yè)緣關(guān)系為基礎(chǔ),還存在大量以同鄉(xiāng)會、宗親會、行會等社團(tuán)組織為基礎(chǔ)的華人華僑商貿(mào)網(wǎng)絡(luò),這些民間力量完全可以在泛北合作中發(fā)揮作用,扮演重要的角色,成為實(shí)施泛北區(qū)域公共管理的一支重要力量。泛北合作參與國之間,彼此在政治制度、意識形態(tài)、文化傳統(tǒng)、發(fā)展水平等方面都還存在差異,如何求同存異,淡化政治色彩,盡量減少合作中的阻礙,是區(qū)域合作中必須解決的問題。而民間組織作為一種更為柔性、更具靈活性的治理主體,可以弱化地理疆界的局限性,使得區(qū)域問題的利益相關(guān)人能夠更自主地組合起來,從而在區(qū)域治理中發(fā)揮作用,收到事半功倍的效果。行業(yè)協(xié)會可以及時地為會員提供必要的商業(yè)信息和中介服務(wù),為企業(yè)廣開通商之路,同時,還可以向政府部門反映經(jīng)貿(mào)合作中的問題,并提出合理建議,下情上達(dá),從而在區(qū)域公共管理中扮演獨(dú)特的角色,發(fā)揮獨(dú)特的功能。在泛北區(qū)域合作中,民間組織、尤其是各國和地區(qū)的行業(yè)協(xié)會之間應(yīng)當(dāng)建立廣泛、密切、長期的合作關(guān)系,政府應(yīng)當(dāng)鼓勵民間組織積極開展對流活動,發(fā)揮非政府行為的作用,依托各地區(qū)的民間組織、行業(yè)協(xié)會,共同舉辦各種促進(jìn)經(jīng)濟(jì)技術(shù)合作的研討會、展銷會、洽談會、招商會和論壇,給企業(yè)提供展示和交流的機(jī)會。