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摘要：政府作為旅游市場行為宏觀調(diào)控的主體，在區(qū)域旅游協(xié)作過程中，政府擔(dān)當(dāng)著一個比較主要的角色，對區(qū)域旅游協(xié)作發(fā)揮著不可替代得作用。以渝東南、湘西、黔北為例，分析區(qū)域旅游政府聯(lián)合協(xié)作基礎(chǔ)與障礙，從協(xié)作的時間維度與空間維度的兩方面總結(jié)出出四種主要的協(xié)作模式，并提出了一系列實施舉措，以此來指導(dǎo)區(qū)域旅游政府間的聯(lián)合協(xié)作。

關(guān)鍵詞：區(qū)域旅游；政府聯(lián)合協(xié)作；可持續(xù)發(fā)展；發(fā)展模式構(gòu)建

1引言

隨著四川遂寧途經(jīng)重慶至湖南懷化的渝懷鐵路正式開通，渝東南、湘西、黔北地區(qū)豐富的旅游資源越來越受世人關(guān)注。把這一廣大區(qū)域的旅游資源進(jìn)行整合開發(fā)也已經(jīng)提到政府旅游主管部門的議事日程上來。同時，伴隨著區(qū)域旅游經(jīng)濟一體化的發(fā)展，地方政府深刻認(rèn)識到中國目前的“行政區(qū)域旅游經(jīng)濟”的存在現(xiàn)實，已經(jīng)嚴(yán)重阻礙了旅游市場經(jīng)濟一體化與無障礙旅游區(qū)的形成，制約著整個區(qū)域旅游經(jīng)濟的發(fā)展。政府只有順應(yīng)發(fā)展現(xiàn)實，積極推進(jìn)區(qū)域旅游的政府聯(lián)合協(xié)作，才能在區(qū)域旅游競爭中立拔頭籌，實現(xiàn)共贏。

2區(qū)域旅游政府聯(lián)合協(xié)作基礎(chǔ)與障礙分析

隨著區(qū)域旅游經(jīng)濟一體化與區(qū)域旅游合作的深入，政府協(xié)作的根本就在于以地緣經(jīng)濟為紐帶，以打破行政區(qū)域界限與改變分別控制資源的割據(jù)狀況為前提，以區(qū)域內(nèi)旅游經(jīng)濟要素自由流動為依托，在區(qū)域范圍內(nèi)重新整合旅游生產(chǎn)力以應(yīng)對更大規(guī)模的挑戰(zhàn)，更有效地參與區(qū)域競爭，“以整合促競爭、以競爭促效率”，確保渝東南、湘西、黔北地區(qū)區(qū)域旅游具有永久發(fā)展與競爭能力。渝東南、湘西、黔北地區(qū)地處中國中南部，是一個地跨兩省一市的重要旅游經(jīng)濟走廊，在區(qū)域旅游發(fā)展過程中，有著得天獨厚的發(fā)展優(yōu)勢，存在一系列聯(lián)合協(xié)作的基礎(chǔ)，但是也存在聯(lián)合協(xié)作的障礙。

2.1協(xié)作基礎(chǔ)分析

(1)區(qū)域共扼、地緣關(guān)系密切。

本區(qū)域協(xié)作基礎(chǔ)明顯，區(qū)域共扼、地緣關(guān)系密切，三部分互成犄角，相得益彰。渝東南、湘西、黔北地區(qū)(也稱武陵邊區(qū))主要包括以武陵山脈為中心，共跨越三個省(市)，下轄50余個縣級行政單元。這一地區(qū)地理特征相似，環(huán)境因素相近，區(qū)域位置相連，旅游資源具有很大的同質(zhì)性。三個地區(qū)雖然分屬于三個不同的省級行政區(qū)劃管轄，但地緣關(guān)系密切，自然條件和生態(tài)環(huán)境相對一致，歷史沿革、人文習(xí)俗和民族文化相近，從現(xiàn)實來看，社會經(jīng)濟發(fā)展水平，居民生活水平大致相當(dāng)。

(2)資源的多樣性和互補性。

渝東南、湘西、黔北地區(qū)的旅游資源極度富集，品位較高，而且呈優(yōu)勢互補性。本區(qū)域擁有以“秀、雅、奇、絕、險”而著稱的奇山異水，大量密林奇珍、珍禽異獸、文化古跡，多樣的民族風(fēng)情。這個地區(qū)集山水風(fēng)光、人文景觀、民族風(fēng)情為一體，已被聯(lián)合國鄉(xiāng)土文化基金列為“返樸歸真，重返大自然”的旅游勝地。在這條黃金旅游走廊上，既有張家界，神龍架這樣的世界知名品牌，又有梵凈山、湘西鳳凰古城、騰龍洞等尚未完全開發(fā)出來，旅游資源豐富而獨特。同時，各區(qū)域的旅游資源也呈現(xiàn)優(yōu)勢互補性，如貴州北部卡斯特溶洞資源可以與其他地域的資源進(jìn)行聯(lián)合開發(fā)，開發(fā)出集“洞、山、水、城”為一體的綜合性旅游產(chǎn)品，這就為區(qū)域聯(lián)合協(xié)作提供了基礎(chǔ)。

(3)其它條件。

本區(qū)域交通、經(jīng)濟一體化、政府職能的創(chuàng)新也為區(qū)域旅游的政府協(xié)作提供了條件。首先，渝湘高速公路、黔江舟百機場加速建設(shè)，湘黔、和渝黔鐵路、新開通的渝懷鐵路，貫穿了渝，黔、湘三個省市，加上已有的渝黔、湘黔等多條高速公路的開通，為渝東南、湘西、黔北的省際區(qū)域旅游聯(lián)合提供了充足的外部交通條件。“通向全國的快捷交通網(wǎng)絡(luò)和區(qū)域內(nèi)快捷互通的城鎮(zhèn)交通一體化網(wǎng)絡(luò)，正在成為促進(jìn)地區(qū)旅游發(fā)展的一個加速器”。其次，經(jīng)濟一體化隨著經(jīng)濟的發(fā)展也將進(jìn)一步推進(jìn)。國家也相繼出臺了一系列加快區(qū)域政府協(xié)作的政策，以加快區(qū)域經(jīng)濟的融合，求得共同發(fā)展，區(qū)域政府協(xié)作機制將作為一種新的制度逐步生成。再次，隨著政府職能改變與創(chuàng)新，加強各區(qū)域間政府的橫向聯(lián)系得以提出，政府運用行政手段為主轉(zhuǎn)向經(jīng)濟手段為主將逐漸實現(xiàn)。

2.2協(xié)作障礙分析

(1)觀念障礙。

地方政府在區(qū)域旅游協(xié)作與旅游資源開發(fā)過程中，有部分政府或者領(lǐng)導(dǎo)人沒有認(rèn)識到協(xié)作的重要性與必然性，對協(xié)作不作為，缺乏主動積極協(xié)作的理念，缺乏具體的、可操作的、實實在在的政策和手段。有些地方在旅游資源共享、旅游基礎(chǔ)設(shè)施共享、旅游客源市場共享等方面，甚至出現(xiàn)“偽合作”傾向。在跨區(qū)域協(xié)作治理過程中，有些地方政府問題突出，這些都已不適應(yīng)新形勢的要求。主要表現(xiàn)出：首先，認(rèn)知偏差；其次，政府信用匱乏；最后，地方保護(hù)主義嚴(yán)重。要消除這種觀念障礙，就必須改變政府旅游規(guī)劃的決策行為，打破旅游公共產(chǎn)品投資的政府行政壟斷。

(2)區(qū)劃障礙。

行政區(qū)劃是指國家遵循有關(guān)法律并綜合考慮多種客觀因素所作的行政分級劃分。當(dāng)行政區(qū)域與旅游資源的分布區(qū)域交錯時，行政區(qū)往往從政治體制和行政管理方面影響和制約著旅游經(jīng)濟活動，從而影響了區(qū)域旅游經(jīng)濟的培育和發(fā)展，這便是‘行政制度不完善所造成的行政區(qū)劃的剛性約束’。主要表現(xiàn)在：第一、行政區(qū)邊界共生旅游資源存在開發(fā)權(quán)、歸屬權(quán)的爭議；第二、各行政區(qū)同質(zhì)旅游資源存在“地位”上的爭議，造成利益追求沖突。

(3)機制障礙。

區(qū)域政府聯(lián)合協(xié)作的基礎(chǔ)包括各地方政府的旅游治理體制、跨區(qū)域合作支持體制、市場統(tǒng)一政策體制、合理的分工與協(xié)作體制等。這一切都影響區(qū)域政府的協(xié)作意愿與協(xié)作體制的構(gòu)建，我國現(xiàn)行的行政管理體系是縱向的樹狀權(quán)力體系，而不是多元的網(wǎng)狀權(quán)力體系。這種體系在自上而下的控制與調(diào)節(jié)方面有著優(yōu)勢，但是在支持橫向的同級行政地域單元之間的平行協(xié)作存在著明顯的弊端，不利于各級行政地域之間的具體事務(wù)的協(xié)調(diào)。

3區(qū)域旅游政府聯(lián)合協(xié)作模式研究

區(qū)域旅游政府聯(lián)合協(xié)作模式，它是指在區(qū)域旅游發(fā)展的過程中，政府發(fā)揮主導(dǎo)性、前瞻性的作用，主動與本區(qū)域其他的地方政府就旅游協(xié)作達(dá)成協(xié)議，采取措施，共同開發(fā)本區(qū)域的旅游資源，推動旅游業(yè)的發(fā)展的一些行為方式。渝、湘、黔三省市在地緣、經(jīng)濟、人文等方面，存在明顯的同質(zhì)性，區(qū)域旅游政府聯(lián)合協(xié)作應(yīng)在互惠互利的原則上，選擇競爭博弈條件下的多層次、多渠道、多方位的協(xié)作發(fā)展模式，而這些模式的形成是渝東南、湘西、黔北地區(qū)不同地方政府協(xié)作主體利益反復(fù)博弈的結(jié)果。3.1復(fù)合多元行政協(xié)作模式(主體維度)

現(xiàn)有區(qū)域旅游政府協(xié)作主體僅為部分旅游行政機構(gòu)，可分為地市(區(qū)、州)級旅游局、縣級旅游局、各旅游項目的管理委員會三級。目前，中國實行的是政府主導(dǎo)的旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略，在旅游協(xié)作中，政府應(yīng)該起到牽線搭橋的引導(dǎo)作用，同時又實行的是市場經(jīng)濟體制，市場也應(yīng)起到配置調(diào)節(jié)作用。所以，從區(qū)域旅游協(xié)作的橫向來看，協(xié)作主體需要由政府、經(jīng)濟、社會、環(huán)境管理部門共同參與。未來的協(xié)作模式，不單單只是一方參與，而是多方參與，利益共享，形成一個所謂的“旅游協(xié)作主體單元”。

這種模式通過這種模式促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟一體化，實現(xiàn)跨行政區(qū)公共旅游服務(wù)?？缧姓^(qū)劃，跨行政層級的不同政府之間要展開協(xié)作，吸納非政府組織參與，經(jīng)交疊、鑲嵌而形成多中心、自主治理的協(xié)作機制。它強調(diào)跨行政區(qū)的旅游協(xié)作，不能僅僅限于同級政府之間的協(xié)作，而同時應(yīng)該存在跨行政區(qū)不同層級政府之間，政府與非政府組織之間的協(xié)作，通過上下左右交疊而形成多層次的協(xié)作模式。

3.2目的指向的規(guī)劃性協(xié)作模式(過程維度)

現(xiàn)有區(qū)域旅游政府的協(xié)作模式往往是注重短期效益與既得利益，沒有對協(xié)作進(jìn)行仔細(xì)而深入的規(guī)劃，經(jīng)常根據(jù)區(qū)域旅游資源的相似性與客源市場的同一性(表面特征)，采取一些能夠短時間產(chǎn)生經(jīng)濟效益的手段和方法、造成一些旅游項目的過度開發(fā)與重復(fù)開發(fā)，有時還會由于這些短見而破壞區(qū)域旅游資源的整體性。而目的指向的規(guī)劃性協(xié)作模式則要求認(rèn)真分析協(xié)作的基礎(chǔ)與時機，根據(jù)一些可行性規(guī)劃分析，采取合適的方式進(jìn)行區(qū)域旅游協(xié)作，開發(fā)和利用旅游資源。

3.3多目標(biāo)關(guān)聯(lián)性協(xié)作模式(目標(biāo)維度)

根據(jù)政府聯(lián)合協(xié)作的目標(biāo)分析，現(xiàn)行政府區(qū)域旅游聯(lián)合協(xié)作模式的目標(biāo)不應(yīng)該是追求短期旅游經(jīng)濟指標(biāo)增長與表面的繁榮。進(jìn)一步說，不應(yīng)該只是追求的當(dāng)代人的經(jīng)濟利益，或者是當(dāng)屆政府的經(jīng)濟利益與政績，還應(yīng)該顧及后代人的既得利益。多目標(biāo)關(guān)聯(lián)性協(xié)作模式便是指以可持續(xù)發(fā)展觀為指導(dǎo)的，求得社會、環(huán)境、經(jīng)濟效益最大化、長期化的一種協(xié)作模式。

多目標(biāo)關(guān)聯(lián)性協(xié)作模式追求的是經(jīng)濟、社會、環(huán)境的和諧發(fā)展，同時也是系統(tǒng)的、全面的、可持續(xù)的，最終目標(biāo)是經(jīng)濟繁榮、社會公平、生態(tài)友好、文化發(fā)展。

3.4第三者中心協(xié)作模式(績效維度)

所謂的第三者便是指：旅游產(chǎn)品、旅游服務(wù)、旅游企業(yè)效益、游客等。在現(xiàn)在的旅游協(xié)作過程中，多是以上級、領(lǐng)導(dǎo)為中心，圍繞領(lǐng)導(dǎo)交辦的任務(wù)開展各項工作，不計社會成本和經(jīng)濟成本，以領(lǐng)導(dǎo)是否滿意為各項旅游協(xié)作工作的出發(fā)點和努力方向，至于效率和效益則處于較次要地位，因此，難免出現(xiàn)一些不合時宜的協(xié)作項目。

區(qū)域旅游政府聯(lián)合協(xié)作績效是以第三者為中心，按照政府職能要求，積極提供讓游客滿意的旅游服務(wù)和旅游產(chǎn)品。協(xié)作的績效考核應(yīng)該客觀公正，擺脫政績觀，形象觀的束縛。這種從績效維度出發(fā)的協(xié)作模式應(yīng)該從以下幾方面加以實施：第一、協(xié)作績效應(yīng)以旅游產(chǎn)品和旅游服務(wù)質(zhì)量為主要考核內(nèi)容；第二、協(xié)作績效應(yīng)按照“第三者效益最大化”原則，通過市場經(jīng)濟的有效競爭，以最低的社會成本，力求取得最大的經(jīng)濟和社會效益；第三、旅游協(xié)作績效應(yīng)以公眾(游客)滿意為最終衡量標(biāo)準(zhǔn)。

4研究結(jié)論與建議

綜上所述，要實現(xiàn)渝東南、湘西、黔北旅游產(chǎn)業(yè)的良性互動，區(qū)域旅游資源的合理開發(fā)、從更高層次上發(fā)展本區(qū)域的旅游產(chǎn)業(yè)、必須實施本區(qū)域的政府聯(lián)合協(xié)作，同時我們還必須采取相應(yīng)措施：

首先，構(gòu)建有力的協(xié)作機構(gòu)平臺。渝東南、湘西、黔北區(qū)域旅游政府協(xié)作缺乏完善的合作協(xié)調(diào)機制，需要建立包括指導(dǎo)機構(gòu)、協(xié)調(diào)機構(gòu)、執(zhí)行機構(gòu)在內(nèi)的有力的推動機構(gòu)，以便促使各區(qū)域、各層次的政府主動開展協(xié)作。具體建議是，由本區(qū)域(地級市、區(qū)、州)各方牽頭成立‘地區(qū)旅游事務(wù)聯(lián)合協(xié)作委員會’，定期召開區(qū)域協(xié)作聯(lián)席會議，由各地政府領(lǐng)導(dǎo)親自擔(dān)任合作機構(gòu)的成員，由各地旅游行政主管部門領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任合作機構(gòu)下設(shè)辦公機構(gòu)的成員，形成跨行政區(qū)的協(xié)調(diào)管理機構(gòu)。

其次，構(gòu)建協(xié)作法律法規(guī)體系與制度體系。構(gòu)建的與渝東南、湘西、黔北地區(qū)政府旅游協(xié)作相配套的協(xié)作法律法規(guī)體系與制度體系，主要包括三個方面：第一、渝東南、湘西、黔北區(qū)域旅游政府協(xié)作法律法規(guī)；第二、渝東南、湘西、黔北區(qū)域旅游市場調(diào)控制度；第三、渝東南、湘西、黔北區(qū)域旅游政府信譽制度。

再次，構(gòu)建人才資源共享平臺機制。當(dāng)前渝東南、湘西、黔北地區(qū)的區(qū)域旅游協(xié)作研究程度不深，沒有專門的機構(gòu)進(jìn)行研究，旅游協(xié)作的專門人才還比較缺乏，在協(xié)作過程中，往往是一些地方政府的行政官員牽頭，造成“外行領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)行”的協(xié)作格局。由此，要實現(xiàn)區(qū)域旅游的人力資源合作：第一、加強旅游培訓(xùn)的合作，整合資金，共同建立人才培訓(xùn)機構(gòu)，由這一機構(gòu)負(fù)責(zé)邀請知名的旅游企業(yè)專家對本區(qū)域的旅游行政主管部門人員、旅游從業(yè)人員進(jìn)行深層次的、定期的協(xié)作培訓(xùn)。

第二、加強本區(qū)域內(nèi)旅游行政部門與旅游企事業(yè)單位的雙向聯(lián)系，建立校企合作和“教學(xué)實踐——應(yīng)用開發(fā)——市場行銷——研究創(chuàng)新”的新型體系，培養(yǎng)新型區(qū)域旅游協(xié)作人才，以此提高區(qū)域旅游協(xié)作整體水平，推動本區(qū)域旅游產(chǎn)業(yè)集群式發(fā)展。

最后，構(gòu)建區(qū)域政府利益補償機制。在區(qū)域旅游政府協(xié)作程的前與后，都與利益相互掛鉤，所以僅僅只靠協(xié)作中的誠信的一紙空文是不能維持長期的協(xié)作局面和規(guī)范協(xié)作各方的行為的，因此，需要有一種促進(jìn)合作的利益補償機制。區(qū)域內(nèi)各協(xié)作方都應(yīng)本著互惠互利的原則商議利益補償問題。對不同的協(xié)作領(lǐng)域和不同的協(xié)作項目，協(xié)作方要適宜地采取不同的補償和激勵措施。如成立渝東南，湘西、黔北區(qū)域旅游政府協(xié)作公用基金，其作用是使三方任意一方不要因為暫時的利益損失而放棄協(xié)作，從而通過補償方式，使得短期利益也得到保障，有利于從戰(zhàn)略意義上保持合作的持久性。