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摘要：經濟適用房是解決中低收入家庭住房難的有效手段，但不容回避的事實是，當前住房保障體系建設與房地產市場的發(fā)展相比明顯滯后，其保障性和救助性還遠不能滿足住房困難家庭需求。文章在調查臨安經濟適用房狀況的基礎上，分析了中國經濟適用房政策的現狀和特點，并提出了完善了中國住房保

障體系的思考和建議。

關鍵詞：住房保障體系經濟適用房現狀思考和建議

總理2007年11月19日在新加坡談到我國房地產問題時說，首先，政府的職責最重要的是搞好廉租房，其次，是建設經濟適用房，這些房大多數是面向中等收入群體的。解決居民住房問題任重道遠。

在我國房地產業(yè)轉型過程中，通過商品房市場購買或租用房屋成為居民解決住房問題的主要甚至是惟一渠道，形成了一種背離國情的居民住房消費模式，導致住宅消費空前旺盛。經濟適用房是在我國停止福利分房的背景下產生的，有專家認為現有的經濟適用房政策體現出住房福利制度推行的程序不對，應當廢止，但也有專家指出它仍然是中國解決中低收入家庭住房問題必不可少的供應方式，在今后一段時間內經濟適用房必須存在?！敖洕m用房存廢之爭”仍在持續(xù)，因此，有必要通過認真分析中國城鎮(zhèn)經濟適用房狀況，從而進一步完善中國的住房保障體系，改善中國城鎮(zhèn)居民的住宅生活水平。

一、經濟適用房簡述

經濟適用房是指具有社會保障性質的商品住宅，是國家為解決中低收人家庭住房問題而修建的普通住房，這類住宅因減免了工程報建中的部分費用，其成本略低于普通商品房，具有經濟性和適用性的特點。經濟性是指住宅價格相對于市場價格比較適中，能夠適應中低收入家庭的承受能力；適用性是指在住房設計及其建筑標準上強調住房的使用效果，而非建筑標準。

各國對經濟適用房的概念叫法不同，但實質上大致相近。如新加坡的“政府組屋”，美國制定的“20世紀第一個公平住房法令”———《合眾國住房法》，西班牙憲法規(guī)定“所有西班牙的公民都有權擁有適合自己的住房”，英國“可持續(xù)社區(qū)：所有人的家園”的5年計劃，埃及政府采取的建衛(wèi)星城經濟型住宅、建青年公寓、低息貸款等措施應對住房危機，并都成立了專門的行政部門，以保證“貧者有其屋”政策的執(zhí)行。

經濟適用房政策主要是通過對房價、戶型面積、銷售對象3個方面進行控制，由政府提供優(yōu)惠政策，限定建設標準、供應對象和銷售價格。因目前沒有全國統(tǒng)一的經濟適用房政策，各地的經濟適用房管理辦法不同，但經濟適用房建設的目標只有一個，就是實現“經濟”和“適用”。各地按照國家有關規(guī)定，結合地方實際，進行房型、價格的定位，主要由主管部門制定管理辦法，將已經建成的經濟適用住房按照其建筑性質的價格銷售。

二、臨安市經濟適用房調查分析

1.調查對象分析。本次調查采用的是訪談和問卷調查兩種方法，重點對普通群眾、業(yè)內人士、業(yè)主三個不同的群體進行訪談和相關部門的走訪，通過他們了解了臨安經濟適用房現狀，然后針對這些基本情況，設計出了相應的調查問卷。2007年10月，課題組對臨安市市民進行了抽樣調查，共發(fā)放問卷200份，回收192份，回收率為96％，其中有效問卷188份，有效率為94％。

2.調查內容分析。1998年中國實行了“停止住房實物分配”的房改，當時正值亞洲金融危機，亟須啟動國內需求，出臺了《國務院關于進一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設的通知》，欲通過住房分配貨幣化的方式，建立以經濟適用住房為主的多層次城鎮(zhèn)住房供應體系，最低收入家庭租賃由政府或單位提供廉租住房，中低收入家庭購買經濟適用住房，其他收入高的家庭購買、租賃市場價商品住房。按照這個原則，國家要建立以經濟適用房、廉租房為主體的住房體系，至少50％的人應該住在國家提供保障的房子里面。但這些年來，由于對這一制度的研究不夠深入，執(zhí)行也有偏差，政府更多地將經濟適用住房作為暫時的過渡性措施，主導思想還是強調“市場化”。直到今天，以經濟適用住房為主的住房供應體系仍是水中之月。課題組經歸納、綜合和補充，整理的調查結果如下。

（1）經濟適用房的本質是解決“居者有其屋”，但是在住房需求和住房升值之間存在著矛盾性。經濟適用房雖然是城市的稀缺品，短期內紛紛擠上了這根獨木橋，但是在政策的束縛下，長期內卻成為了沒有升值空間的“老古董”。中國近年來白手起家、一夜暴富的故事，大多與城市土地有關。在課題組的調查中發(fā)現，如“您有見到過臨安經濟適用房出租現象嗎？”的問題中，45.5％的選“有”，25.0％的選“沒”，29.5％的選“不清楚”。這說明在交易無望的情況下，有些業(yè)主會選擇私下出租來獲取利潤。

因此，這種“買房不僅能居住，還能投資，房屋不僅能保值，更能增值”的帶有全社會性質的住房消費觀念與經濟適用房的政策本質發(fā)生了嚴重的沖突。有些專家指出，大眾化住房的本質不是僅僅解決“居者有其屋”，有屋未必需要占有，此時廉租房的呼聲不斷升高，而經濟適用房的處理卻是原則上只售不租。所以，對于經濟適用房可售可租的建設，或許應該重新考慮。

（2）經濟適用房政策是保障中低收入家庭，但在資格認定和住房面積享受標準上存在偏向。中低收入家庭的認定是一個棘手的問題。在調查中發(fā)現，在“在您的了解中，臨安經濟適用房的入住者有不符合申請標準的嗎？”的問題中，36.4％的選“有”，18.2％的選“沒有”，45.3％有選“不清楚”。在課題組與臨安市住房改革委員會辦公室（簡稱“房改辦”）的訪談中，了解到，除非有人檢舉，否則很難查到申請人的真正收入，因為申請人所在單位和居住地存在“維護主義”，這給他們的工作帶來了極大的困難，所以不可避免地出現了漏洞。

在臨安經濟適用房面積享受標準中，把標準劃分了四個層次：第一個層次是一般干部和其他人員；第二個層次是科局級干部（含中級職稱人員）；第三個層次是處級干部（含副教授職稱人員）；第四個層次是廳級干部（含正教授級職稱人員）。另外，在資格認定中，其中“夫婦雙方為機關公職人員或教師家庭的不需要核定家庭收入，可憑有效證明購房”。從以上這些來看，經濟適用房政策對“中低收入家庭”的概念還是存在疑點的，所謂的經濟適用房實際上是照顧了中高收入者，但真正低收入者買不起也買不到。

（3）群眾對經濟適用房的存在具有較高的認同度，但對于報名和搖號程序關注率不高。在住房市場改革逐步深入的同時，住房保障的一系列細節(jié)問題遲遲沒有被顧及，經濟適用房本應具有明顯保障性和救濟性的住房往往被當作調控房價的措施，其保障性并未受到更多政府官員的重視，這不經對經濟適用住房的存在產生了質疑。然而在調查中發(fā)現，在“您認為臨安經濟適用房是否有必要”的問題中，有68.9％選“非常需要”，17.8％的選“有無可無”，4.4％的選“完全沒有必要”，8.9％的選“不清楚”?？梢?，廣大老百姓還是希望存在價格經濟的房子——經濟適用房。

衡量一項社會政策有效度的標準之一，是政策的“便利”程度。在課題組的訪談中，許多中低收入在談到住房保障時，對經濟適用房制度只是聽說過，對于自己能否享受政策、如何申請則一頭霧水。雖然臨安經濟適用房申購的流程是公開化的，但是群眾了解的并不深入，其中的公開、公正、透明度情況，在調查中得知，不清楚的占63.6％。在與“房改辦”的訪談中，了解到，他們定期在開展定點咨詢會，但是前來詢問的群眾并不是很多，搖號程序接受媒體監(jiān)督，可并沒有很多人關注。

（4）經濟適用房在基礎價格上低于普通商品房，但在綜合因素上呈現滯后傾向。由于經濟適用房相對同區(qū)域內的商品房來說價格較低，利潤有限，于是大多數開發(fā)商只好將房屋面積擴大，加速資金回籠，以提高資金運轉率來達到追逐更大利潤的目的。目前一些經濟適用房的建設面積已經完全超出一個城市低收入家庭可以承受的范圍。根據經濟適用房政策規(guī)定，一般建筑面積不超過90平方米（有些大城市是控制標準是80平方米左右）。但在課題組的調查中，發(fā)現臨安第三期經濟適用住房“吳越人家”的基礎價格是多層1780元/平方米，小高層是1880元/平方米，雖然比普通商品房的“天價”經濟，但是大戶型經濟適用住房卻是比比皆是，顯然面對的是中高收入人群，而真正需要照顧的很多中低收入者只能望“房”興嘆。對此課題組在與臨安“房改辦”的訪談中，提到了這個問題，他們的回答是考慮浙江林學院教師的工作和學習需要才增加的。

在經濟適用房的其他因素上，課題組進行了調查，反映情況是“臨安人家”是不錯的，但已銷售完了。而“吳越人家”由于地段相對偏僻，有些即使中了號也放棄了，所以“吳越人家”的空置率也是一個不容忽視的問題。因為房子一遠，各種生活配套設施也勢必缺乏，居住者日常買菜購物、小孩上學、老人上醫(yī)院等也就十分困難，更助長了綜合生活成本的大幅增加。經濟適用房為降低造價，通常要提高住宅的容積率。這就使得經濟適用房大多呈現三大弊端：樓間距太窄、見陽光不多、人多電梯少。在課題組的咨詢中證實到臨安經濟適用房也確實是存在這些弊端。

（5）經濟適用房作為不動產的長期有效性與受助家庭經濟狀況的動態(tài)性還不能有機對接。中低收入家庭是一個動態(tài)群體，不斷有受助者脫貧致富，退出住房保障；又不斷產生新的符合救助條件的中低收入家庭，需要享受住房保障。而經濟適用房的建設總量卻是有限的，如何做到經濟適用房的循環(huán)利用呢？

在調查“臨安人家”中發(fā)現，一方面一些入住者早已退出中低收入家庭的圈子，另一方面一些早年符合條件者根據現有新政策已不具有購房條件，可這些不符合受助標準者并沒有選擇盡快上市交易，而是選擇了繼續(xù)占有。在這樣的背景下，政府投資建設一套經濟適用房所明確的目的，就不再僅僅只是解決某幾戶中低收入家庭，而是應該實現經濟適用房循環(huán)使用，讓更多的中低收入家庭受益，更好地發(fā)揮保障作用。

三、經濟適用房發(fā)展特點

1.地域性。全國各地城鎮(zhèn)經濟發(fā)展不同，居民生活狀況的地域性較強，這使得以經濟適用房為主的住房保障體系也表現出“因地制宜”。經濟適用住房的建設需要根據政策的出臺、市場的需求、城市的規(guī)劃等各方面去考慮，因此呈現出經濟適用住房較強的地域性。另一方面，各地多樣化的經濟適用房實施管理辦法也反映出了政策的“靈活性”。

如相比于杭州經濟適用住房管理辦法，臨安的管理辦法就相對而言，就顯得相對寬松。其只需要兩個條件：未購買過公房或未參加過集資建房的本市常住非農戶家庭或已達法定結婚年齡的個人。年均收入為中低收入標準。而杭州的管理辦法需要具備4個條件，并且就僅僅這兩個條件就比臨安的嚴格得多，如第一個條件中杭州的管理辦法有戶籍年限規(guī)定，即“家庭成員至少有一人具備本市市區(qū)常住城鎮(zhèn)居民戶口（不包括學生戶口）5年以上（含符合杭州市安置條件的軍隊人員）”。

2.艱巨性?；趪椋》勘Ｕ鲜且豁椘D巨的任務，相比于商品住房可觀的收益，經濟適用房則沒有受到政府廣大的追捧，在這種情況下，沉重的擔子落在少數負責人的肩上，加重了任務的艱巨性。另一個重大的難題就是資金，發(fā)展經濟適用房既要承擔解決“房源”所需的資金，又要長期不斷地負擔房屋維修和其他相關補貼，而資金回收又沒有商品住房的快和多。

據新華社報道，建設部曾要求各地住宅建設中的70%至80%應建經濟適用房，銷售給中低收入家庭。但時至今日，經濟適用房在住宅建設中的占有率仍然較小，供需矛盾十分突出。

3.整合性。整合性是一種綜合折衷的思想傾向，也就是說政府在處理私人、開發(fā)商、困難群眾、國家政策的關系上，采取了兼顧的辦法，從而“畸形”發(fā)展了經濟適用房。

開發(fā)一個房地產項目，要辦齊“五證”，蓋好20多個公章，這些環(huán)節(jié)除涉及規(guī)劃、國土、建設等部門之外，還要經過房管、工商、稅務、建設、交通、環(huán)保、衛(wèi)生防疫、消防、地質勘探、園林、人防等眾多機構的審批或者備案。因此，在任一個環(huán)節(jié)的關系處理上，政府雖然依然把國家政策放在最重要的位置，但是越來越多地增加其他相關因素，呈現出綜合折衷的思想傾向。

4.傳統(tǒng)性。由于我國經濟適用房制度的實行時間短暫，再加上我國城鎮(zhèn)建設的特殊性，所以還無法完全擺脫傳統(tǒng)住房的束縛。因此，現今中國的經濟適用房還無法脫離“市場”單獨搞“保障”，群眾也還無法去除“渾水摸魚”的投機心理。

從“養(yǎng)兒防老”到“養(yǎng)房防老”，中國人的傳統(tǒng)觀念依然是“娶妻生子、置業(yè)買房”，對有政府出錢造福百姓存在著疑惑，對不完善的住房保障體系采取冷默態(tài)度，這勢必加大了住房保障工作的難度。

四、對經濟適用房的思考與建議

1.以經濟適用房存在的不足為前車之鑒，對城市未來住房保障進行合理規(guī)劃。自從全國各地經濟適用房的種種弊端被媒體無數次曝光后，讓一些學者和政府官員對這種政府住房保障模式產生了根本性的質疑。相形之下，一個流動的，以收入水平為唯一標準的廉租房制度更能體現政府住房保障制度的初衷?！秶鴦赵宏P于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》的出臺，旨在加大廉租住房建設的力度，僅僅原則上地提出要努力發(fā)展廉租住房的要求而沒有規(guī)劃，就很難落實。

所以，問題的本質并非是住房保障模式的問題，各地城市應該制定發(fā)展多層次住房保障體系的長期規(guī)劃和年度計劃，從城市實際出發(fā)，即要加大發(fā)展力度，又要切實可行。

2.加強住房保障制度的嚴密性，正確處理好房產的商品屬性和保障屬性的關系。房產具有商品屬性和保障屬性。政府把住房的消費和投資區(qū)分開，有效控制投資，同時對信用政策進行很好的規(guī)定，房地產業(yè)就可以在拉動經濟與促進民生福祉二者之間實現均衡發(fā)展。住房保障區(qū)別于以往福利房的主要特點，是對象的特定性。由于保障對象的模糊或過于寬泛，沒有正確把握保障和市場的度，從而導致經濟適用房沒有真正起到“雪中送炭”的效果，逐漸演變成了一種中高收入以利用財政補助搞投機置業(yè)的手段。住房是人的一種基本要權利，是一種基本的社會保障。然而，由于目前住房保障相關規(guī)定和實施方案還主要以政府文件的形式出臺，缺乏強有力的約束。為此，為住房保障立法或許是當務之急，以此來進一步完善住房保障制度，加強住房保障制度的嚴密性。另一方面，還必須加強市場的監(jiān)督，加大對違法違規(guī)行為的處罰力度。

3.重視住房困難戶的適應性教育，創(chuàng)造和諧社會。每一輪的“房改”，政策的實行，但對于住房困難戶卻感覺“只聽樓梯響，不見人下來”，甚至更多的是“丈二和尚摸不著頭腦”，一個重要的原因就在于政策的宣傳執(zhí)行不夠。每一次新的政策的調整，把門檻越抬越高，導致許多住房困難戶對此失去了信心。許多地方政府擔心更多的市民百姓因為飛漲的房價將淪為新的住房困難戶，房價過高會令人覺得改善生活無望，從而對社會產生不滿情緒，這種不滿情緒的積累終會導致社會的不穩(wěn)定。這種擔心是必要的，因為土地要素分配的不平等，并影響其他要素分配的不平等，將進一步造成勞動者心理的不平衡。這個嚴重的隱患提醒著做好住房困難戶的適用性教育的重要性和迫切性，從而來維持社會的和諧。

4.擴大住房保障的政府隊伍，適應發(fā)展的需要。解決好住房困難戶的住房問題，包括制定規(guī)劃和規(guī)章、多渠道籌集資金、減免有關稅費等，不僅工作涉及面很廣，而且分屬好幾個政府部門管理?？梢?，政府要管理好發(fā)展住房保障的工作，任務是十分艱巨的，沒有健全的機構和相對強有力的管理隊伍是管不好的。今年兩會上,從事律師職業(yè)的韓德云代表指出，應將廉租房與經濟適用房的開發(fā)建設和經營管理，從開發(fā)商手中收回。由縣級以上地方政府成立國有獍性質、不以贏利為目的的房地產開發(fā)實體——公共住房開發(fā)公司，專門負責廉租房及經濟適用房的土地供應、規(guī)劃設計、建造、出售和租賃管理。公共住房開發(fā)公司向社會供給經濟適用房獲取的贏利，全部用于廉租房的開發(fā)建設，形成一套以房建房的模式。然而，要實現政府一手抓，就必須一支強大的政府隊伍，這對于目前中國政府的情況，這個議案的實行是有困難的。

因此，只有擴大住房保障的政府隊伍，一起努力探索，才能使得現今不足的住房保障體系得到不斷完善，從而適應社會發(fā)展的需要。

5.加大投入，以制度確保住房保障資金來源，有效執(zhí)行政策。在房地產市場價格持續(xù)上漲，低收入階層的支付能力與住房價格之間的落差持續(xù)擴大的情況下，政府在大力推行住房保障制度的同時，首先要明確資金來源，特別是政府預算撥款，要立足于城市的經濟承受能力而逐年擴大，并與住房的覆蓋面的增加同步。

另外，也可以大力鼓勵單位和個人進行慈善捐款，既能減少城市資金的負擔，又引起全社會的廣泛重視。為了防止應安排和已提取的資金未能充分使用，政府應該將住房保障資金來源形成有效機制，從而完善住房保障體系。

6.吸納多方位支援渠道，注重長眼光解決實際問題。我國還不是一個發(fā)達國家，但城市改造卻進行了一輪又一輪，許多城市拆了解放初期木房建磚房，拆了平房建樓房，以后又拆了磚混房蓋框架房，現在又拆了框架房建高層建筑。其實許多房層的建筑壽命都未終結，即使不符合現有功能需要，也可改作他用。我們許多城市在舊城改造的旗號下，成片成片的歷史街區(qū)和舊建筑被一掃而光，忽視了舊房的利用。今年有全國人大代表提出，通過“宅基地換房”形式，探索破解城鎮(zhèn)化建設中土地和資金雙重約束的難題。農民以其宅基地，按規(guī)定的置換標準無償換取小城鎮(zhèn)中的一套住宅，遷入小城鎮(zhèn)居住，原有的宅基地由村民委員會組織農民復耕占補平衡。筆者認為，這對于改善農民工居住條件提供了一個好方案。為了達到資助的公平有效，需要建立公開有效的個人征信平臺，將個人收入、支出、家庭綜合收入等納入該管理平臺，使政府對低收入群體的資助真正達到公平。在土地資源極其有限的前提下，按照真實收入的不同水平提供扶持和資助。有專家建議銀行、證監(jiān)會等機構為政府部門檢查居民家庭資產提供促利，使保障性住房制度真正惠及困難群眾。

因此，要做好積極解決城市低收入群眾住房困難的工作，必須吸納多方位支援渠道，切入困難用戶的實際生活，不要盲目按照制度辦事，要不斷調整和改進住房保障制度，要注重長眼光解決實際問題。

五、結束語

通過本篇論文的寫作，筆者對中國經濟適用房的狀況有了更深入的了解。在課題組其他成員的齊心努力下，筆者對臨安的經濟適用房（主要是吳越人家、臨安人家）進行了幾次較細致的調查了解，然后結合其他地區(qū)的狀況（尤其是杭州），選取了典型的戶主進行了研究分析，并對選取了幾個定點進行了問卷調查。

對于經濟適用房的存廢爭議，筆者認為，這只是經濟適用房的發(fā)展道路上一段坎坷的經歷。只要有關人士把問題找出來，然后進行分析解決，就能把經濟適用房創(chuàng)立的初衷重新完全表達出來，這也是筆者研究此課題的價值所在。

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