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摘要：隨著信息技術(shù)和市場(chǎng)的發(fā)展，伴隨著全球化的來(lái)臨，政府的公共管理改革在全世界掀起了浪潮，政府所面臨多變的局面和環(huán)境，迫切要求政府在職能上進(jìn)行重新定位和設(shè)計(jì)，在這個(gè)過(guò)程中，績(jī)效評(píng)估作為推進(jìn)行政體制改革、提高政策的執(zhí)行能力、提高行政效率和政府績(jī)效的重要手段，正在日益受到全世界范圍內(nèi)各國(guó)政府和學(xué)者的重視，而公民參與地方政府績(jī)效評(píng)估過(guò)程具有重要研究和現(xiàn)實(shí)意義。

關(guān)鍵詞：公民參與；地方政府；績(jī)效評(píng)估

一、研究現(xiàn)狀

從1938年，克萊倫斯•雷德和赫伯特•西蒙德著作《市政工作衡量•行政管理評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)查》發(fā)表，標(biāo)志著對(duì)政府績(jī)效評(píng)估研究的開(kāi)始。自19世紀(jì)末到20世紀(jì)60年代以來(lái)，追求政府的行政效率一直是公共行政理論與實(shí)踐的最高目標(biāo)。1960年代后，新公共行政學(xué)派發(fā)展了社會(huì)公平理論，認(rèn)為公共行政的核心價(jià)值應(yīng)該是社會(huì)公平，強(qiáng)調(diào)公共行政改革的終極目標(biāo)應(yīng)該是建立民主行政的模型，強(qiáng)調(diào)了公共行政的顧客導(dǎo)向，奠定了當(dāng)代公共管理的基本理念和績(jī)效評(píng)估的理論基礎(chǔ)。1970年代以來(lái)出現(xiàn)的政策科學(xué)和公共政策分析成為了公共行政的主流學(xué)派，以普雷斯曼和韋達(dá)夫斯為主要代表，力求使政策科學(xué)、政策分析與公共行政相結(jié)合，使政策科學(xué)與政策分析轉(zhuǎn)而重點(diǎn)研究政策執(zhí)行和公共項(xiàng)目，而不再重點(diǎn)研究機(jī)構(gòu)，即重點(diǎn)研究公共行政所產(chǎn)生的結(jié)果，這樣，就使績(jī)效管理問(wèn)題成為了公共行政中人們所關(guān)注的焦點(diǎn)。戴維•奧斯本和特德•蓋布勒所主張德企業(yè)家政府理論，胡德主張政府管理應(yīng)以市場(chǎng)或顧客為導(dǎo)向，實(shí)行績(jī)效管理，提高服務(wù)質(zhì)量和有效性，以及界定政府績(jī)效目標(biāo)、測(cè)量與評(píng)估政府績(jī)效，從而形成了新公共管理理論。績(jī)效管理與績(jī)效評(píng)估成為公共管理各理論派別的共同主張。關(guān)于政府績(jī)效評(píng)估構(gòu)建和實(shí)踐方面，1997年美國(guó)公共力研究中心出版《地方政府績(jī)效評(píng)估簡(jiǎn)要指南》提出了四大主體標(biāo)準(zhǔn)：評(píng)估的生產(chǎn)力、效果、質(zhì)量和及時(shí)；美國(guó)國(guó)家公共生產(chǎn)力研究中心主任、美國(guó)行政學(xué)協(xié)會(huì)現(xiàn)任會(huì)長(zhǎng)馬克•霍哲教授認(rèn)為，一個(gè)良好的績(jī)效評(píng)估程序應(yīng)該包括七個(gè)步驟：鑒別要評(píng)估的項(xiàng)目、陳述目的并界定所期望的結(jié)果、選擇衡量標(biāo)準(zhǔn)或指標(biāo)、設(shè)置業(yè)績(jī)和結(jié)果的標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)督結(jié)果、業(yè)績(jī)報(bào)告和使用結(jié)果和業(yè)績(jī)信息。在政府績(jī)效評(píng)估方法方面，國(guó)外通用的三種政府績(jī)效評(píng)估方法就是“3E”評(píng)價(jià)法、標(biāo)桿管理法和平衡計(jì)分卡法。關(guān)于政府績(jī)效評(píng)估的困難研究方面，霍利、喬伊斯、湯普金斯、米姆鄧人都致力于研究包含業(yè)績(jī)測(cè)評(píng)使用的障礙和克服障礙的戰(zhàn)略上；法國(guó)行政學(xué)家夏爾•德巴什認(rèn)為公共部門績(jī)效評(píng)估困難的基本原因是公共部門總體利益性質(zhì)、公共部門的壟斷權(quán)、免費(fèi)服務(wù)和公共部門費(fèi)用混淆不清。

在近些年來(lái)，我國(guó)學(xué)者在學(xué)習(xí)和借鑒國(guó)外政府績(jī)效評(píng)估的理論與方法的同時(shí)，也積極的探索符合中國(guó)國(guó)情的政府績(jī)效評(píng)估的理論與方法。一般對(duì)于政府績(jī)效評(píng)估理論的研究有兩種，一種是基礎(chǔ)理論的研究，比如概念、價(jià)值取向、方法和步驟等等，另外一種就是應(yīng)用層面的，比如我國(guó)目前政府績(jī)效評(píng)估研究的現(xiàn)狀、存在的問(wèn)題和分析等等。關(guān)于政府績(jī)效評(píng)估的概念，比較有代表性的觀點(diǎn)如“政府績(jī)效是指政府在社會(huì)管理活動(dòng)中的結(jié)果、效益及其管理工作效率、效能，是政府在行使其功能、實(shí)現(xiàn)其意志過(guò)程中體現(xiàn)出的管理能力。政府績(jī)效評(píng)估是指以一定的時(shí)段為界線，對(duì)政府績(jī)效進(jìn)行測(cè)量和評(píng)價(jià)以期改善政府行為績(jī)效和增強(qiáng)控制的活動(dòng)”；關(guān)于政府績(jī)效評(píng)估的價(jià)值取向上，比較有代表性的是李靜芳認(rèn)為“政府與民眾的關(guān)系決定政府績(jī)效評(píng)估的價(jià)值取向，中國(guó)體制轉(zhuǎn)軌后，政府與民眾的關(guān)系模式發(fā)生了變化，客觀上要求政府的價(jià)值取向由政府本位向民眾本位轉(zhuǎn)變”；關(guān)于政府績(jī)效評(píng)估體系的建立研究的人也很多，比較有影響力的如人事部人事科學(xué)研究院“中國(guó)政府績(jī)效評(píng)估研究”課題組提出的指標(biāo)體系，在應(yīng)用的層面上，中國(guó)行政管理學(xué)會(huì)聯(lián)合課題組對(duì)國(guó)內(nèi)政府績(jī)效評(píng)估的現(xiàn)狀給予了比較全面的介紹：課題組認(rèn)為，從實(shí)踐來(lái)看，我國(guó)得政府績(jī)效管理可以大致劃分為三種類型：一是普適性得政府機(jī)關(guān)績(jī)效評(píng)估，二是具體行業(yè)的組織績(jī)效評(píng)估，三是專項(xiàng)績(jī)效評(píng)估，而各地的探索主要集中在目標(biāo)責(zé)任制與組織績(jī)效評(píng)估、社會(huì)服務(wù)承諾制與組織績(jī)效評(píng)估、效能監(jiān)察與組織績(jī)效評(píng)估、效能建設(shè)與組織績(jī)效評(píng)估；就我國(guó)目前政府績(jī)效評(píng)估中所存在的問(wèn)題，北京大學(xué)的周志忍教授做了比較全面的概括：評(píng)估多處于自發(fā)狀態(tài)，沒(méi)有相應(yīng)的制度和法律作保障、缺乏系統(tǒng)的理論指導(dǎo)，實(shí)踐中具有盲目性、評(píng)估以政府為主，多時(shí)上級(jí)行政機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)的評(píng)估，缺乏社會(huì)公眾對(duì)政府以及政府內(nèi)部的自身評(píng)估、評(píng)估內(nèi)容不全面，沒(méi)有建立科學(xué)的評(píng)估體系，片面地將經(jīng)濟(jì)業(yè)績(jī)等同于政績(jī)，將經(jīng)濟(jì)指標(biāo)等同于政府績(jī)效地評(píng)估指標(biāo)、評(píng)估程序沒(méi)有規(guī)范化，存在很大的隨意性，評(píng)估結(jié)果很難做到客觀公正甚至流于形式、評(píng)估方法多為定性，較少采取定量方法，導(dǎo)致評(píng)估結(jié)果不夠科學(xué)、不是把評(píng)估作為提高管理水平的正面措施，而是作為績(jī)效預(yù)防的手段等等。

二、公民參與地方政府績(jī)效評(píng)估的現(xiàn)狀及對(duì)策

（一）概念及必要性

我國(guó)有很多學(xué)者已經(jīng)關(guān)注政府績(jī)效評(píng)估這個(gè)領(lǐng)域，比如顏如春學(xué)者認(rèn)為“政府績(jī)效是指政府在社會(huì)管理活動(dòng)中的結(jié)果、效益及其管理工作效率、效能，是政府在行使其功能、實(shí)現(xiàn)其意志過(guò)程中體現(xiàn)出的管理能力。政府績(jī)效評(píng)估是指以一定的時(shí)段為界線，對(duì)政府績(jī)效進(jìn)行測(cè)量和評(píng)價(jià)以期改善政府行為績(jī)效和增強(qiáng)控制的活動(dòng)”蔡立輝則認(rèn)為“政府績(jī)效評(píng)估，就是根據(jù)效率、能力、服務(wù)質(zhì)量、公共責(zé)任和群眾滿意程度等方面的分析與判斷，對(duì)政府公共部門管理過(guò)程中投入、產(chǎn)出、中期成果和最終成果所反映的績(jī)效進(jìn)行評(píng)定和劃分等級(jí)?！?/p>

我們可以看出，學(xué)術(shù)界對(duì)“績(jī)效”、“政府績(jī)效”、“政府績(jī)效評(píng)估”、“公民”“公民參與政府績(jī)效評(píng)估”等還沒(méi)有達(dá)成共識(shí)，那么，本文所采用的概念在此確定一下。

政府績(jī)效，顧名思義，就是指政府的成績(jī)或者表現(xiàn)，在經(jīng)濟(jì)、效益和效果三個(gè)方面的成績(jī)或者表現(xiàn)。中國(guó)行政管理學(xué)會(huì)聯(lián)合課題組認(rèn)為“政府績(jī)效”是在最近的三十年隨著西方國(guó)家行政理論創(chuàng)新而確立的一個(gè)新的重要概念，也有西方國(guó)家稱之為“公共生產(chǎn)力”、“國(guó)家生產(chǎn)力”、“公共組織績(jī)效”、“政府業(yè)績(jī)”、“政府作為”等。

在本文里是指接受政府所提供服務(wù)的對(duì)象，與“群眾”同義，“公民參與”與“群眾參與”、“公民評(píng)議”與“群眾評(píng)議”等概念都是可以相互互換的。

公民參與政府績(jī)效評(píng)估就是指那些接受政府服務(wù)的對(duì)象主體對(duì)政府的成績(jī)或表現(xiàn)進(jìn)行的評(píng)價(jià)。它與以往政府評(píng)估不同的地方在于：公民參與政府評(píng)估是群眾對(duì)政府的評(píng)估，而不是傳統(tǒng)的自上而下的、由上級(jí)評(píng)下級(jí)，政府績(jī)效是由上級(jí)說(shuō)了算；其次公民參與政府績(jī)效評(píng)估是體制外的主體對(duì)政府進(jìn)行評(píng)估，而非以往傳統(tǒng)的政府內(nèi)部，體制內(nèi)的環(huán)節(jié)。

以往對(duì)政府績(jī)效評(píng)估問(wèn)題的研究主要集中在對(duì)政府績(jī)效評(píng)估的現(xiàn)狀分析上，指出存在的問(wèn)題并提出建議，或者是探討政府績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系的建立，再者是政府績(jī)效評(píng)估的理念以及價(jià)值取向的闡述，還有就是中國(guó)政府績(jī)效評(píng)估研究的現(xiàn)狀、困難以及展望，也有較少的一部分談到了關(guān)于政府績(jī)效評(píng)估主體的構(gòu)建。在實(shí)際中，我國(guó)現(xiàn)階段的政府績(jī)效評(píng)估大多還是政府內(nèi)部、自上而下的評(píng)估，作為政府所提供服務(wù)的直接接受者的公民，最有感觸和發(fā)言權(quán)的主體，參與程度卻非常的低，盡管有一些地方政府或部門已經(jīng)關(guān)注倒了公民參與問(wèn)題，開(kāi)展了一些公民評(píng)政府的活動(dòng)，但是仍處于初級(jí)階段，缺乏一定的理論支撐和成功經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)和借鑒。那本文試圖在前人對(duì)政府績(jī)效評(píng)估的研究基礎(chǔ)上，加入公民參與的視角，試圖通過(guò)對(duì)理論的闡述和對(duì)國(guó)內(nèi)外實(shí)際的公民參與政府績(jī)效評(píng)估的案例的對(duì)比分析，力圖解決公民參與的機(jī)制不健全，參與程度低，積極性不高等問(wèn)題，這對(duì)我國(guó)地方政府績(jī)效評(píng)估的機(jī)制本身來(lái)說(shuō)也是一種完善；同時(shí)，它也涉及了政府行為的價(jià)值取向、政府職能的轉(zhuǎn)變、政府與公民和社會(huì)關(guān)系等等，是為解決實(shí)際問(wèn)題所做的一種嘗試。

（二）現(xiàn)階段我國(guó)公民參與政府績(jī)效評(píng)估的狀況

首先，公民參與的能力不強(qiáng)，意識(shí)有限。雖然社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和政治民主化喚起了公民的參與意識(shí)，激發(fā)了公民的參與愿望，但是歷史上所形成的對(duì)權(quán)威服從的心理沉積，使公民在短時(shí)間內(nèi)很難形成獨(dú)立自主的人格，也很難認(rèn)識(shí)到自己在社會(huì)生活中的地位和作用。尤其在對(duì)政府績(jī)效評(píng)估這一活動(dòng)不甚了解的情況下，公民更加難以意識(shí)到自己的主體地位和應(yīng)有的權(quán)利和責(zé)任。所以，即使公民在其他主體對(duì)政府績(jī)效進(jìn)行評(píng)估的過(guò)程中萌生了參與的愿望和要求，也不知道自己是否具有參與的資格以及如何參與。此外，由于公民自身素質(zhì)的局限和對(duì)咨詢的掌握程度以及對(duì)政府各項(xiàng)行為的理解能力不足等諸多因素的影響，使現(xiàn)實(shí)中公民參與的能力與參與要求不符，致使參與效率低微。

其次，公民參與的渠道不暢，方式有限。由于種種原因，官僚主義思想仍然或多或少在政府部分官員和一些公民的潛意識(shí)中存在著，使政府與公民之間始終留有一層隔膜。再加之政府與公民之間的信息交流與溝通又十分有限，政府不了解公民真正的期望與需求，公民也不理解政府的許多政策和行為，使得政府與公民之間的關(guān)系緊張、陌生。而在這樣一種關(guān)系狀態(tài)下，公民不敢、不想、不易參與到評(píng)估政府績(jī)效的活動(dòng)中來(lái)，政府也很難以平常的心態(tài)對(duì)待老百姓的評(píng)議，不愿意公民參與評(píng)估，致使公民參與的渠道不暢。

再者，公民參與的程度不高，范圍有限。任何民主的形式都需要一定的物質(zhì)基礎(chǔ)，公民參與也不例外。但目前我國(guó)的物質(zhì)生活條件制約了公民參與的廣度和深度。一方面由于我國(guó)離小康社會(huì)還有一定的距離，一些地區(qū)仍處于貧困落后狀況，一些人仍處于最低生活水平線上，對(duì)他們來(lái)說(shuō)最要緊、最重要的是眼前的生存問(wèn)題和溫飽問(wèn)題。至于政府的績(jī)效究竟如何，那是政府的事，他們無(wú)力關(guān)心。另一方面由于我國(guó)現(xiàn)有交通和通訊設(shè)施還很不夠，地域和時(shí)空的界限依然橫亙?cè)谡c公民之間，使得許多地區(qū)的公民很難獲知有關(guān)政府績(jī)效的足夠信息，也不知道該如何來(lái)評(píng)估政府績(jī)效。同時(shí)由于缺乏對(duì)其他地方政府績(jī)效的了解，沒(méi)有一個(gè)可以比較參照的對(duì)象，使得公民也無(wú)法有效地對(duì)政府績(jī)效進(jìn)行評(píng)議，所以絕大多數(shù)公民選擇了沉默，放棄了自己參與評(píng)估的權(quán)利與機(jī)會(huì)。

最后，公民參與政府績(jī)效評(píng)估的制度不健全，作用有限。在現(xiàn)代民主社會(huì)，公民的參與是靠一整套健全的制度來(lái)實(shí)現(xiàn)的。制度是否健全直接影響公民參與的熱情。我國(guó)的基本社會(huì)制度為公民參與提供了根本保證，但是關(guān)于規(guī)范參與行為，暢通參與渠道，保證參與實(shí)施的制度卻不夠健全。這樣使得政府雖然鼓勵(lì)公民介入績(jī)效評(píng)估的過(guò)程，但是由于參與的形式、方法、渠道和手段等都沒(méi)有具體的規(guī)定，公民想怎么評(píng)就怎么評(píng)，并且公民評(píng)議出來(lái)的結(jié)果政府又不予考慮和重視，依舊是按照自己的意圖評(píng)定自己的績(jī)效，使得公民評(píng)不評(píng)都一個(gè)樣，這不僅嚴(yán)重挫傷了公民參與的積極性，使公民參與的熱情隨之消減，而且還有可能引起公民的不滿，使公民參與以非制度化的形式出現(xiàn)，給社會(huì)增添不穩(wěn)定的因素。

（三）問(wèn)題的癥結(jié)及對(duì)策

針對(duì)前面所述，當(dāng)前我國(guó)公民參與地方政府績(jī)效評(píng)估的困難，提出幾點(diǎn)建議：第一，加大宣傳力度，喚醒公民意識(shí)。由于歷史遺留的原因，或者其他什么民族特性的原因造成了我國(guó)人民目前對(duì)民主比較沒(méi)有概念，理解不深，沒(méi)有意識(shí)到自己在當(dāng)今的社會(huì)上的主體地位，這個(gè)時(shí)候，我們只有加大宣傳的力度，使得公民有機(jī)會(huì)有途徑去了解并接受，增強(qiáng)公民意識(shí)；第二，采取多種方式，靈活運(yùn)用。在方式的選擇上，政府部門要針對(duì)不同的服務(wù)對(duì)象，以及其意見(jiàn)所占權(quán)重的不同，運(yùn)用多種不同的方法充分的了解各個(gè)群體的信息，注意各種方式的結(jié)合，使得公民有多種途徑可以參與到評(píng)估過(guò)程中來(lái)；第三，注重雙向的溝通，擴(kuò)大參與范圍。在公民參與政府績(jī)效評(píng)估的這個(gè)過(guò)程中，政府要做到與公民充分的溝通，使得政府的信息公民得以全面的了解，這樣，在公民參與評(píng)估時(shí)更可以客觀可靠的信息，做出公正的評(píng)價(jià)，保證評(píng)估結(jié)果的質(zhì)量；另一方面，公民要及時(shí)的了解必要的信息，對(duì)政府所提供服務(wù)的過(guò)程的問(wèn)題可以給出充分的評(píng)價(jià)，并非一時(shí)主觀沖動(dòng)，或者隨意評(píng)價(jià)，這樣的雙向互動(dòng)溝通過(guò)程，有利于評(píng)估過(guò)程持續(xù)的進(jìn)行下去；第四，政府方面要建立起相應(yīng)的公民參與機(jī)制，保障公民參與的可行性，比如政府可以建立專門的小組對(duì)政府績(jī)效評(píng)估這塊內(nèi)容做持續(xù)的跟蹤，或者建立起法規(guī)，讓被評(píng)估的政府部門意識(shí)到公民參與的重要性，從而可以將公民參與日益地引入正規(guī)方式。通過(guò)以上的陳述，我們可以看出，公民參與政府績(jī)效評(píng)估不但可以保證績(jī)效評(píng)估結(jié)果的可靠性，更加有利于被評(píng)估部門利用評(píng)估結(jié)果及時(shí)的發(fā)現(xiàn)不足，并做出針對(duì)性的改進(jìn)，因此，我們要切實(shí)地加強(qiáng)地方政府績(jī)效評(píng)估過(guò)程中的公民參與，使得績(jī)效評(píng)估良好的持續(xù)下去。

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