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新公共管理

自20世紀(jì)80年代起，公共管理通過學(xué)習(xí)參考私營企業(yè)的運(yùn)營管理發(fā)展了自己的新的管理技術(shù)，即新公共管理（NPM-NewPublicManagement）。這一新的改革運(yùn)動短時(shí)間內(nèi)在一些有相同基礎(chǔ)策略的諸如瑞士、新西蘭等國家引起了巨大的反響。依據(jù)ChristopherPollot（2007），新公共管理具有兩層含義。從較高層面來講，新公共管理是使用統(tǒng)一的理論和原則，即公共部門可以通過引進(jìn)商業(yè)思想、技術(shù)以及價(jià)值等來提高自身管理水平。從通性層面來講，新公共管理則側(cè)重于一系列特殊的概念和實(shí)踐，包括以下5點(diǎn)：一是通過對產(chǎn)出的評估，加大對績效的重視。二是側(cè)重點(diǎn)從大型的多功能性質(zhì)的改革轉(zhuǎn)移至較小的目的更具體的組織性改革。三是劃分不同層級的更為廣泛的替代性合同合約。四是廣泛注入市場類型機(jī)制，包括招標(biāo)、公共部門報(bào)表以及績效工資等。五是強(qiáng)調(diào)把服務(wù)對象真正當(dāng)作“顧客”來對待，并且重視基礎(chǔ)質(zhì)量改進(jìn)技術(shù)即全面質(zhì)量管理[1]。根據(jù)這個(gè)定義，新公共管理把重點(diǎn)更多地放在了績效、產(chǎn)出，以及以顧客為主，綜合來講，大致有6個(gè)新的方面，即產(chǎn)量、市場化、服務(wù)為主、分散經(jīng)營、政策性以及對結(jié)果的分析。盡管稅收略減，納稅人的期望值卻沒有降低。如此一來，政府甚至需要更少的資金來改進(jìn)，從而推進(jìn)產(chǎn)量。與傳統(tǒng)根據(jù)市場戰(zhàn)略而生的命令控制式系統(tǒng)影響改變管理及合作伙伴相比，把相應(yīng)的依賴歸于政府能更有效促進(jìn)管理和合作。換言之，變化和變革可以總結(jié)為市場化。以服務(wù)為主強(qiáng)調(diào)了顧客滿意度的重要性。公眾對政府的信賴正在減少，因此給顧客提供更多的選擇則是市場、政府的上策，或者至少要在政府內(nèi)設(shè)立一個(gè)顧客向?qū)Щ蛘叻?wù)向?qū)е行?。分散?jīng)營將更多的責(zé)任分派到了地方政府，因此各級政府將會承擔(dān)更加具體細(xì)致的相應(yīng)職責(zé)。提高服務(wù)效率能夠同時(shí)增強(qiáng)政府的購買力。為了更好地依照各種策略合作，同時(shí)檢查記錄各項(xiàng)舉措是如何進(jìn)行的，責(zé)任義務(wù)需要分派明確并且做相應(yīng)改進(jìn)。在公共部門，政府正在試圖將傳統(tǒng)的從上到下、以條款為基礎(chǔ)的責(zé)任系統(tǒng)改進(jìn)為從下至上、結(jié)果推動式的責(zé)任系統(tǒng)，從而使每一步和每一個(gè)計(jì)劃都能做到以客戶顧客為中心。以新公共管理側(cè)重的6個(gè)點(diǎn)為原則，傳統(tǒng)的管理模式諸如以條款為基礎(chǔ)、當(dāng)局決定改革轉(zhuǎn)變成為了以市場為準(zhǔn)則、結(jié)果驅(qū)動式的競爭模式[2]。不同的評論員對此持有不同的態(tài)度，最多討論的則是以下7條原則。一是親身體驗(yàn)的專業(yè)管理。這一原則要求管理層更加活躍更有責(zé)任感，而不僅僅是只關(guān)注他們的權(quán)力。二是有明確的成績考評標(biāo)準(zhǔn)?？冃Э荚u和管理必須兩手抓，這要求程序和監(jiān)管必須更加嚴(yán)格和有效。三是注意產(chǎn)出控制，主要是指隨后的遞送服務(wù)，而不僅僅局限于程序內(nèi)的教條。四是分解公共部門。為了使公共服務(wù)更加具體和有效，公共部門應(yīng)根據(jù)職責(zé)重點(diǎn)和要求分為不同的職責(zé)單位部門，明確各單位部門責(zé)任和工作重點(diǎn)，不僅使操作更加便捷，還提高了監(jiān)管測評效率。五是引入競爭機(jī)制。競爭促進(jìn)更快的進(jìn)步，各部門及各領(lǐng)導(dǎo)層之間的良性競爭對優(yōu)化整體公共管理有積極的推動作用。六是效仿私營企業(yè)部門的管理模式進(jìn)行實(shí)踐。新公共管理不同于傳統(tǒng)公共管理，借鑒了私營企業(yè)的管理和雇傭模式，使管理者和雇員責(zé)任分工更具體。但公共管理還是有別于私營部門的管理，因此，依舊需要通過實(shí)踐操作來驗(yàn)證是否可行。七是在保證質(zhì)量的基礎(chǔ)上適當(dāng)降低成本，重整勞工雇傭形式。這7項(xiàng)原則是由ChristopherHood在1991—1995年總結(jié)出來的，但這7條并不是都必須在同一個(gè)公共部門進(jìn)行改變。例如，考慮到不同國家和地區(qū)有不同的市場狀況、政治環(huán)境及政策，公共部門的管理自然要有所不同，因地制宜。

澳大利亞和中國的新公共管理

新公共管理在澳大利亞

在過去的25年，西方社會逐漸步入全球化、信息化、市場化的知識時(shí)代，新的管理面貌隨之而來，尤其是政府管理的改革。盡管改革的緣由、日程、策略、范圍、規(guī)模以及強(qiáng)度不同，但他們都有相同或類似的基本定位，即新公共管理的新的實(shí)踐模式。與傳統(tǒng)相比，新公共管理更加現(xiàn)實(shí)和靈活。20世紀(jì)80年代，澳大利亞還保持著舊的公共行政管理，行政官員和公務(wù)員是區(qū)分開來的。公務(wù)員在公共面前一般持有中立態(tài)度，同時(shí)，他們的領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)是終身制的，有嚴(yán)格的社會階層系統(tǒng)和集權(quán)。傳統(tǒng)公共管理中政府掌控著經(jīng)濟(jì)并且負(fù)責(zé)公共服務(wù)。1983年，工黨政府重建了首相權(quán)力并且提升了政府決策權(quán)和優(yōu)先權(quán)。在工黨執(zhí)政期間，澳大利亞推進(jìn)了許多改革措施。首先是金融系統(tǒng)的改革，削減政府開支，稅收制度革新，改進(jìn)政府經(jīng)費(fèi)的管理技術(shù)。其次，優(yōu)化政府職能，包括國有企業(yè)私有化，分權(quán)經(jīng)營，以及大內(nèi)閣系統(tǒng)的改革。第三，即公務(wù)員制度的改革。過去，長期拖延的金融政策給澳大利亞帶來了赤字、債務(wù)和通貨膨脹的惡性循環(huán)，嚴(yán)重影響了整個(gè)國家經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定和發(fā)展，因此澳大利亞頒發(fā)約束政策來減少赤字。首先，精簡政府機(jī)構(gòu)，削減政府工作人員以減少政府支出和工資支出。自1986—1996年，公務(wù)員人數(shù)從180893人降至143305人，并且后期持續(xù)在下降。第二，減少或相應(yīng)取消政府企業(yè)生產(chǎn)和服務(wù)的津貼，限制對價(jià)格的控制。第三，縮減政府項(xiàng)目的投資或者縮小規(guī)模、壓縮建設(shè)規(guī)模，停止新建政府企業(yè)。第四，控制政府需求的進(jìn)口，從而降低外匯損失。最后，減少政府提供服務(wù)的支出，例如醫(yī)療、教育、經(jīng)濟(jì)服務(wù)等。在這期間，澳大利亞出臺了《財(cái)務(wù)管理改進(jìn)計(jì)劃（FMIP）》和《項(xiàng)目管理及預(yù)算（PMB）》來輔助改進(jìn)政府服務(wù)。FMIP和PMB的主要目的在于賦予部長和高級公務(wù)員更多的責(zé)任，從而激勵他們在管理自己職責(zé)部門的工作時(shí)更加高效，在資源分配、職能考核上比過去更加具體。這更能體現(xiàn)公務(wù)員對自身工作的自主性和責(zé)任感。澳大利亞的新公共管理體現(xiàn)了4點(diǎn)與傳統(tǒng)管理的明顯區(qū)別。首先是效率驅(qū)動。這是在西方國家政府改革中出現(xiàn)的最早的模型。這個(gè)模型代表著將私營企業(yè)的管理技術(shù)引入到公共管理中，重點(diǎn)在于提高效率。正如上文所提到的，推動提高效率對澳大利亞來說是當(dāng)下最重要的。第二個(gè)新公共管理的模型是縮小規(guī)模和分權(quán)經(jīng)營。盡管在效率驅(qū)動中，這二者并不是占主導(dǎo)地位，但是在日益嚴(yán)峻的形勢下，它們卻越來越重要。縮小規(guī)模和分權(quán)經(jīng)營的主要要求是，將注意力從以市場為中心轉(zhuǎn)至準(zhǔn)市場，將一些階層式管理推向外包。第三是尋求卓越。在自下而上的管理過程中重視學(xué)習(xí)和發(fā)展各個(gè)層級的組織管理，組織文化是業(yè)績評價(jià)考核改進(jìn)和發(fā)展的粘合劑。在自上而下的管理中，推廣組織文化有助于管理者跟進(jìn)項(xiàng)目的進(jìn)度，更好地體現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)者的價(jià)值。在澳大利亞的改革中，最顯著和最有影響力的舉措是就業(yè)網(wǎng)絡(luò)的設(shè)置。在澳大利亞的歷史上，這項(xiàng)雇傭的服務(wù)是以權(quán)利為基礎(chǔ)設(shè)置的。工黨政府開始引進(jìn)措施來解決這個(gè)問題，并且通過活躍社會和互惠義務(wù)來引導(dǎo)和完成一些特殊的活動，通過評估來更好地服務(wù)失業(yè)群體。之后，以市場為主的管理準(zhǔn)則取代了以權(quán)利為基礎(chǔ)的舊的設(shè)置。緊接著，政府管理也延伸至公眾、非盈利機(jī)構(gòu)或者私人企業(yè)部門。1998年建立起來的就業(yè)網(wǎng)絡(luò)在幫助澳大利亞向自由市場化轉(zhuǎn)變的過程中起到了很大的推動作用。如此一來，很多失業(yè)的人開始了合同制的系列工作。首先，這個(gè)合同制的網(wǎng)絡(luò)就是聯(lián)邦政府的找工作“一站式”福利署。福利署是一個(gè)大型的合法機(jī)構(gòu)，在澳大利亞擁有成百上千的辦公署點(diǎn)，主要從提供網(wǎng)絡(luò)服務(wù)開始，協(xié)助社會安全部門、招聘部門、教育、培訓(xùn)和青年事務(wù)部。這些署點(diǎn)不僅為失業(yè)的個(gè)人提供就業(yè)機(jī)會，還給一些群體例如殘疾人士等帶來工作的機(jī)會，幫助他們展開自己的事業(yè)。在檢查各估測工作網(wǎng)絡(luò)過程中，新公共管理的幾項(xiàng)內(nèi)容指標(biāo)也得到了足夠重視，例如注重合同制工作的產(chǎn)出和成果，以及重視公共部門中各角色職能的評估。從另一個(gè)角度來講，福利署在追求一種電子政府發(fā)展。在引進(jìn)網(wǎng)絡(luò)技術(shù)時(shí)，為了使人們對網(wǎng)絡(luò)的使用更加自由并實(shí)現(xiàn)在這個(gè)網(wǎng)絡(luò)中能自主探索，“自助”起到了關(guān)鍵性作用。在過去，信息通信技術(shù)支持著組織結(jié)構(gòu)的改造和重組，當(dāng)時(shí)往往在私營企業(yè)中更常見。自從信息通信技術(shù)被納入公共部門管理，電子政務(wù)也被慢慢接受。不僅僅是這些，新公共管理還從私營企業(yè)管理中學(xué)到了更多的東西。私營企業(yè)因?yàn)閾碛忻鞔_的目標(biāo)和嚴(yán)格的測量體系而發(fā)展得更迅速。這也是公共部門管理一直在從私營企業(yè)管理中汲取精華來改革自身的重要原因[3]。

新公共管理在中國

中國是發(fā)展中國家，考慮到全球化，如何在社會主義社會中加強(qiáng)政府在市場經(jīng)濟(jì)中的作用，如何利用市場準(zhǔn)則管理公共部門并且改進(jìn)公共服務(wù)的質(zhì)量和提高效率是當(dāng)下中國面臨的最現(xiàn)實(shí)和緊急的問題。新公共管理在西方國家處于飛速發(fā)展階段，中國可以從中總結(jié)學(xué)習(xí)經(jīng)驗(yàn)來更好地結(jié)合自身的管理進(jìn)行改革。但是由于經(jīng)濟(jì)環(huán)境的不同，中國需要有選擇性的吸收這些經(jīng)驗(yàn)，從而達(dá)到一種較為平衡的狀態(tài)。首先，必須取消官僚主義，新公共管理是反對官僚主義的。官僚主義已被證明是一種過時(shí)的、效率低的政府體制，在西方國家官僚主義已經(jīng)被評論很久，尤其是在工業(yè)時(shí)展起來的官僚主義，更不能在20世紀(jì)90年代初就有效運(yùn)轉(zhuǎn)。所以針對改革，最首要的任務(wù)是改革組織內(nèi)部結(jié)構(gòu)，使責(zé)任更加清晰明朗。第二，新公共管理重視三個(gè)E，即Economy（經(jīng)濟(jì)）、Efficiency（效率）和Effectiveness（效益），并且有用經(jīng)濟(jì)價(jià)值逐漸取代政治價(jià)值的趨勢。但是，效率的高低容易導(dǎo)致直接關(guān)注結(jié)果而忽略過程。公共服務(wù)的最終目標(biāo)是公平公正，這就意味著最后受益方應(yīng)該是社會公眾而不是效率方面。中國社會的性質(zhì)決定了其最終目標(biāo)是滿足人民的需求而不是僅僅追求效率。第三，公共部門管理不是私營企業(yè)管理，公共部門有不同于私營企業(yè)的社會責(zé)任，所以不能照搬私營企業(yè)的管理模式，要根據(jù)中國特定的社會環(huán)境來選擇適合國情的方式來改善公共管理。第四，中國特有的人力資源的靈活性讓私營企業(yè)之間更有競爭性，但是這種情況如果發(fā)生在公共部門管理中，過分的壓力并不適合公共管理。因此，在人力資源與競爭方面，私營企業(yè)和公共部門應(yīng)該有所區(qū)別。最后，新公共管理依賴于市場，并且相信市場可以幫助選擇最合適的措施，這正驗(yàn)證了達(dá)爾文適者生存的理論。但是這同時(shí)也忽視了市場的缺點(diǎn)。合同政策實(shí)際更適合公共部門，例如運(yùn)輸、交流、電力或者教育等。如果每個(gè)單位和部門都可以市場化，那么私營企業(yè)和公共部門之間將沒有區(qū)別。這也考慮到中國社會結(jié)構(gòu)和當(dāng)前環(huán)境下新公共管理在實(shí)施中可能存在的問題。但是，中國仍在改變的過程中，不是所有問題和缺點(diǎn)會長久困擾整個(gè)公共管理和改革。為了追上全球性的改革，中國需要不停地學(xué)習(xí)西方國家并且結(jié)合自身情況使新公共管理在中國國情下可以最有效的實(shí)施[4]。第一，改變政府職能。政府兼顧很多市場事務(wù)及相應(yīng)責(zé)任。同時(shí)，一些公共服務(wù)并沒有得到保障。這屬于政府職責(zé)中的不平衡服務(wù)。政府需要做的就是將適當(dāng)責(zé)任放還給企業(yè)、社會或者公民，好好利用合同和外包制度，與私營企業(yè)做好合作，從而更好地服務(wù)于社會。第二，將政府中的人做決定轉(zhuǎn)換為法律做決定。這就要求法律系統(tǒng)更加完善。這不僅可以激勵法制系統(tǒng)的進(jìn)步，同時(shí)，也能使社會活動更加公平公正。第三，改革政府結(jié)構(gòu)。中國的行政機(jī)制很復(fù)雜，但是又不完美，這給各項(xiàng)改革工作的進(jìn)行帶來了不小的阻礙，因此，亟須簡化或者改革政府的層級結(jié)構(gòu)，從而協(xié)助公共管理工作更迅速有效的開展?？傮w來講，中國與西方國家情況差別巨大，因此，在改革的進(jìn)行中社會結(jié)構(gòu)和文化背景會有很大的影響作用。這些即構(gòu)成了新公共管理在中國推進(jìn)的基礎(chǔ)，改革只有先從政府開始，才能實(shí)施電子政務(wù)，并且展開合同外包制度，進(jìn)行績效考核。中國的新公共管理改革仍在路上。綜上所述，新公共管理的核心是政府，即如何使政府成為宏觀調(diào)控的橋梁。分散經(jīng)營和外包使政府部門有了更加明確和細(xì)致的分工，并且測評也更有針對性，因此責(zé)任決定了他們的收獲。這激勵著公共部門的工作人員更加努力、更有責(zé)任感。但是公共部門畢竟是不同于私營企業(yè)的，因此，不能完全復(fù)制私營企業(yè)的管理模式。對于公共部門來講，首先最重要的就是安全問題，因?yàn)樗鼈兪侵苯臃?wù)于大眾的，如果公務(wù)員自身都沒有保障和安全感，那么他們又如何能保證全心全意的為人民服務(wù)呢？公共部門和政府正在做的就是這個(gè)國家公民想要和需要國家為他們所做的[5]。新公共管理對公共部門的管理是有推動作用的。但是如果政府體系不合適或者不夠完善，司法系統(tǒng)也不健全，那么在這樣的環(huán)境里新公共管理將無法實(shí)施，即新公共管理的推進(jìn)需要穩(wěn)固和相對健全的基礎(chǔ)來作為前提條件。如果非發(fā)達(dá)國家想要進(jìn)行新公共管理改革，首先需要調(diào)整政府的問題和法律體系。同時(shí)，任何一個(gè)實(shí)施新公共管理的國家都需要首先注意一個(gè)問題，即公共部門的管理可以借鑒私營企業(yè)的管理，但公共管理不能完全轉(zhuǎn)化為私營企業(yè)的管理模式。首先要讓人們感知在政府的扶持保護(hù)下是安全的，其次才能鼓勵他們處理其他的一切事務(wù)，無論是公共部門還是私營企業(yè)，安全性都是改革中最重視的[6-7]。