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摘要首先提出對(duì)社會(huì)福利涵義及特征的界定，然后總結(jié)了我國(guó)傳統(tǒng)的社會(huì)福利制度的特點(diǎn)及其改革進(jìn)程，最后根據(jù)上海、香港和其它國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，提出筆者對(duì)我國(guó)社會(huì)福利制度改革目標(biāo)模式的構(gòu)想。改革開放前我國(guó)的社會(huì)福利制度呈現(xiàn)出制度化再分配與補(bǔ)缺型并存的城鄉(xiāng)分割的二元格局。

關(guān)鍵詞社會(huì)福利制度改革發(fā)展方向

1社會(huì)福利的涵義及本質(zhì)特征

社會(huì)福利的內(nèi)涵及外延隨著時(shí)代的發(fā)展而演變。從發(fā)達(dá)國(guó)家的歷史來看，社會(huì)福利的重心經(jīng)歷了從社會(huì)救助到社會(huì)保險(xiǎn)再到普遍性的社會(huì)服務(wù)的過程。時(shí)至今日，在發(fā)達(dá)國(guó)家，各種名目繁多的社會(huì)補(bǔ)貼和社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目成為最受關(guān)注的社會(huì)福利項(xiàng)目。在我國(guó)，一方面隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，社會(huì)福利已逐漸脫離了社會(huì)救濟(jì)的范疇；另一方面，由于受到發(fā)達(dá)國(guó)家社會(huì)福利觀念的影響，對(duì)于社會(huì)福利的看法也發(fā)生了顯著的變化，并且同時(shí)出現(xiàn)了多種多樣的觀點(diǎn)和主張。筆者把它界定為，社會(huì)福利是國(guó)家和社會(huì)為滿足社會(huì)成員基本的生存需求之上的需求，運(yùn)用社會(huì)互助的機(jī)制來提高他們的生活質(zhì)量的活動(dòng)。在現(xiàn)實(shí)中，社會(huì)福利通常包括滿足人們?cè)谏钫疹櫋⒆o(hù)理保健、文化娛樂、精神慰藉等方面需求的活動(dòng)，此外在廣義上亦包括住房、教育、醫(yī)療等內(nèi)容。社會(huì)福利有三個(gè)本質(zhì)特征：

(1)脆弱群體優(yōu)先。在任何時(shí)代、任何社會(huì)中都存在著老人、兒童、殘疾人等社會(huì)脆弱群體，他們存在一些特殊的需求，由于自身能力的不足，需要來自社會(huì)的保護(hù)和滿足，其中主要是生活照顧服務(wù)，也包括身體康復(fù)、教育、就業(yè)、權(quán)益保護(hù)等方面的需求。國(guó)家和社會(huì)應(yīng)該首先滿足這個(gè)群體的需求，并隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展不斷地提高他們的生活質(zhì)量。

(2)福利性。對(duì)受益者個(gè)人來說，社會(huì)福利具有福利性。面向脆弱群體提供的社會(huì)福利服務(wù)，因?yàn)樗麄兊慕?jīng)濟(jì)收入和支付能力有限，常常是免費(fèi)或者是象征性的收費(fèi)，這無(wú)疑具有福利性。即使收取的費(fèi)用比較高，但只要未達(dá)到該項(xiàng)服務(wù)的市場(chǎng)價(jià)格，則仍然存在著福利性，屬于社會(huì)福利的范疇。“市場(chǎng)價(jià)格是判斷是否存在社會(huì)福利的標(biāo)尺。”如果按照市場(chǎng)價(jià)格收費(fèi)，就超出了社會(huì)福利領(lǐng)域而屬于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域。

(3)服務(wù)性?！吧鐣?huì)福利側(cè)重于滿足社會(huì)成員較高水平或較高層次的社會(huì)保障需求”，這些需求大多是以服務(wù)的形式提供的，因此社會(huì)化的服務(wù)是社會(huì)福利主要的實(shí)現(xiàn)方式和表現(xiàn)形式。社會(huì)福利的特點(diǎn)是為個(gè)人提供服務(wù)，以滿足他們各方面的需求。因此，福利服務(wù)的主體和資源是社會(huì)化的，但服務(wù)的對(duì)象和方式卻是個(gè)體化的，必須針對(duì)每個(gè)服務(wù)對(duì)象具體的特點(diǎn)和情況，靈活多樣、因地制宜地開展福利服務(wù)。

2我國(guó)傳統(tǒng)的社會(huì)福利制度及其改革

我國(guó)傳統(tǒng)的社會(huì)福利制度是指改革開放之前計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的社會(huì)福利制度。它呈現(xiàn)出一種制度性供給與補(bǔ)缺型福利并存的二元格局。這種福利模式是與我國(guó)城鄉(xiāng)分割的二元經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的。在城市，社會(huì)福利屬于制度化再分配型福利，是保障程度和福利水平很高的國(guó)家福利模式。這種模式與充分就業(yè)的就業(yè)制度緊密相聯(lián)。絕大多數(shù)城市居民通過自己就業(yè)的單位得到全面而優(yōu)厚的社會(huì)福利待遇。從衣食住行到生老病死，人們生活中幾乎一切方面都得到了單位的關(guān)懷與保障。這種制度的福利水平即使比起西方的福利國(guó)家來，也有過之而無(wú)不及。因?yàn)閭鹘y(tǒng)體制下的國(guó)有單位并不自負(fù)盈虧，和國(guó)家財(cái)政實(shí)際上是“一本賬”，所以國(guó)家和單位具有同一性。單位只是國(guó)家向城市居民提供各種福利的工具和途徑。此外，城市里也存在一些非就業(yè)人口如孤老殘幼等“三無(wú)”對(duì)象，接受著國(guó)家民政部門的收養(yǎng)和救濟(jì)，屬于補(bǔ)缺型的福利模式，但因?yàn)楦采w的人數(shù)極少，在我國(guó)城市的社會(huì)福利體系只是處于附屬和補(bǔ)充的地位。在農(nóng)村，我國(guó)的社會(huì)福利是典型的補(bǔ)缺型的集體福利模式。國(guó)家基本上不對(duì)農(nóng)村的社會(huì)福利承擔(dān)責(zé)任，而是由農(nóng)村的集體組織（如、生產(chǎn)隊(duì)等）承擔(dān)有限的責(zé)任，即對(duì)農(nóng)村的孤老殘幼等“三無(wú)”人員實(shí)行“五?！惫B(yǎng)。由于當(dāng)時(shí)農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展十分落后，又很少得到來自國(guó)家的財(cái)政支持，因此農(nóng)村集體所辦的福利只能覆蓋少數(shù)“三無(wú)”人員，而且福利待遇處于社會(huì)救濟(jì)層次。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，國(guó)家包攬、高水平的城市福利與項(xiàng)目殘缺、救濟(jì)型的農(nóng)村福利相互分割，形成了鮮明的對(duì)比。

20世紀(jì)70年代末，中國(guó)進(jìn)入了改革開放的新的歷史時(shí)期。為適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的日益改變，社會(huì)福利制度也于20世紀(jì)80年代中期走上了改革之路。到今天，在社會(huì)福利領(lǐng)域已初步形成了一套“社會(huì)福利社會(huì)化”的改革思路和方針政策?！吧鐣?huì)福利社會(huì)化”萌芽于20世紀(jì)80年代初期，明確提出是在1990年，在2000年的全國(guó)社會(huì)福利社會(huì)化工作會(huì)議上得到系統(tǒng)闡述。在實(shí)踐中表現(xiàn)為原有的以社會(huì)救濟(jì)為特征、政府包辦、只面向“三無(wú)”對(duì)象和“五保戶”的模式向政府負(fù)責(zé)社會(huì)福利費(fèi)用、全社會(huì)興辦社會(huì)福利、面向社會(huì)上有需求的所有公民、福利機(jī)構(gòu)市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)的新型社會(huì)福利模式轉(zhuǎn)變。這個(gè)過程由國(guó)有社會(huì)福利機(jī)構(gòu)的改革發(fā)端，然后開展面向社會(huì)全體公民的社區(qū)服務(wù)，之后逐步形成一套社會(huì)福利社會(huì)化的思路。然而從總體上看，社會(huì)福利領(lǐng)域的改革與發(fā)展是漸進(jìn)而緩慢的，新型的社會(huì)福利制度至今并未出現(xiàn)。

3對(duì)我國(guó)社會(huì)福利制度改革目標(biāo)模式的構(gòu)想

根據(jù)本文對(duì)社會(huì)福利涵義的界定，充分借鑒和學(xué)習(xí)以上幾種制度的優(yōu)點(diǎn)，筆者初步形成了對(duì)于我國(guó)社會(huì)福利改革目標(biāo)模式的構(gòu)想。它包含下面五個(gè)方面的內(nèi)容：

3.1政府辦福利機(jī)構(gòu)民營(yíng)化

在現(xiàn)有體制下，政府辦的社會(huì)福利機(jī)構(gòu)成為政府部門的附屬機(jī)構(gòu)，缺乏人、財(cái)、物等方面的經(jīng)營(yíng)自主權(quán)，諸如機(jī)構(gòu)臃腫、人浮于事、態(tài)度惡劣、效率低下等成為官辦福利機(jī)構(gòu)的通病。要根本改變這種狀況，必須采取釜底抽薪的辦法，即將大多數(shù)的官辦福利機(jī)構(gòu)民營(yíng)化。當(dāng)然民營(yíng)化不等于私有化。作為非營(yíng)利機(jī)構(gòu)，最關(guān)鍵的問題是經(jīng)營(yíng)權(quán)而不是所有權(quán)。所有權(quán)的模糊性是所有非營(yíng)利機(jī)構(gòu)的共同特征。民營(yíng)化的方法有很多，比如可以實(shí)行委托經(jīng)營(yíng)的辦法，這方面的探索也是上海首先進(jìn)行的。但要注意的是，既然委托經(jīng)營(yíng)的是非營(yíng)利的福利事業(yè)，政府就不應(yīng)該再收什么經(jīng)營(yíng)承包費(fèi)用，否則這種費(fèi)用最終會(huì)轉(zhuǎn)嫁到福利服務(wù)的對(duì)象頭上，這與政府介入社會(huì)福利的目的是根本相悖的。當(dāng)然，根據(jù)香港的經(jīng)驗(yàn)，有一小部分政府辦的福利機(jī)構(gòu)是不能民營(yíng)化的，因?yàn)檫@些機(jī)構(gòu)提供的是需要借助行政權(quán)威的具有強(qiáng)制性或者政策性較強(qiáng)的服務(wù)。這些服務(wù)是民間機(jī)構(gòu)做不好或不愿做的，因此必須由政府直接提供。

3.2發(fā)展民辦非營(yíng)利性的福利機(jī)構(gòu)，使之成為社會(huì)福利機(jī)構(gòu)的主體形式

按照官方的分類，我國(guó)的社會(huì)福利機(jī)構(gòu)分為民政部門辦和社會(huì)辦兩大類，然而社會(huì)辦卻不等于“民辦”和“非政府辦”，社會(huì)辦的福利機(jī)構(gòu)中，有一部分如鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府用財(cái)政資金舉辦的機(jī)構(gòu)其實(shí)亦屬于政府辦的范疇。此外，在我國(guó)，很多社會(huì)福利機(jī)構(gòu)雖然主要是運(yùn)用社會(huì)資金興辦的，但整個(gè)興辦過程，如倡導(dǎo)發(fā)起、組織建設(shè)和經(jīng)營(yíng)運(yùn)作要么由政府機(jī)構(gòu)主持，要么受到政府機(jī)構(gòu)很深的影響。而真正社會(huì)辦的福利機(jī)構(gòu)生存發(fā)展的空間受到很大的限制，仍然不能得到與國(guó)辦福利機(jī)構(gòu)平等的發(fā)展機(jī)會(huì)。因此，首先要對(duì)現(xiàn)有的社會(huì)辦福利機(jī)構(gòu)實(shí)行“去政府化”，將政府從這些機(jī)構(gòu)僭取的權(quán)力歸還給它們，使這些社會(huì)辦的福利機(jī)構(gòu)真正“社會(huì)辦”，成為民辦的、非營(yíng)利性的福利機(jī)構(gòu)。其次，政府要給予民辦福利機(jī)構(gòu)和國(guó)有福利機(jī)構(gòu)平等的發(fā)展空間。政府目前應(yīng)該出臺(tái)更大力度的優(yōu)惠政策，鼓勵(lì)、支持和資助民辦福利機(jī)構(gòu)的興辦和發(fā)展。從世界各國(guó)社會(huì)福利事業(yè)發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)來看，民辦非營(yíng)利性的福利機(jī)構(gòu)應(yīng)該成為我國(guó)社會(huì)福利機(jī)構(gòu)的主體形式。

3.3遵循的是普遍主義原則

為了體現(xiàn)出福利性，應(yīng)建立面向所有非營(yíng)利性福利機(jī)構(gòu)的政府資助制度。這種資助制度對(duì)各種所有制、各種主體和形式的福利機(jī)構(gòu)是一視同仁、平等對(duì)待的。具體資助數(shù)額應(yīng)根據(jù)各個(gè)福利機(jī)構(gòu)服務(wù)項(xiàng)目的多少和規(guī)模大小而定。同時(shí)，為了與政府補(bǔ)貼制度相銜接，政府資助的總體水平較低，只占各種福利機(jī)構(gòu)建設(shè)和運(yùn)作經(jīng)費(fèi)很小的一部分。當(dāng)然，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和政府財(cái)力的增強(qiáng)，政府應(yīng)逐漸加大對(duì)福利機(jī)構(gòu)資助的力度和份額。

3.4按照社會(huì)福利服務(wù)的特點(diǎn)將福利服務(wù)項(xiàng)目分為兩大類

第一類是諸如對(duì)老人、兒童生活照顧等項(xiàng)目，這類項(xiàng)目需求量較大，雖包含著個(gè)人、家庭、社會(huì)和政府的責(zé)任，但對(duì)受益人來說，個(gè)人責(zé)任和家庭責(zé)任占主要地位，個(gè)人有購(gòu)買意愿，從而可以使收費(fèi)達(dá)到成本價(jià)格，對(duì)這類項(xiàng)目實(shí)行政府補(bǔ)貼制度。具體做法為，福利機(jī)構(gòu)實(shí)行收費(fèi)制，并依據(jù)福利服務(wù)的市場(chǎng)供求關(guān)系確定收費(fèi)水平。政府將對(duì)國(guó)有福利機(jī)構(gòu)的撥款除小部分保留并改造成政府資助制外，絕大部分改為對(duì)福利對(duì)象的補(bǔ)貼，其中對(duì)“三無(wú)”和收入低于社會(huì)最低生活保障線的人員，改由社會(huì)救助系統(tǒng)的最低生活保障制度提供救助金；而對(duì)于收入高于最低生活保障線卻低于社會(huì)平均水平的弱勢(shì)群體，則根據(jù)個(gè)人財(cái)產(chǎn)和收入的多少相應(yīng)給予補(bǔ)貼，對(duì)個(gè)人收入達(dá)到社會(huì)平均水平的則不再給予補(bǔ)貼。然后包括受到補(bǔ)貼和沒有受到補(bǔ)貼的所有公民都可以自由選擇福利機(jī)構(gòu)，購(gòu)買自己需要的福利服務(wù)。從而在福利服務(wù)機(jī)構(gòu)與服務(wù)對(duì)象之間引進(jìn)市場(chǎng)機(jī)制，在福利機(jī)構(gòu)之間引入競(jìng)爭(zhēng)，促使福利機(jī)構(gòu)提供廉價(jià)、優(yōu)質(zhì)、高效的服務(wù)。

3.5可建立政府購(gòu)買制度

比如由政府辦福利機(jī)構(gòu)提供的服務(wù)項(xiàng)目就屬于此類。此外，實(shí)行政府補(bǔ)貼制的目的是通過服務(wù)對(duì)象選擇服務(wù)機(jī)構(gòu)而引進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。但如果服務(wù)對(duì)象本身缺乏選擇能力，同時(shí)又沒有撫養(yǎng)人或監(jiān)護(hù)人為他選擇，例如孤兒和精神病人等，也應(yīng)實(shí)行政府購(gòu)買制度。政府購(gòu)買，就是在某項(xiàng)福利服務(wù)一定質(zhì)量的前提下，按照所提供服務(wù)的總量由政府一次性的支付服務(wù)費(fèi)用。政府購(gòu)買要有效果，關(guān)鍵是對(duì)福利機(jī)構(gòu)業(yè)績(jī)的考核，其中對(duì)服務(wù)質(zhì)量的考核最為重要。因?yàn)榉?wù)對(duì)象沒有選擇服務(wù)機(jī)構(gòu)的權(quán)利，在與服務(wù)機(jī)構(gòu)的關(guān)系中處于被動(dòng)和弱勢(shì)地位。在沒有來自外部的強(qiáng)有力約束和監(jiān)督情況下，福利服務(wù)機(jī)構(gòu)很容易降低服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，忽略服務(wù)質(zhì)量，損害服務(wù)對(duì)象應(yīng)享有的權(quán)益。因此，政府要加強(qiáng)對(duì)服務(wù)機(jī)構(gòu)的業(yè)績(jī)表現(xiàn)的監(jiān)察，加大對(duì)服務(wù)質(zhì)量考核的力度。

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